Права (статусы) прокурора

Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постановление «О структуре Прокуратуры Союза ССР», а 28 октября 1980 г. утвердил Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре, которое в своей основе действует до настоящего времени.

Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР» в связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры, преобразуется Управление общего надзора и вводится Управление по надзору за исполнением законов о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам.

История развития Прокуратуры в современной России

Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в связи с распадом СССР явилось проведение в жизнь постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР».

С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Верховный Совет Российской Федерации 17 января 1992 г. принимает Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», который впоследствии дополнялся целым рядом положений.

Правовые акты, дополнившие положения Закона о прокуратуре, были направлены на дальнейшее совершенствование прокурорской деятельности. Они явились основой концепции развития прокуратуры.

История развития российской прокуратуры показывает, что в ее деятельности как федерального, централизованного органа сложилась и практически оправдала себя тенденция совершенствования надзорной правозащитной функции.

Защита именно государственных, публичных интересов остается ее важнейшей задачей, при которой государство в состоянии обеспечить нормальные условия, в социальном отношении, для проживания всех категорий граждан.

Не только поддержка правомерной частной коммерческой инициативы, но приоритетным для прокуратуры остается защита прав и свобод человека и гражданина своей страны. В связи с этим проявляется необходимость в расширении надзорных полномочий прокуроров, в дальнейшем развитии различных отраслей надзора.

Высокий уровень преступности, коррупции, нарушений законности определяет дальнейшее совершенствование координационной деятельности прокуратуры (начиная с прокуратур федеральных округов) в объединении усилий всех правоохранительных органов.

С созданием в 2007 г. Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а в 2010 г., на его базе, – самостоятельного федерального государственного органа – Следственного комитета Российской Федерации в деятельности прокуратуры наблюдается тенденция разделения функции надзора и функции уголовного преследования, определяющая независимость и объективность подхода в противодействии правонарушениям.

В условиях необходимости обеспечения международной зашиты прав человека все большее значение приобретает международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами прокуратуры, иными правоохранительными органами и международными организациями зарубежных стран.

Дальнейшее углубление приобретает деятельность Координационного совета генеральных прокуроров стран СНГ в противодействии организованной, транснациональной преступности. Активизируется участие Генеральной прокуратуры Российской Федерации в деятельности Международной ассоциации прокуроров и иных международных организациях.

В 1722 г. – по указу "Об установлении должности прокуроров в надворных судах" средства прокурора носили чисто надзорный характер.

В 1864 г. губернские прокуроры осуществляли надзор за правильным применением законов всеми официальными учреждениями.

В 1922 году «Положением о прокурорском надзоре в РСФСР» на прокуратуру возлагалось осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти.

В 1992 г. Были внесены новые походы в прокурорскую практику: прокурорский надзор за судом был заменен участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел.

1995 год – Прокуратура – единая централизованная система, основная задача: защита прав и свобод человека и гражданина, которые являются ими и по сей день.

3. Общеправовой статус прокурора. Основные права прокурора

Общие права, которыми обладает прокурор:

Контроль за исполнением положений Федерального закона при действиях, связанных с преступлениями.

Выдвигать указателю письменные наставления о том, куда стоит двигаться расследованию.

Отменять постановления нижестоящих прокуроров, если он считает, что они по каким-либо причинам неправильные или необоснованные. Участвовать в судебных заседаниях.

При наличии аргументированных причин, прокурор может ходатайствовать о изменении срока ареста или смене меры пресечения. В случае, если дознаватель допускает какие-либо ошибки или совершает действия несоответствующие УПК РФ, прокурор вправе отстранить его от дальнейшего расследования.

Забирать дело у органов дознания и отправлять его в следственные органы, если на то есть соответствующая мотивация.

Подписываться под обвинительными заключениями.

Прокурор имеет право ознакомиться с материалами уголовного дела. Уже в суде прокурор в качестве стороны обвинения может доказывать вину подсудимого, приводить веские доводы и доказательства Также прокурор вправе отказаться от продолжения уголовного преследования, однако в этом случае ему придется документально объяснить свою позицию. В случае каких-то разногласий, прокурор имеет право обратиться с соответствующим запросом к генеральному прокурору Российской Федерации.

Все полномочия прокуроров четко определены в Конституции Российской Федерации и ст. 3, 33 и др. Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Федеральный закон «О прокуратуре РФ» (часть 4 статьи 27) предусматривает, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан или когда нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

Общие положения об участии прокурора в гражданском судопроизводстве закреплены в статье 45 ГПК РФ.

Полномочия прокурора по защите прав граждан в судах общей юрисдикции реализуются в двух формах:

1) путем обращения прокурора в суд с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований;

2) путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных законами.

В гражданском процессе прокурор может подать заявление в суд по просьбе гражданина, который по уважительным причинам не может самостоятельно обратиться в суд. К уважительным причинам относятся, прежде всего, состояние здоровья или преклонный возраст.

Независимости от состояния здоровья лица, обратившегося с просьбой, прокурор может подать в суд заявление по защите таких конституционных прав, как: трудовые, семейные, социальные, жилищные, по экологическим делам, спорам в сфере образования и здравоохранения.

В гражданском судопроизводстве прокурор выступает самостоятельно и независимо от других участвующих в деле лиц, поскольку его заинтересованность в процессе вытекает из его нормативно определенных полномочий.

Вместе с тем прокурор не наделен полномочиями по надзору за деятельностью судов при осуществлении правосудия. В этом выражается одно из проявлений конституционного принципа независимости судей и подчинения их только Конституции и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ).

Например, защищая конституционные права и свободы граждан, в 2018 году органы прокуратуры Камчатского края направили в суд 818 заявлений на общую сумму около 600 миллионов рублей.

Прокуроры отстаивают в суде интересы граждан о взыскании начисленной, но не выплаченной заработной платы, по оплате проезда в отпуск и иных выплат по трудовому договору; в целях установления факта трудовых отношений; о признании незаконным увольнения и изменения формулировки увольнения.

Защищая социальные права граждан, прокуроры в суды направляют исковые заявления о взыскании с предприятий невыплаченных пособий по уходу за ребенком. Все заявления удовлетворены, решения вступили в законную силу, задолженности погашены, денежные средства мамочкам выплачены.

В сфере соблюдения прав и интересов несовершеннолетних прокуроры направляют в суды края заявления: о взыскании суммы неустойки за несвоевременную выплату алиментов на содержание несовершеннолетних детей; о понуждении привести детские игровые площадки в соответствие с требованиями законодательства; о понуждении образовательных учреждений организовать питьевой режим в соответствии с нормами СанПиН; по неправомерному использованию средств материнского капитала и другие.

Защищая конституционное право на благоприятную окружающую среду, прокуроры обращаются в суд с требованиями по организации надлежащей очистке сточных вод, по возложению обязанности восстановить испорченные земли, возместить причиненный водным биоресурсам ущерб.

Реализуя полномочия, предусмотренные частью 3 статьи 45 ГПК РФ, прокуроры вступают в судебный процесс для дачи заключения. Обязательным является участие прокурора в рассмотрении дел: о выселении; о восстановлении на работе в связи с прекращением трудового договора; о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина, в том числе компенсации морального вреда. Законом предусмотрены и иные категории дел, по которым обязательно участие прокурора в судебных заседаниях.

Это дела:

– об усыновлении / отмене усыновления (ст.125, 140 Семейного кодекса РФ, ст. 273 ГПК РФ);

– о лишении родительских прав / о восстановлении в родительских правах/ об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 СК РФ);

– о признании гражданина безвестно отсутствующим/объявлении гражданина умершим (ст.278 ГПК РФ);

– об ограничении дееспособности гражданина / о признании гражданина недееспособным (ст. 284 ГПК РФ);

– о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар (ст. 34, 48 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185–1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»);

– об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213 КАС РФ);

– о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (ст. 243 Кодекса административного судопроизводства РФ).

Из указанного перечня видно, что все дела относятся к сложным категориям дел, при рассмотрении которых затрагиваются конституционные права граждан. Именно поэтому, для обеспечения законности и правопорядка, участие прокурора в таких делах является обязательным.

4. Права (статусы) прокурора. Прокурорский надзор

На сегодняшний день прокурорский надзор продолжает оставаться самостоятельным правовым явлением, отличным от прочих видов контрольной деятельности. Это единственный вид публичной проверочной деятельности, предполагающий правовую оценку соблюдения и исполнения законов максимально возможным кругом поднадзорных лиц, включающим в себя подавляющее большинство публичных органов, учреждений и должностных лиц. Прокурорский надзор обладает рядом сходных с контролем черт, однако его предназначение, принципы организации, формы реализации не позволяют рассматривать его как какую-либо ординарную или специфичную форму контроля. Будучи самостоятельным правовым явлением, он обладает своим специфичным содержанием, традиционно увязываемым с понятием законности.

В современной литературе законность рассматривается как правовой принцип, метод (форма) реализации государственной власти и режим (состояние) общественной жизни.

Применительно к деятельности прокуратуры подобное содержание законности формулируется в п. 2 ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) при определении целей надзорной деятельности, заключающихся в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты охраняемых интересов общества и государства.

Наибольший интерес для уяснения содержания прокурорского надзора представляет законность как цель прокурорской деятельности – обеспечение режима (состояния) общественной жизни и как форма реализации публичной власти.

Обобщенное понятие законности как состояния общественных отношений означает достижение реального и активного функционирования всех нормативных факторов, призванных распространить на общественные отношения состояние их правомерности, то есть соответствия поведения поднадзорных субъектов предписаниям правовых норм, реальности и эффективности правового регулирования в целях соблюдения Конституции РФ и законов, действующих на территории России, а также обеспечения и охраны прав и свобод личности. Такой подход применим и к определению общей правовой цели надзорной деятельности, с оговоркой о том, что, во-первых, из-за специфики реализации правовых средств прокурор в большей степени не достигает, а обеспечивает функционирование этих нормативных факторов, а во-вторых, в силу установленных пределов надзора он в состоянии непосредственно обеспечить реализацию лишь тех из них, которые охватываются предметом прокурорской деятельности.

Законность как один из методов реализации публичной власти – прокурорского надзора – означает обеспечение режима законности путем осуществления наблюдения за соблюдением, исполнением и применением норм права при одновременном обеспечении соблюдения прав и свобод человека и гражданина со стороны поднадзорных органов, учреждений и должностных лиц.

Основным способом реализации прокурорского надзора выступает наблюдение, включающее в себя выявление (слежение и обнаружение) и реагирование на выявленные нарушения. Реагирование осуществляется путем восстановления нарушенной законности, предполагающего ликвидацию (устранение) негативных последствий и возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее правомерное состояние.

Восстановление нарушенной законности осуществляется в простой и усложненной формах. В первом случае оно происходит путем применения надзорных правовых средств, предполагающих позитивное и негативное обязывание поднадзорных лиц устранить нарушения и вернуть нарушенные отношения в прежнее правомерное состояние. Основная задача в этом случае заключается в оперативном восстановлении состояния правомерности без инициирования более сложной правоприменительной деятельности. Во втором – происходит возбуждение административных, судебных и прочих производств в силу того, что перед прокурором возникают препятствия в восстановительной деятельности. Соответственно появляется дополнительная цель – обеспечить принудительную реализацию прокурорской власти, направленную на восстановление нарушенной законности. Вместе с тем их появление при нормальном протекании восстановительной деятельности не является обязательным. Поэтому под восстановлением законности следует понимать, прежде всего, деятельность прокурора, направленную на возвращение нарушенных общественных отношений в прежнее состояние правомерности с помощью прокурорско-надзорных правовых средств. Восстановление законности в усложненной форме (с помощью реализации процессуальных и административных полномочий) представляет частный случай прокурорского реагирования и не может служить его сущностной характеристикой в целом.

В литературе единый прокурорский надзор принято разграничивать на отдельные отрасли. Вместе с тем в настоящий момент встречаются попытки пересмотра традиционного представления об отраслевой специализации надзорной деятельности. При этом спектр мнений весьма широк: от традиционного признания до полного отказа от такого подхода. То, что прокурорская деятельность по своей форме и содержанию различается, не вызывает сомнений, и в этой связи абсолютно оправдано признавать наличие в структуре современного прокурорского надзора отдельных самостоятельных направлений – отраслей надзора. Другой вопрос, с учетом современных реалий, насколько оправдано использование традиционного термина и критериев деления на отрасли.

Использование термина «отрасль» может показаться несколько архаичным. Однако, принимая во внимание, что включение его в научный оборот является методологическим приемом для подчеркивания условного характера деления прокурорского надзора на отрасли, представляется возможным его использование в традиционном смысле. Кроме того, такой подход частично реализован в действующем Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1, гл. 1–4).

Практически все авторы, выделяя отдельные отрасли, подчеркивают то, что это специализированная деятельность в рамках единого прокурорского надзора, имеющая свои цели (задачи), предмет (объект) и правовые средства.

Вопрос о содержании и соотношении объекта и предмета прокурорского надзора является одним из наиболее сложных. Достаточно часто под объектом понимают деятельность поднадзорных органов и лиц, законность поднадзорной деятельности, правовое поведение поднадзорных субъектов, сами поднадзорные органы и лица. В свою очередь, предмет отождествляют с объектом, деятельностью поднадзорных органов и лиц, исполнением, соблюдением и соответствием законам, или ограничивают содержание этого понятия актами и действиями органов и лиц, входящих в предмет надзора.

Наиболее аргументированной является позиция о том, что объект – это деятельность поднадзорных органов и лиц. В Законе о прокуратуре он определяется перечневым методом путем указания на конкретные органы, учреждения и должностные лица, охватываемые прокурорским надзором в рамках той или иной отрасли. В этой связи спор о том, что входит в объект надзора – деятельность или ее субъекты, – не имеет принципиального значения и практически может быть сведен в юридико-лингвистическую плоскость. Поскольку категория «предмет» по сравнению с объектом носит более конкретный характер, представляется возможным разделить мнение об ограничении ее содержания актами и действиями (поведением) поднадзорных органов и лиц как фактическими формами выражения их деятельности.

Установление задач наряду с выделением объекта (предмета) невозможно без определения пределов прокурорского надзора. Как правило, под ними понимаются границы как внутриотраслевого деления, так и внешнего отграничения прокурорского надзора от иной деятельности в целом. В этой связи принято выделять общие и специальные пределы.

Первые закрепляются в ст. 21 Закона о прокуратуре и выражаются в:

а) запрете вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов и лиц;

б) запрете подменять в ходе осуществления надзора иные государственные органы и учреждения;

в) требовании проводить прокурорские проверки только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона.

Фактически, эти общие пределы обеспечивают самостоятельность прокурорского надзора как отдельного правового явления, поскольку не позволяют ему слиться с управленческо-распорядительной и административно-контрольной деятельностью иных публичных органов и учреждений.

В свою очередь, специальные пределы служат для уточнения содержания надзора в рамках конкретных отраслей. Вопрос об их содержании и количестве спорный. Некоторые из них устанавливаются в Законе о прокуратуре – пределы надзора по кругу лиц (субъектов) и актов (ст. ст. 21, 26, 29, 32). Другие вытекают из смысла Закона о прокуратуре или являются результатом системного толкования норм действующего законодательства.

Установление пределов прокурорского надзора по кругу лиц строится на обособлении деятельности отдельных органов, учреждений и должностных лиц, а также правовых норм (институтов), регулирующих их деятельность. Ранее во внимание также принималась их отраслевая (институциональная) принадлежность. В настоящее время этот критерий хотя и не утрачивает полного значения, тем не менее не играет приоритетной роли. Уточненными критериями для определения пределов по кругу поднадзорных лиц выступают:

– существование совокупности органов, учреждений и должностных лиц, обладающих схожей направленностью деятельности, выражающейся в близких по своему содержанию целях и возложенных на них функциях;

– высокая степень автономности и довольно продолжительный период функционирования их в таком качестве;

– наличие отдельных правовых институтов, регулирующих их деятельность.

Первые два признака позволяют сгруппировать отдельные органы, учреждения и должностные лица в исторически сложившиеся самостоятельные системы, входящие в предмет прокурорского надзора, и с учетом второго критерия – специфики правового регулирования их деятельности – подразделить на отдельные отрасли.

Традиционно к указанным системам органов относятся: органы публичного управления, предварительного расследования и раскрытия преступлений, а также уголовно-исполнительная (пенитенциарная) система. Кроме того, указанные критерии позволяют включить в качестве самостоятельного элемента также органы, учреждения и должностных лиц, осуществляющих принудительно исполнение судебных решений, – судебных приставов.

Предел по кругу лиц традиционно является определяющим при решении вопроса о разграничении прокурорского надзора на отрасли.

Относительно содержания предела по кругу актов (иерархичности) в литературе также нет единства мнений. По мнению одних ученых, этот круг актов исчерпывается исключительно законами, другие полагают, что он включает в себя наряду с законами также подзаконные нормативно-правовые акты. Первые исходят из буквального толкования Закона о прокуратуре, устанавливающего, что прокуратура осуществляет надзор за «соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории». Вторые опираются на сложившуюся практику регулирования прокурорской деятельности, когда наиболее важные вопросы регулируются не только законами, но и иными актами, обладающими не меньшей юридической силой.

Пределы по актам определяются применительно к каждой отрасли прокурорского надзора отдельно. В этом заключается их смысл как одного из критериев выделения отраслей прокурорского надзора. За основу берутся прямые предписания Закона о прокуратуре и сложившаяся практика регулирования деятельности поднадзорных лиц. Применительно к надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в качестве пределов выступают только акты высшей юридической силы – Конституция РФ, законы, действующие на территории России, и квазизаконы. В других отраслях – также иные нормативно-правовые акты, когда это допускает Закон о прокуратуре. Например, ч. 2 ст. 32 этого Закона устанавливает, что прокурор осуществляет надзор за соблюдением установленных законодательством прав и обязанностей лиц, находящихся в изоляции от общества. Таким образом, используется обобщающий термин, определяющий все виды актов. Другими словами, применительно к этой отрасли устанавливаются более широкие пределы по кругу актов, входящих в предмет надзора.

Прокурорский надзор во всех отраслях в обязательном порядке включает в себя наблюдение за соблюдением и исполнением требований, содержащихся в актах высшей юридической силы (Конституции РФ, законах). В этом смысле можно вести речь о совпадении указанного предела во всех отраслях, что позволяет рассматривать его в качестве самостоятельного критерия. Однако несовпадение по конкретным видам актов не позволяет использовать его в качестве универсального критерия, поэтому его применение в отличие от предыдущего носит производный характер.

В литературе в качестве третьего критерия отраслевого деления предлагается использовать характер прокурорского надзора, полномочия прокурора или правовые средства прокурорского надзора. Во всех случаях речь идет о содержании прокурорского надзора в рамках его отдельных отраслей. Оно различно, однако едва ли стоит признавать такую специфику в качестве самостоятельного критерия. Состояние поднадзорной среды определяет характер прокурорского надзора в отраслях, а не наоборот. Использование этого критерия имело смысл, когда деление прокурорского надзора на отрасли представляло собой фактическую специализацию общего надзора. В этом случае специфика правовых средств внутри единого надзора могла служить дополнительным основанием дифференциации надзора. В настоящий момент прокурорский надзор в большей степени представляет собой элемент сдерживания деятельности иных публичных органов и лиц, поэтому приоритетное значение имеет не характер связи с поднадзорными лицами, а определение возможных правовых сфер его вторжения. В этой связи более продуктивно уточнять пределы надзора по кругу правоотношений, на которых основана деятельность входящих в предмет надзора лиц.