Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов

Михаил Александрович Краснов

Введение в конституционное право с разъяснением сложных вопросов

© Краснов М.А., 2018

* * *

Об этом издании

Когда я учился на юридическом факультете, новые термины и понятия так и сыпались на голову. Конечно, в учебниках они объяснялись, давались их определения. И для сдачи экзаменов этого было достаточно. Но, уже начав работать по специальности, я обнаружил, что учебные знания не позволяют мне (как я сам это воспринимал) «потрогать» то или иное понятие, т. е. как бы увидеть его образ, понять его смысл, предназначение и благодаря этому правильно применить его при анализе и оценке того или иного явления. Поэтому мне показалось полезным написать книжку, которая поможет еще на стадии учебного постижения некоторых понятий конституционного (государственного) права сделать их менее отвлеченными, менее «одномерными» и, надеюсь, более ясными.

Почему книга называется «Введение в конституционное право»? Потому, что она посвящена уяснению смысла наиболее важных и в то же время сложных понятий, которые применяются российской Конституцией и составляют основу конституционного права как науки и как отрасли. Постигая их, вы как бы приоткрываете завесу над одной из самых философских среди юридических дисциплин, входите в мир конституционного права. Без понимания основополагающих категорий вы не будете способны критически оценивать действительность, законы, политические решения и т. п., следовательно, не сможете быть хорошими юристами, где бы вы ни работали.

Есть и другое объяснение. С одной стороны, вы столкнетесь с попыткой автора (удачной или неудачной – судить вам) произвести, так сказать, редукцию некоторых понятий, т. е. свести их к несколько упрощенной схеме. Такой метод я применил в учебных целях. С другой стороны, текст насыщен изложением разных мнений, точек зрения, что, в общем-то, противоречит стремлению упростить сложную материю. Однако если бы я отказался от этого второго пути, данную работу можно было бы назвать «Популярным конституционным правом», «Конституционным правом для домохозяек» и т. п. Для тех же, кто готовится стать профессионалом, она оказалась бы бесполезной. Знакомство с разными позициями, теоретическими и практическими проблемами как раз и есть составная часть введения в сложнейший мир конституционного права.

Многие из анализируемых в настоящей книге понятий одновременно являют собой основные конституционные ценности. А ценность, как ее кратко определяет философская наука, это человеческое, социальное или культурное значение определенных явлений действительности[1]. Проще говоря, то, что считается более (или даже наиболее) важным, значимым для человека и общества в целом.

Для того чтобы нечто стало для человека ценностью, он, естественно, должен понимать смысл, предназначение и значимость данного явления. Вот почему я старался объяснить, в чем состоит ценность и конституции, и основных принципов конституционного строя. Достоинство, свобода (физическая, духовная, творческая), собственность, материальное благополучие и многое другое (точнее, защита этих ценностей) зависят (иногда напрямую) от того, каковы основы данной государственности и насколько они реальны.

Некоторые суждения, высказанные в книге, авторские подходы, выводы могут показаться непривычными. Это не следствие моего стремления к оригинальности, а результат осмысления тех идей, о которых в свое время писали умнейшие и образованнейшие люди. Именно поэтому в работе много цитат: хотелось, чтобы вы почувствовали дух произведений разных мыслителей. Так что предлагаемое издание можно считать своего рода паллиативом хрестоматии. Кстати, поэтому при первом упоминании того или иного автора полужирным шрифтом выделено его имя, а кроме того, в скобках приводятся годы жизни тех, кто уже умер.

Структурно работа состоит из трех частей, которые разбиты на условные разделы и подразделы. Тем самым я даже «эстетически» отошел от традиционного учебника и потому, за исключением основных частей, не нумеровал структурные единицы.

Часть, посвященная краткому разбору того, что являл собой советский тип государства, может показаться в данной работе ненужной. Но я убежден, что разговор об этом необходим. Ведь любая новая система социальных отношений несет на себе отпечаток (и остатки) предшествующей. В значительной степени это относится к советской системе, основанной на совершенно ином мировоззрении и иных принципах. Соответственно, для понимания того, почему именно данные понятия и в данном преломлении фигурируют в Конституции РФ, а также для трезвой оценки действительности следует знать, «из какой “шинели” вышла»[2] существующая общественная и государственная система России.

Кроме того, та «картина мира», которая была «усвоена» советским человеком, не исчезла с появлением новых институтов и в силу социальной инерции оказывает влияние на становление принципиально иной государственной и общественной системы. Тем более что в государственном аппарате (в его широком понимании) до сих пор работают множество людей, чье нравственное и профессиональное становление пришлось на советское время. Социальный стереотип есть широко распространенный схематичный образ социального объекта. А значит, мы можем лучше понять современное состояние общества и государства, если выясним, на основе чего возникли и сформировались советские стереотипы.

Вторая часть книги посвящена феномену конституции. Без осмысления того, что представляет собой конституция в современном мире, затруднительно понять и что такое конституционный строй, каковы его основы, или главные принципы. О сущности конституции спорят уже два века. Не потому, что ученые не могут постичь этот феномен, а потому, что в зависимости от своего мировоззрения они по-разному его трактуют. Поэтому я постарался, пусть и схематично, представить различные подходы к пониманию смысла конституции и обрисовать тот, который считаю более верным.

В этой части, однако, говорится не только о понимании конституции. Естественно, я не мог обойти вниманием вопрос и о характере отечественной Конституции 1993 г., а также об исторических условиях, которые во многом предопределили ее особенности.

Наконец, в последней, третьей части анализируются основы конституционного строя России. Конституция России (как и всякий иной подобный документ) обладает свойством системности, в связи с этим многие положения ее глав являются конкретизацией, раскрытием основ конституционного строя, закрепленных в ее первой главе. Однако такой системный анализ представляет собой отдельную исследовательскую задачу, и потому не все основы конституционного строя я соотносил с нормами из других глав Конституции.

В работе вы встретитесь с текстом, имеющим иной формат в сравнении с «основным». Этот прием я позаимствовал у выдающегося французского конституционалиста Леона Дюги (1859–1928), применившего его в фундаментальном труде «Конституционное право. Общая теория государства». Таким образом я отделяю большие цитаты, примеры из практики, а также некоторые авторские суждения, которые играют роль дополнительных.

Курсив и другие шрифтовые выделения во всех цитатах по умолчанию мои. Но если курсив был в самой цитате, я на это указываю.

Не могу не выразить глубокую благодарность моим друзьям-коллегам: И.А. Алебастровой, В.Б. Евдокимову, А.Б. Зубову, В.А. Кряжкову и Е.А. Мишиной. Своими ценными замечаниями они помогли улучшить текст этой книги.

Принятые сокращения

Ведомости СНД и ВС РФ – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.

Ведомости СНД и ВС СССР – Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР.

ВЦИК – Всероссийский центральный исполнительный комитет (см. также ЦИК).

ГКЧП – Государственный комитет по чрезвычайному положению. Орган, созданный в процессе попытки государственного переворота 19 августа 1991 г., по приказу которого Президент СССР М.С. Горбачев был изолирован в Крыму и фактически отстранен от власти. ГКЧП просуществовал до 21 августа 1991 г.

ОГПУ – Объединенное государственное политическое управление при СНК СССР. Этот репрессивный орган в разные периоды советской истории имел разные наименования (ВЧК, НКВД, МГБ, КГБ). Этот орган был даже упомянут в Конституции СССР 1924 г., в ст. 61 которой закреплялось: «В целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом учреждается при Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик Объединенное Государственное политическое управление (ОГПУ), председатель которого входит в Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик с правом совещательного голоса».

Политбюро ЦК КПСС (РКП(б), ВКП(б)) – Политическое бюро Центрального комитета коммунистической партии. Орган, реально управлявший партией и страной вплоть до путча в августе 1991 г. (некоторое время назывался Президиум ЦК). Название самой партии неоднократно менялось: сначала РСДРП (Российская социал-демократическая рабочая партия), затем, после раскола на большевиков и меньшевиков, РСДРП(б), с 1918 г. – РКП(б) (Российская коммунистическая партия (большевиков)), после создания СССР – ВКП(б) (Всесоюзная коммунистическая партия (большевиков)) и, наконец, с 1952 г. – КПСС (Коммунистическая партия Советского Союза).

РГАСПИ – Российский государственный архив социально-политической истории.

РФ – Российская Федерация.

РСФСР – Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика.

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации.

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

СНК (РСФСР, СССР) – Совет народных комиссаров (Совнарком). Так с 1917 по 1946 г. именовался Совет Министров (в союзных республиках также были СНК). По Конституции СССР 1924 г. СНК считался «исполнительным и распорядительным органом Центрального Исполнительного Комитета» и образовывался последним, но только формально, так как в реальности состав Совнаркома формировался Политбюро Центрального комитета компартии.

СУ РСФСР – Собрание узаконений РСФСР. Официальное периодическое издание, в котором публиковались акты органов государственной власти в первые годы советской власти.

ЦИК (до декабря 1936 г.) – Центральный исполнительный комитет Съезда Советов СССР (такие же органы существовали и в союзных республиках). Формально, по Конституции СССР 1924 г., «верховным органом власти» страны был Съезд Советов, но в период между съездами, т. е. сессиями, высшим органом являлся ЦИК, образуемый Съездом. Любопытно, что у ЦИК был еще и его Президиум, обладавший большими полномочиями. Сегодня акронимом «ЦИК» обозначают Центральную избирательную комиссию РФ. Чтобы не было путаницы, по отношению к ней я применяю аббревиатуру «Центризбирком».

1

Советский тип власти

Поклонники советской власти говорят: «В СССР были построены заводы, шахты, прииски, ГЭС и ТЭЦ и вообще вся тяжелая промышленность, которой сейчас владеют воры-олигархи». А кто ими тогда владел? Кто был выгодополучателем всей этой – по большей части военной – промышленности? Народ, что ли? Нет, друзья мои. Народ загибался на вредных производствах, получал скудный прожиточный минимум и стоял в очередях – на квартиру и за свеклой. И все для того, чтобы советская партийно-хозяйственная верхушка ездила на персональных машинах, жила в огромных квартирах и дачах, получала огромные зарплаты и неденежные льготы, отдыхала бы на «цековских» и «совминовских» курортах, лечилась бы в больницах «четвертого управления Минздрава СССР» и т. д. и т. п.

Денис Драгунский «Без печали и воздыхания»

Спор в венском кафе «Ландман» в 1918 г. разгорелся во время встречи немецкого социолога Макса Вебера с австрийским экономистом Йозефом Шумпетером и известным венским банкиром Феликсом Зомари; последнему, кстати, мы и обязаны ценнейшим свидетельством об этом споре. Речь зашла о русской революции. Й. Шумпетер радостно заявил, что социализм наконец перестал быть «бумажной дискуссией» и теперь будет вынужден доказывать свою жизнеспособность. М. Вебер возразил, что попытка ввести социализм в России, учитывая уровень ее экономического развития, есть, по сути дела, преступление и закончится катастрофой. По воспоминаниям Ф. Зомари, Й. Шумпетер холодно заметил, что это вполне может случиться, но что Россия представляет собой «прекрасную лабораторию». В ответ М. Вебер взорвался: «Лабораторию с горой трупов». Й. Шумпетер сказал: «Как и любой анатомический театр».

Ян-Вернер Мюллер «Оспаривая демократию: политические идеи в Европе XX века»

Люди давно думают над тем, чем и в какой степени детерминировано настоящее. Частный случай такой предполагаемой детерминации – события прошлого. В ХХ в. в институциональной экономике даже появилась концепция (теория) path dependence – «зависимость от предшествующей траектории». В чем же смысл этой концепции, если давно известно, что «кроме настоящего, как в жизни отдельного лица, так и в жизни народа огромное влияние имеет их прошлое»[3]? Смысл в том, что в те моменты истории, когда выбирается какая-либо одна возможность из веера различных альтернатив (в точке бифуркации), «выбор <…> практически всегда происходит в условиях неопределенности и неустойчивости баланса социальных сил. Поэтому при бифуркации судьбоносными могут оказаться даже совсем мелкие субъективные обстоятельства – по принципу “бабочки Брэдбери”»[4]. Проще говоря, когда для данного общества (или даже человечества) открывается «окно возможностей», совершенно неизвестно, какое «мелкое обстоятельство» повлияет на выбор. Вспомним стишок С.Я. Маршака (1887–1964):

Враг вступает в город,Пленных не щадя,Оттого, что в кузницеНе было гвоздя.

Наследие советской государственности вряд ли можно отнести к проявлению эффекта path dependence. Однако последствия здесь такие же: институты, существовавшие несколько десятилетий, сформировали определенное общественное сознание, и все это оказывает существенное влияние на наше развитие. Об основных этих институтах (чертах) я и хочу вкратце рассказать.

Родовые черты советского типа государства

После государственного переворота 25 октября (7 ноября) 1917 г. (хотя подлинным переворотом следовало бы считать не свержение Временного правительства, а разгон в январе 1918 г. избранного народом Учредительного собрания) началась большевистская революция, или, как бы сегодня сказали, реализация «национального проекта» под названием «отмирание государства».

Уже первые годы осуществления этого «проекта» подтвердили его утопичность. В немалой мере это было обусловлено тем, что в картине мира основоположников марксизма-ленинизма не нашлось места для учета психологии обычного человека. Впрочем, таков общий порок любых утопий, начиная еще с идеального государства Платона. Кстати, разбирая взгляды этого философа, известный политический мыслитель ХХ в. Карл Поппер (1902–1994) выдвинул концепцию двух методологических подходов социальной инженерии – «утопического» и «постепенного». К. Поппер так резюмировал различие между ними:

«Различие здесь не только в словах. В действительности оно очень велико. Это – различие между стремлением облегчить человеческий жребий и практикой, которая, будучи применена, невыносимо усилит человеческие страдания. Это – различие между методом, который можно применять в любой момент, и методом, отстаивание которого может послужить удобным поводом для того, чтобы откладывать действие на более поздний срок, когда условия будут более благоприятными. Кроме того, это – различие между единственным до настоящего времени способом улучшения положения дел, приводящим к успеху в любое время и в любом месте, и методом, который всегда приводил только к подавлению разума насилием и к отказу либо от самого метода, либо от его первоначального замысла»[5].

В «утопической инженерии»[6] В.И. Ленина (1870–1924) можно выделить три опорных элемента: 1) «Россия – единая фабрика», 2) «Советы – работающие корпорации» и 3) «Партия – авангард трудящихся».

«Россия – единая фабрика»

Марксизм считает, что ликвидировать социальное неравенство можно, только покончив с частной собственностью и конкуренцией. Эта идея в самом четком ее виде была обрисована Фридрихом Энгельсом (1820–1895) в работе «Принципы коммунизма» (она представляет собой самоинтервью):

«14-й вопрос: Каков должен быть этот новый общественный строй? Ответ: Прежде всего, управление промышленностью и всеми отраслями производства вообще будет изъято из рук отдельных, конкурирующих друг с другом индивидуумов. Вместо этого все отрасли производства будут находиться в ведении всего общества, т. е. будут вестись в общественных интересах, по общественному плану и при участии всех членов общества. Таким образом, этот новый общественный строй уничтожит конкуренцию и поставит на ее место ассоциацию. Так как ведение промышленности отдельными лицами имеет своим необходимым следствием частную собственность и так как конкуренция есть не что иное, как такой способ ведения промышленности, когда она управляется отдельными частными собственниками, то частная собственность неотделима от индивидуального ведения промышленности и от конкуренции. Следовательно, частная собственность должна быть также ликвидирована, а ее место заступит общее пользование всеми орудиями производства и распределение продуктов по общему соглашению, или так называемая общность имущества. Уничтожение частной собственности даже является самым кратким и наиболее обобщающим выражением того преобразования всего общественного строя, которое стало необходимым вследствие развития промышленности. Поэтому коммунисты вполне правильно выдвигают главным своим требованием уничтожение частной собственности»[7].

Итак, вместо рыночной конкуренции – «ассоциация», вместо частной собственности – обобществленная («общенародная») собственность[8].

Ленин развил эту идею в своей работе «Государство и революция», которая стала едва ли не главным доктринальным источником для конструирования государства советского типа. Воспринимая экономику главным образом как совокупность крупных производств, он полагал, что основа для этого уже есть в виде проведенной капитализмом концентрации производства. Поэтому «вполне возможно немедленно, с сегодня на завтра, перейти к тому, чтобы, свергнув капиталистов и чиновников, заменить их – в деле контроля за производством и распределением, в деле учета труда и продуктов – вооруженными рабочими, поголовно вооруженным народом»[9]. Ключевые понятия здесь «учет и контроль», осуществляемый «всеми трудящимися». Ленин смотрел на это как на вполне доступное любому человеку дело. Он писал:

«Учет и контроль – вот главное (курсив в источнике. – М. К.), что требуется для “налажения”, для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества. Все граждане превращаются здесь в служащих по найму у государства, каковым являются вооруженные рабочие. Все граждане становятся служащими и рабочими одного всенародного, государственного “синдиката”. Все дело в том, чтобы они работали поровну, правильно соблюдая меру работы, и получали поровну. Учет этого, контроль за этим упрощен капитализмом до чрезвычайности, до необыкновенно простых, всякому грамотному человеку доступных операций наблюдения и записи, знания четырех действий арифметики и выдачи соответственных расписок»[10]. Впрочем, Ленин отделял «вопрос о контроле и учете» от вопроса «о научно образованном персонале инженеров, агрономов и пр.» и был убежден, что «эти господа работают сегодня, подчиняясь капиталистам, будут работать еще лучше завтра, подчиняясь вооруженным рабочим»[11].

Так у Ленина появляется образ «фабрики»:

«Когда большинство народа начнет производить самостоятельно и повсеместно такой учет, такой контроль за капиталистами (превращенными теперь в служащих) и за господами интеллигентиками, сохранившими капиталистические замашки, тогда этот контроль станет действительно универсальным, всеобщим, всенародным, тогда от него нельзя будет никак уклониться, “некуда будет деться”. Все общество будет одной конторой и одной фабрикой с равенством труда и равенством платы»[12].

Здесь, думается, особенно ярко высвечивается суть советской философии, которая видит мир только как совокупность неких мегаблоков и совершенно пренебрегает разнообразием людей и вообще природой человека. Основная категория для марксизма – «масса», а не «индивид». В этом смысле советскую модель общества в целом можно назвать холистской.

Вообще термин «холизм» означает учение о целостности, о целом. Это учение рассматривает мир как высшую и всеохватывающую целостность[13]. Однако термином «холизм» и его производными стали обозначать мировоззрение, в котором часть (единица) имеет меньшую ценность, чем коллективное, которое, в свою очередь, направляется некоей силой, неким замыслом. По крайней мере, так понимал холизм Карл Поппер, приводя в качестве примера холистского мировоззрения взгляды Платона, чей «холизм тесно связан с племенным коллективизмом»[14].

Россия, действительно, стала «единой фабрикой». Однако лишь в одном смысле: была создана полностью государственная плановая (бесконкурентная) и централизованная экономика, но ни о каком «всенародном учете и контроле» речь не шла. К тому же советская экономика никогда не работала «так, как работают часы», на что рассчитывал вождь[15]. Ни пропаганда, ни страх наказания, ни даже предпринятые впоследствии попытки материально стимулировать работников не привели к наивысшей производительности труда, благодаря которой, по мысли Ленина, социализм/коммунизм и должен был показать историческое преимущество перед капитализмом. Случилось ровно наоборот. При этом постоянными признаками социалистической экономики, среди прочего, стали дефицит продовольственных и промышленных товаров и их низкое качество.

В качестве микроскопической иллюстрации приведу отрывок из вполне рядового письма в журнал «Огонек» (1961 г.). Кстати, стоит предварительно заметить, что, поскольку в советское время практически не существовало форм правовой защиты, письма в редакции газет и журналов, как и обращения в партийные органы, были наиболее распространенной формой самозащиты людей и основным каналом для жалоб. В этом письме говорилось: «Два года мы собирали деньги на телевизор, долго стояли в очереди, наконец купили. Но он проработал не больше часа и все время выходит из строя. Он назван почему-то “Рекордом”. Уж не рекорд ли это брака? Если заводу сходит с рук такое плохое качество, куда смотрят коммунисты завода?»[16]. Обратите внимание: о несопоставимом уровне зарплаты и цены на телевизор, а также о трудности самой покупки читатель говорит как о само собой разумеющемся и не заслуживающем даже удивления.

Почему же ленинский социализм не только не показал своего преимущества, но и, наоборот, обусловил низкую производительность труда? Назову основные причины.

Идея мировой пролетарской революции (не случайно на гербе СССР был изображен земной шар с серпом и молотом), сменившаяся затем идеей «распространения социализма», требовала неимоверной милитаризации страны (все основные научно-технические достижения, которые часто пытаются преподнести как показатель преимуществ социализма, оплачены не только кровавым террором, но и нищетой основной массы населения СССР. Нищетой, из которой страна начала выходить, пожалуй, только с середины 1960-х годов, хотя и тогда материальный уровень населения заметно не дотягивал до среднеевропейского).

Еще одной крупной причиной краха надежды на высшую производительность труда в полностью огосударствленной экономике стал существенный разрыв между трудом и распределением его результатов (будь то распределение в натуральной форме, долгое время существовавшей в советском сельском хозяйстве, или в форме заработной платы). Этот фактор был тем более значим, что «в первой фазе коммунизма» предполагался принцип «от каждого – по способностям, каждому – по труду». Но как измерить это самое «по труду»? Посредством тотального контроля! Не случайно Ленин говорил об учете и контроле как об одной из главных черт нового строя. Один из его лозунгов так и гласил: «Социализм – это учет»[17]. Правда, Ленин полагал, что объектами такого контроля станут те, кто сопротивляется построению коммунизма: