Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Прежде чем сформулировать понятие предложенной категории, заметим, что бюджетный метод ведения государственного хозяйства прошел сложные вехи своего становления и развития в условиях совершенствования, усложнения сферы публичных финансов.

Предтечей организованности публичных финансов, в последующем доведения их с юридической и организационной точек зрения до бюджетного метода ведения государственного хозяйства, бюджетного устройства как основополагающих характеристик государства выступают способы «присвоения», реализующиеся в ранние периоды становления государства. Экономисты историю становления государственного хозяйства анализируют сквозь призму формирования власти вождя, короля, обособления его собственности в результате присвоения материальных благ. «Власть и юрисдикция …вырастали на основе …отношений собственности».[64] Становление института собственности, юридическое обеспечение его защиты выступили факторами усиления организованности финансов и совершенствования управления ими в лице уполномоченных государством субъектов.

Впоследствии, за этапами присвоения, получили развитие и юридическое оформление отношения натурального товарообмена, за ними – товарно-денежные отношения, позволяющие распределить денежные средства в интересующих общество и государство формах и задачах. Это послужило прочной основой для становления и официального признания денежной системы, восприятия денег как всеобщего эквивалента, организации централизованной системы денежного обращения. В связи с необходимостью контроля над аккумулированием и использованием государственных денег в рамках товарно-денежных отношений государство постепенно перешло от слабо организованного, примитивного управления к управлению государственными «делами» посредством организованного учета своих доходов и расходов. В свою очередь, это способствовало усложнению финансовых отношений, выступило почвой для формирования бюджетного метода ведения государственного хозяйства, установления элементов бюджетного устройства государства, оформления юридического регулирования соответствующих ему общественных отношений.

На протяжении столетий практика в сфере финансов и реализация основ государственного строя показали, что управление государством наиболее удобно с организационной и экономической точек зрения осуществлять посредством сосредоточения и использования денежных средств «заключением» их в специальные централизованные фонды, при этом распределять бремя финансирования и реализации задач и функций государства между различными территориальными образованиями в его составе. Сбережение обогащает государство. Как в свое время замети л известный экономист Дж. С. Милль, «однажды произведенное сбережение становится фондом».[65]

Формирование публичного денежного фонда государства, обособление его от материальных сбережений частных хозяйствующих субъектов и предполагает ведение публичного – государственного – хозяйства особым методом, присущим исключительно государству как публично-правовому субъекту. Им выступает бюджетный метод. Следовательно, в общем виде бюджетный метод ведения государственного хозяйства заключается в формировании и обеспечении функционирования специальных публично значимых фондов – бюджетов, находящихся в ведении государства и входящих в его состав территориальных (публично-правовых) образований, в случае наделения их государством соответствующей компетенцией, т. е. легитимизации их финансовой деятельности в ее многообразном проявлении (бюджетная деятельность, деятельность по введению налогов и др.).

Таким образом, организация бюджета позволила государству перейти от ведения хозяйства посредством присвоения к сбережению, т. е. становлению бюджетного метода ведения государственного хозяйства в его сложном содержании и столь важном для государства функциональном предназначении, выражающемся, в общем виде, в создании материально-финансовой основы реализации задач и функций государства. Сформировалось убеждение, что бережливость «сохраняет существующий капитал народного богатства и способствует к увеличению его».[66]

Отмеченные процессы актуализировали вопросы юридического регулирования сосредоточения, удерживания аккумулированных государством денежных средств, их должного использования с учетом государственных интересов и полномочий – опять же юридической защиты собственности. Как следствие – остро встала проблема юридической организации финансирования государственных расходов на мероприятия по защите суверенного и имущественного статуса главы государства. Защита собственности потребовала особую подготовленность. Поэтому получил развитие государственный аппарат управления в виде системы органов государственной власти, профессионально реализующих функции и задачи государства. Известный ученый Т. Мальтус, исследовавший «опыт народонаселения», высказал утверждение, что «всякое улучшение государственного управления должно происходить от людей», которых «естественнее всего искать среди класса собственников».[67] Управление стало выступать в качестве неотъемлемого атрибута государственной деятельности в сфере финансов. Иными словами, бюджетный метод ведения государственного хозяйства выполняет управленческую роль по отношению к сфере финансов – как публичных (бюджет, иные публичные фонды в условиях признания их легитимности, находящиеся под прямым влиянием государства), так и частных финансов (влияние взимаемых в бюджет налоговых доходов на экономическую активность частных хозяйствующих субъектов).

Как было отмечено, в основу бюджетного метода ведения государственного хозяйства с организационно-юридической, экономической точек зрения положено формирование и обеспечение функционирования бюджета. Это делает актуальным анализ сущности бюджета для тематики настоящей работы.

Финансово-правовая категория «бюджет» происходит от английского слова «budget», означающего «кошелек», «сумка», «расчет приходов и расходов».[68] В аспекте характеристики государства бюджет приобретает публично-правовой смысл. Государство концентрирует в своем распоряжении значительную часть национального дохода в целях реализации своих задач и функций – финансирования возникающих затрат в режиме расходов. «Государство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год».[69] Расчет доходов и расходов, выявление оснований нехватки бюджетных средств (дефицит) выполняют информационную роль, присущую публичным финансам в целом. Соответственно бюджетный метод ведения государственного хозяйства, подразумевающий наличие бюджета, имеет глубокие информационные основы. Именно с целью расчета государственных доходов и расходов, сосредоточения данных о них в одном источнике государство и формирует бюджеты (государственный бюджет, бюджеты публично-правовых образований). Бюджет как таковой, будучи составной частью финансовой системы, становится централизованным денежным фондом, принадлежащем государству на праве собственности. В свою очередь, это подразумевает жесткую юридическую регламентацию государством его формирования, распределения и использования, моментов соприкосновения с иными звеньями финансовой системы.

Финансовая система понимается как совокупность финансовых отношений по образованию и использованию фондов денежных средств различной функциональной предназначенности (централизованные фонды, страховые фонды, децентрализованные фонды предприятий и организаций, банки и др.).[70] Она включает звенья как публично-правового, так и частно-правового характера, взаимодействующие между собой, в том числе по линии поступления и использования денежных средств, в целях реализации как государственных, так и частных интересов, защищаемых государством (возложение налогов на организации, в результате чего в бюджет поступают доходы, предоставление денег из бюджета в режиме бюджетных инвестиций в целях поддержки предприятий и т. д.). Следует согласиться с мнением доктора юридических наук, профессора О. Н. Горбуновой, обосновывающей наличие прямых и обратных связей между различными звеньями финансовой системы, финансовыми правоотношениями: «любые мероприятия государства могут быть успешно осуществлены только при условии хорошо развитой финансовой системы государства и норм финансового права, регулирующих эту систему».[71] Это подразумевает, что средства, сосредоточенные в бюджетах, направляются на поддержку иных звеньев финансовой системы (в режиме государственных расходов, целевых программ), что информирует о состоянии этих звеньев. Поэтому бюджеты (бюджетная система как их совокупность), будучи фондами, опосредующими распределение национального дохода в общегосударственных интересах, занимают основное место в финансовой системе.

При том, что все звенья финансовой системы характеризуются спецификой формирования и использования, связующим их моментом является система взаимосвязанных, «взаимообменных» потоков денежных средств: из бюджета – в связи с использованием – расходованием сосредоточенных в нем средств, в бюджет – в связи с направлением обязательных платежей, например, в виде налогов, уплачиваемых хозяйствующими субъектами. Отсюда бюджетный метод ведения государственного хозяйства имеет организующее, как следствие – управленческое – значение для финансовой системы в целом.

Отмеченная роль бюджета прослеживается в юридическом регулировании соответствующих финансовых отношений. Действующее законодательство России бюджет трактует как «форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ).[72]

В финансово-правовой науке сущность бюджета характеризуется неоднозначно. Бюджет понимается как отношения по поводу распределения национального дохода для формирования централизованного денежного фонда в целях выполнения функций государства;[73] «абстрактное выражение всех процессов в области экономики и социальной сферы, происходящих в государстве». Бюджет – это доходы и расходы государства, он позволяет аккумулировать основные публичные ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения государства.[74] Сведя воедино различные подходы к сущности бюджета, его следует рассматривать в трех аспектах: материально-правовом, экономическом, публично-правовом. Разностороннее понимание бюджета сформировалось к концу 19 века – началу 20 века. До этого периода он рассматривался, например, как акт одобрения доходов и расходов государства (Р. Штурм),[75] «зависимость доходов от расходов», «закон государственного хозяйства» (Л. Штейн),[76] «экономический план» (И. Х. Озеров),[77] «по форме закон; по содержанию …административная мера» (М. Коркунов).[78]

В материально-правовом смысле бюджет выполняет роль фонда денежных средств, находящегося в ведении государства. Бюджетом как фондом наделяются входящие в состав государства публично-правовые образования. В широком смысле фонд – совокупность денежных и иных ресурсов целевого назначения, находящихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, государственных институтов.[79] В таком качестве бюджет имеет следующие особенности, обуславливающие специфику бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

Во-первых, бюджет имеет денежный характер. Его функционирование позволяет сосредоточить и использовать денежные средства в режиме доходов и расходов соответственно, что характеризует важнейшие содержательные стороны бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Иными словами, бюджет составляет материальную основу ведения государственного хозяйства, подразумевая сосредоточение и организацию использования государственных денег. Соответственно, категории «бюджет» и «бюджетный метод ведения государственного хозяйства», «государственное хозяйство» – не разнопорядковые, а взаимосвязанные категории, первая имеет обуславливающее значение.

Во-вторых, все операции с денежными средствами государства осуществляются, контролируются в рамках и в связи с формированием и функционированием бюджета. Поэтому все доходы и расходы государства, источники финансирования возникшего дефицита ресурсов государства должны быть объединены в бюджетном фонде. Тем самым этот насыщает бюджет сведениями об источниках обогащения государства, наличии у него финансовых обязательств, как погашенных, так и непогашенных, информирует о финансовой обстановке в государстве и обществе в целом. Бюджет в рассмотренном аспекте создает оптимальные условия для организации государственного хозяйства, организации оборота государственных денежных средств и контроля за ними, формулирует информационную основу соответствующих отношений.

В-третьих, бюджет понимается с позиций гражданско-правового института собственности, сложившегося в государстве с учетом его исторического развития. Сосредотачиваемые в бюджете денежные средства приобретают статус казны, принадлежащей государству (его территориальным образованиям) на праве государственной (муниципальной) собственности. Данные положения юридически закрепляются законодательством государств (в России – статьи 214, 215 Гражданского кодекса РФ, части 1).[80] Следовательно, бюджет одновременно характеризуется и гражданско-правовым, и финансово-правовым режимами функционирования. Собственность признается «основой», «опорой» суверенитета государства, позволяющей ему реально управлять обществом.[81] Государственный суверенитет в его разностороннем проявлении вряд ли может быть реализован вне публичных финансов, заключенных в бюджет.

В-четвертых, с усложнением государственного хозяйства бюджет приобрел определенную структуру, не нарушающую его целостность как фонда, предполагающую развитие бюджетных правоотношений различных видов, обслуживающих функционирование бюджета. Например, по законодательству России, бюджет включает доходную и расходную части; источники финансирования дефицита бюджета; целевые бюджетные фонды различной предназначенности (по анализу гл. 4 Бюджетного кодекса РФ). В условиях политической и социально-экономической напряженности также стало актуальным формирование в составе бюджета резервных фондов для финансирования разного рода непредвиденных расходов (ликвидаций последствий стихийных бедствий, чрезвычайных ситуаций и т. д.), что является характерной чертой модификации современного бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Например, ст. 81, 82 Бюджетного кодекса РФ допускают формирование в составе соответствующих бюджетов бюджетной системы России резервных фондов органов власти (Правительства РФ, Президента РФ, высших исполнительных органов власти субъектов РФ, местных администраций).

Таким образом, материально-правовая – «фондовая организация» – придает бюджету как звену публичных финансов особую форму. Своего рода фондирование, подчиняющееся централизованным подходам к сосредоточению и использованию государственных средств – управлению ими, способствует эффективному обращению с публичными финансами, направлению их на обеспечение государственных потребностей. Соблюдение нормативно установленных правил функционирования бюджета подкрепляется контрольными мероприятиями, а также мерами ответственности, применяемыми в случае несоблюдения либо недолжного соблюдения бюджетного законодательства в рамках соответствующих правоотношений. Отмеченное позволяет сделать вывод о подкреплении бюджетного метода ведения государственного хозяйства различными финансово-правовыми, бюджетно-правовыми институтами, регулирующими финансовые правоотношения различных видов (финансовый – бюджетный – контроль, ответственность за нарушение финансового законодательства, доходы и расходы бюджета, бюджетный дефицит и др.)

С материально-правовым аспектом бюджета тесно связана его экономическая составляющая. Бюджет имеет экономическое содержание как «финансовый план», разрабатываемый и реализуемый в связи с распределением национального дохода страны посредством мобилизации и использования денежных средств в пользу публичных нужд.

Однако понимание бюджета как «плана» не отражает его характеристики в качестве экономико-материальной основы государственного хозяйства. Еще Г. Жез утверждал, что не всякая «таблица доходов и расходов» может быть воспринята как «бюджет». Особенностью бюджета является его нацеленность на «предвидение», сопоставление доходов и расходов государства на предстоящий промежуток времени, объема имеющихся у государства средств и их недостаток, выражение в нем юридической воли государства на управление финансами. Это отличает бюджет от баланса, отчета.[82] Следовательно, бюджет несет в себе черты не только государственно значимой информации финансово-экономического характера, но и опосредует управленческое воздействие государства на общество. Такое усложненное понимание бюджета знаменовало то, что его составление постепенно приобретало все более важное значение для ведения государственного хозяйства, позволяя организованно планировать публичные денежные отношения.

Отмеченное подтвердило необходимость упорядочения отношений по составлению бюджета в порядке государственного нормотворчества. Это выступило основой публично-правового понимания бюджета: бюджет – разрабатываемый в установленной нормами права форме финансовый план государства. Как правовой акт, закон он утверждается представительным, законодательным органом в рамках бюджетного процесса, регулирует разнородные отношения, возникающие в связи с формированием и функционированием централизованного денежного фонда, с учетом экономических потребностей государства и общества. Следовательно, отношения, опосредующие функционирование бюджета, должны носить исключительно правовую форму.

Таким образом, бюджет приобрел правовую форму в результате совершенствования государственного хозяйства, точнее, связанных с ним общественных отношений, доведения их до уровня предмета нормативного правового регулирования. Это знаменовало становление отрасли финансового права, обособление в его составе бюджетного права как подотрасли, разнообразие источников финансово-правового регулирования.[83]

Правовая форма бюджета подразумевает не только его организованное принятие – утверждение соответствующего правового акта, но и особый порядок его исполнения, обеспечиваемый контролем со стороны уполномоченных органов. Значимое для ведения государственного хозяйства исполнение бюджета охватывается бюджетными правоотношениями, развивающимися в рамках бюджетного процесса (бюджетные процессуальные правоотношения по формированию доходов, санкционированию и финансированию расходов, финансированию дефицита бюджета, составлению отчетов и др.). Разнообразие этих правоотношений, в свою очередь, характеризует содержательные стороны ведения государственного хозяйства бюджетным методом.

Исходя из отмеченного, бюджет рассматривается как централизованный публичный денежный фонд, сформированный в целях финансового обеспечения задач и функций государства на различных территориальных уровнях, опосредуемый взаимосвязанными бюджетными правоотношениями различных видов, подвергаемый управленческому воздействию государства и одновременно позволяющий управлять иными звеньями финансовой системы.

Из взаимосвязанного анализа различных сторон понимания бюджета следует, что бюджет стал выступать основой ведения государственного хозяйства, приобретя материально-правовые, экономические, публично-правовые характеристики, постепенно усложняющиеся под влиянием совершенствования государственной деятельности в сфере финансов. Такое значение бюджета, в свою очередь, обусловило юридическое оформление бюджетного метода ведения государственного хозяйства, организационно и экономически удобного для функционирования государства. Иными словами, бюджет и соответствующие бюджетно-правовые понятия, категории, выражающие сопутствующие его функционированию бюджетные правоотношения, присущи всем государствам, характеризующимся финансово-правовой организованностью, с материально-организационной точки зрения обеспечивают государственный суверенитет.

Финансовая обеспеченность государства предполагает поступление денежных средств в бюджет, а также их использование – на финансирование расходов, погашение возникшего дефицита ресурсов. Поэтому первично основу финансовой практики любого государства составляют два взаимосвязанных процесса и соответствующие им финансовые (бюджетные) правоотношения. Первый процесс – поступление денежных средств – охватывается категорией «государственные доходы», второй – распоряжение ими – категорией «государственные расходы».[84]

Вместе с этим, усложнение финансовой практики государства показало, что только развитие разнообразных групп бюджетных правоотношений обеспечивает оптимальное функционирование бюджета, управление финансами. Иными словами, ведение государственного хозяйства бюджетным методом стало опираться не только на, собственно, правоотношения по формированию доходов, осуществлению расходов, но и на правоотношения по организованному планированию формирования бюджетного фонда в рамках бюджетного процесса – бюджетные процессуальные правоотношения, бюджетные контрольные правоотношения, правоотношения по финансированию бюджетного дефицита, межбюджетные отношения и иные правоотношения, сопутствующие функционированию бюджета. Соответственно бюджетный метод ведения государственного хозяйства приобрел комплексное содержание, охватывающее различные взаимосвязано функционирующие бюджетные отношения, получивших юридическую форму.

Исходя из смысла, природы бюджетных правоотношений, развития их в рамках и в связи с ведением государственного хозяйства, их обязательным участником выступает само государство (публично-правовые образования в его составе), реализуя публичные финансовые интересы. Как следствие – ведение государственного хозяйства бюджетным методом стало восприниматься как необходимый атрибут государственной деятельности. В последующем государственное хозяйство в финансово-правовой науке стало рассматриваться в аспекте финансовой деятельности государства, вторая рассматривалась как базисная категория соответствующей области научных знаний.[85] Получило развитие и ее направление – бюджетная деятельность. Бюджетная деятельность в современном понимании – это часть финансовой деятельности государства, связанная с нормативным установлением и формированием бюджетных правоотношений по образованию, распределению и использованию бюджета и иных сопутствующих функционированию бюджета правоотношений в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства и публично-правовых образований.

Бюджетный метод ведения государственного хозяйства, выражая особенности отраслевого статуса государства, имеет публично-правовые (юридические) и экономические основы, взаимосвязанные между собой, обусловленные проанализированными выше свойствами бюджета. Эти основы предопределяют содержание, специфику бюджетно-правового регулирования в государственном хозяйстве в тот или иной период.

Публично-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства заключаются в следующем.

Бюджетный метод ведения государственного хозяйства нацелен на финансовое обеспечение волеизъявления, деятельности государства – непосредственно, его функций. Функции государства являются «классической» публично-правовой категорией. Они понимаются как основные направления его деятельности, воплощающие сущность и социальное назначение, задачи по управлению обществом присущими ему публично-правовыми методами.[86] К числу функций государства относятся, например, социально-экономическая, контрольная, правоохранительная, фискальная и др. Немалая часть государственных расходов в период существования государства, достигнувшего высокого уровня совершенствования хозяйства, устройства, сводится к финансовому обеспечению социально-экономической функции. Содержание этой функции государства охватывает мероприятия социально-экономического, культурного характера, осуществляемые в рамках социальной инфраструктуры – совокупности объектов, учрежденных для предоставления общественно значимых услуг, удовлетворяющих материальные, физические и духовные потребности общества: учреждения здравоохранения, образования, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и др.

Следует заметить, что опосредующее реализацию функций государства государственное управление осуществляется органами государственной власти, публичное управление на местном уровне – органами местного самоуправления. При этом деление государства на территории в целях оптимальной реализации власти, управления, также выступающее результатом его волеизъявления, обуславливает и виды бюджетов, принадлежащих публично-правовых образованиям. Юридическая наука признает: «чтобы государство могло наиболее полно и эффективно осуществлять суверенную власть на своей территории, его территория должна быть надлежащим образом организована».[87] В данном случае имеется ввиду «организация» «частей» государства», подразумевающая адекватное формирование и распределение публичных денежных средств, формирование бюджетов разных уровней, складывающихся в бюджетную систему государства. Государственное и местное управление сферой финансов, знаменующие публично-правовые основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства, во многом совпадают по содержанию, но различаются по территории охвата власти, признаку суверенности государственной власти.