Административное право. Том I

Россия также заключает международные акты такого характера. Порядок заключения определяется Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 07.02.2003 № 79. Такие акты могут называться декларацией, меморандумом, совместным заявлением, планом или программой сотрудничества. Они не могут содержать юридически обязательных положений, хотя в них допускается ссылка на обязательства, принятые Россией на основании международных договоров.

Международным договором является соглашение, которое может содержаться в двух или более связанных между собой документах. В качестве примеров таких договоров являются соглашения, заключенные путем обмена нотами или письмами либо путем принятия международными организациями параллельных резолюций.[7]

Важное значение среди международных договоров, относящихся к источникам административного права России имеет, например, договор, принятый в рамках Евразийского экономического сообщества, который подписан 27 ноября 2009 года в г. Минске на заседании Межгосударственного Совета ЕврАзЭС (высшем органе таможенного союза) на уровне глав государств. Итогом этого международного договора явилось принятие Таможенного кодекса таможенного союза. Таможенный кодекс таможенного союза так же является составной частью административно-правовой базы Российской Федерации. Первоначально в указанном международном договоре в рамках Евразийского экономического сообщества, приняли участие три государства Беларусь, Россия и Казахстан, позднее, в 2014 году присоединиться к нему изъявили желание Армения, Киргизия и Таджикистан.

ТК ТС не содержит положений, связанных с регулированием системы таможенных органов и их правового статуса и состоит из общей и специальной частей:

1. Общая часть ТК ТС состоит из трех разделов:

I. Основные положения.

II. Таможенные платежи.

III. Таможенный контроль.

Специальная часть ТК ТС состоит из пяти разделов:

IV. Таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации.

V. Таможенные операции, связанные с помещением товаров под таможенную процедуру.

VI. Таможенные процедуры.

VII. Особенности перемещения через таможенную границу и совершения таможенных операций в отношении отдельных категорий товаров.

VII. Переходные положения.

Конституция Российской Федерации, федеральные законы и кодексы РФ, составляют основную группу источников административного права, в которой сконцентрированы все наиболее важные правовые принципы и иные административно-правовые нормы, устанавливающие правовой статус и основы административной (управленческой) деятельности всех субъектов государственного управления.

Не маловажное значение среди источников административного права занимают и руководящие указы и распоряжения Главы государства, а также постановления и распоряжению Правительства РФ. Особое место среди правовых актов Президента РФ занимают Указ от 20.05.2004 № 649 (ред. от 25.08.2010) «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Указы Президента РФ носят непреложный характер для основных субъектов государственного управления – органов исполнительной власти, определяя их систему, структуру, стоящие перед ними цели и задачи, определяя характер их деятельности и функциональные компетенции.

Безусловно, и акты Правительства РФ, являющегося коллегиальным органом государственного управления, состоящим из высококвалифицированных специалистов (членов кабинета министров), имеют не маловажное значение для отрасли административного права, ибо согласно ст. 14 Конституции РФ, именно на Правительство РФ возложена важнейшая задача проведение в России внешней и внутренней политики государства и оно является Высшим органом государственного управления в России.

Не маловажное значение среди источников административного права отведено и действующим нормативным правовым акты СССР и РСФСР.

Действующие в настоящее время правовые акты СССР И РСФСР можно условно разделить на две группы.

В первую группу входят международные договоры и соглашения, заключенные СССР и РСФСР, по отношению к которым Российская Федерация выступает как правопреемник.

Вторая группа включает нормативные правовые акты, которые до настоящего времени не утратили своей актуальности и в условиях рыночной экономики, являясь образцом для принятия нового административного законодательства.

Нормативные правовые акты административного права можно классифицировать по различным основаниям:

1. В зависимости от органа, принимающего законы, или иные правовые подзаконные акты административного права, они подразделяются условно на:

– правовые акты коллегиального и индивидуального характера (все законы, а также постановления правительства, постановления высших судебных органов государственной власти и международные акты принимаются коллегиально; акты Президента, глав субъектов РФ, Федеральных и региональных министров принимаются индивидуально);

2. В зависимости от времени действия, правовые акты, могут быть разделены на: срочные, рассчитанные на четко обозначенный срок действия, например Федеральный закон о бюджете РФ, рассчитанный на 1 год и бессрочные, рассчитанные на неопределенное длительное время действия;

3. В зависимости от территориальности их действия, правовые акты – источники административного права, могут быть подразделены на правовые акты, действующие на всей территории РФ, действующие только на территории субъекта РФ, действующие на территории РФ и других государств;

4. В зависимости от их юридической силы, источники административного права, действующие на территории РФ, подразделяются на следующие виды:

– Конституция Российской Федерации (Основной закон государства);

– Федеральные конституционные законы Российской Федерации;

– Федеральные законы Российской Федерации и Кодексы Российской Федерации;

– Законы Российской Федерации;

– Постановления Конституционного Суда РФ;

– Нормативные акты палат Федерального Собрания РФ;

– Законы субъектов Российской Федерации;

– Нормативные акты Президента Российской Федерации;

– Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

– Акты государственной администрации (и соответствующих органов субъектов РФ);

– Постановления и распоряжения правительств субъектов РФ;

– Нормативные акты министерств и иных исполнительных органов центральной власти.

Как нами уже отмечалось, первостепенное значение среди источников административного права придается ратифицированным Российской Федерацией международным правовым актам и международным договорам. В соответствии с правовыми принципами Российской Федерации и Конституцией РФ, общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют высшую юридическую силу перед законами Российской. Во всех своих международных отношениях, Российская Федерация, всегда придерживалась и придерживается приоритета международных договоров и соглашений, которые ею были признаны.

По мнению большинства отечественных правоведов, административное право относится к числу самых несистематизированных правовых отраслей государства, т. к. охватывает самую значительную часть всех государственных общественных отношений и обширную нормативно-правовую базу, которая находится в постоянном движении, в связи с чем, систематизировать эту правовую отрасль не представляется возможным.

1.4. Принципы административного права

Принципы административного права представляют собою важнейшие фундаментальные правовые начала построения системы административного права и деятельности органов государственной власти.

Сущность принципов административного права заключается в их общественно полезном характере, признаваемом абсолютным большинством населения и проявляющемся в административно-правовой системе государства.

Каждая самостоятельная отрасль права обладает характерным для нее, набором правовых принципов, свойственных ее особому положению. В правовой системе государства существует ряд правовых принципов, лежащих в основе формирования всех правовых отраслей, эти принципы содержатся в Основном Законе государства – Конституции РФ, такие принципы называются общеправовыми (например, такие принципы как: законность, равенство всех, перед законом, национального языка, гласности и др.). Вместе с тем, для различных правовых отраслей могут устанавливаться и такие правовые принципы, которые характеризуют исключительные особенности конкретной отрасли – отраслевые принципы (например, в гражданском праве есть принцип добровольности договорных отношений; принципом семейного права выступает – признание государством только такого брака, который заключен в органах ЗАГСа; в трудовом праве отраслевым принципом является запрещение принудительного, или обязательного труда и т. д.).

Таким образом, правовыми принципами являются основополагающие правовые начала конкретной правовой отрасли, установленные внутренними нормативными правовыми актами, имеющими высшую юридическую силу, либо вытекающие из международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией.

Классификация общеправовых принципов, установленных Конституцией РФ

Принцип законности. Этот принцип имеет основополагающее значение для построения административно-правовой системы государства и для деятельности всех ветвей государственной власти, так как устанавливает строжайшее требование соответствие всех действий и управленческих решений Конституции РФ и действующим на территории Российской Федерации законам. Закреплен принцип законности в ст. 15 Конституции РФ[8]:

Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и Законы.

Вместе с тем, принцип законности предполагает единообразное толкование, уяснение и применение конституционных норм и правовых норм Федерального законодательства на всей территории РФ, всеми без исключения органами государственной власти, местного самоуправления и наделенными государственно-властными полномочиями физическими лицами. Никто не имеет права произвольно толковать и применять указанные правовые нормы.

Все издаваемые органами государственного управления подзаконные административно-правовые акты и правовые нормы должны соответствовать правовым нормам, имеющим высшую юридическую силу.

Принцип открытости и гласности, так же вытекает из ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, в частности, он связан с официальным опубликованием законов: «Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Это положение, закрепленное в Указе Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», в полной мере касается всех подзаконных административно-правовых актов, для которых в соответствие с принципом гласности, устанавливается процедура их опубликования и вступления в силу.[9] Принципы гласности и открытости также находят свое отражение и в иных правовых актах, в частности в ст. 3 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 03.07.2016) «О Правительстве Российской Федерации», отмечается: «Правительство Российской Федерации в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина[10].

Принцип открытости и гласности является важным началом при рассмотрении дел, вытекающих из административно-правовых отношений в административном судопроизводстве. В частности, в ст. 123 Конституции РФ говорится о том, что разбирательство дел во всех судах открытое. Это означает, что законом установлен такой порядок разбирательства дел в судах, при котором имеется свободный доступ в зал судебных заседаний не только участникам процесса, но и лицам, не имеющим отношения к делу. Так, в статье 24.3 КоАП РФ отмечается:

Открытое рассмотрение дел является принципом судопроизводства, закрепленным в ст. 123 Конституции РФ. В данной статье сфера действия этого принципа расширяется и обязанность его соблюдения возлагается не только на судью, но и на все органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Поскольку рассмотрение дела происходит в различных инстанциях, в том числе судебных, обязанность открытого рассмотрения дела распространяется и на вышестоящие инстанции. Положения данной статьи соответствуют как требованиям Конституции РФ, так и нормам международного права (см. п. 1 ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах). Принцип гласности – свидетельство демократичности, законности и справедливости. Открытое рассмотрение дел в присутствии публики позволяет обществу осуществлять социальный контроль за деятельностью органов и лиц, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, что, в свою очередь, усиливает их ответственность за свою деятельность.

Открытое рассмотрение дел означает, что оно происходит в присутствии публики и желающие имеют свободный доступ в зал, могут во время процесса делать письменные заметки, фиксировать все происходящее.[11]

Важнейшим принципом административного права является приоритет личности ее прав и свобод (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Этот принцип является обязательным для все органов исполнительной и муниципальной власти их должностных лиц и служащих, деятельность которых непосредственно связана с обеспечением прав, свобод и законных интересов граждан. В этом принципе выражены гарантии обеспечения государством конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые являются, согласно ст. 18 Конституции РФ непосредственно действующими, а их защита является обязанностью всех органов государственного и муниципального управления и их служащих, которые обязаны из признавать, соблюдать и защищать.

Принцип равенства перед законом является, как указывалось выше, общеправовым конституционным и международно-правовым принципом. В частности, он имеет свое закрепление в ст. 26 Международного пакта о гражданских и политических правах. Так же он имеет свое отражение в ст. 19 Конституции РФ, в ч. 1 ст. 1.4. Согласно данного принципа, перед законом равны не только граждане российского государства, иностранные граждане и лица без гражданства, но и все должностные лица органов исполнительной, законодательной и судебной власти, не зависимо от их государственно-властного положения. За совершение административных правонарушений, на общих основаниях, за определенными исключениями, устанавливаемыми законом, привлекаются все физические лица, независимо от их социального происхождения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к общественным организациям и других обстоятельств. Государственные служащие, совершившие административное правонарушение, могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности, а за отдельные виды правонарушений (например, нарушение правил дорожного движения, нарушение таможенных правил и др.), привлекаются к административной ответственности на общих основаниях. К административной ответственности, за совершение административных правонарушений, привлекаются так же и юридические лица гражданского общества и их руководители. Вместе с тем, в административно-правовых отношениях данный принцип зачастую носит формальный, а не фактический характер, в частности, на практике к судьям и прокурорам, за совершение ими административных правонарушений административно-правовая ответственность вообще не применяется. Не применяется административная ответственность и к: депутатам, представителям посольских, консульских учреждений и членам их семей. Не ко всем физическим лицам могут применяться и такие меры административного пресечения как административное задержание, применение специальных средств (наручников, электрошоковых устройств, резиновых палок и др.)

Характерной особенностью административного права в отличие от других правовых отраслей, является то, что единого подхода к закрепленным в законе принципам, в административном праве нет. Кроме того, все названные нами принципы, достаточно часто игнорируются как органами исполнительной и муниципальной власти и их должностными лицами, так и органами прокуратуры, призванными следить за обеспечением этих принципов.

Принцип разделения осуществления государственной власти. Данный принцип отражает самостоятельность функционирования исполнительной власти, представляющей административную систему государства, действующую в соответствии с нормами административного права и недопустимость ее подмены законодательной и судебной властью.

Характерным для административно-правовой отрасли является принцип федерализма. Этот принцип предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти ее субъектов. Этот принцип обусловлен существованием двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов, а также заключения договоров и соглашений.

В ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены такие вопросы административно-правовой отрасли как:

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.

Принцип единства системы исполнительной власти в российской Федерации

Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.

Понятие «система органов исполнительной власти» характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. ст. 71–73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах ведения РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов Федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.

Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 77 Конституции). В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.

В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им.

Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике, на основе соответствующих соглашений между ними.[12]

Применительно к органам государственного управления, принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, вытекает из принципа федерализма, расширяя его сущностное понятие.

Принцип юридической ответственности. Универсальным принципом административного права является принцип юридической ответственности, представляющий гарантии обеспечения принципов законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства всех перед законом и других.

Характерные особенности данного принципа находят свое воплощение в следующем:

1. Юридическая ответственность выражается в обязанности правонарушителя отчитаться перед государством за совершение своих противоправных действий и претерпеть установленные законом неблагоприятные для него последствия, в виде нравственных, правовых, материальных, или физических ограничений, лишений. Целью таких ограничений, или лишений является как принудительное воспитание самого правонарушителя, так и превентивное воспитание тех лиц, которые могут совершить аналогичные противоправные проступки.

2. Юридическая ответственность налагается от имени государства его полномочными субъектами – государственными органами и их должностными лицами.

3. Юридическая ответственность налагается только за виновное, установленное в законе правонарушение. Незнание закона не освобождает правонарушителя от ответственности.

4. Юридическая ответственность связана с государственным осуждением, порицанием противоправных действий, или бездействия, в виде неисполнения закрепленных законом обязанностей правонарушителя.

Основной целью юридической ответственности является воспитание законопослушности населения и достижение правовой и социальной справедливости в государстве.

5. Важной особенностью данного принципа является индивидуализация применения наказания к виновному лицу. Юридическую ответственность несут лишь те субъекты, которые совершили правонарушение, либо своими действиями (бездействием) способствовали совершению противоправных проступков. При этом за одно и то же правонарушение ответственность наступает только один раз. При выборе санкции должна учитываться тяжесть противоправного деяния; смягчающие и отягчающие вину обстоятельства и личность виновного лица. Смягчающие, или отягчающие вину обстоятельства могут содержаться и в самой личности виновного лица. Например отягчающим вину обстоятельством будет склонение несовершеннолетнего лица совершеннолетним к совершению правонарушения, либо неоднократное совершение одним и тем же лицом аналогичного правонарушения в течении одного года. К смягчающим обстоятельствам административное законодательство относит совершение административного проступка беременной женщиной, инвалидами 1- и 2-й групп, несовершеннолетними.