Финансовое право

Метод финансовой деятельности, или иначе, метод правового регулирования финансовых отношений, представляет собою совокупность приемов, способов и средств достижения поставленных целей и выполнения соответствующих им задач. Например, в процессе реализации финансового плана могут применяться методы проверки, ревизии, аудита. Метод финансового права характеризуется наличием властных предписаний и юридическим неравенством сторон при осуществлении финансовой деятельности государства, потому его принято называть императивным. Фактически, это административно-правовой метод, имеющий юрисдикционный характер, присущий органам исполнительной власти.

Каждый метод, отмечает Г. Риккерт, выражает характер связи между участниками правоотношения, при этом он есть «путь, ведущий к цели»[13].

В основе императивного метода финансового права лежат правовые нормы, установленные законом, которому должны соответствовать все властные предписания управляющих субъектов, потому этот метод и называют методом правового регулирования финансовых отношений.

Через методы правового регулирования выражается значимость определенных финансовых интересов для государства, или муниципального образования. Методы правового регулирования позволяют осуществлять управление финансовым хозяйством страны, или муниципального образования, обеспечивая социально-экономические интересы всего общества в целом или отдельных его частей и индивидуумов.

Императивный метод правового регулирования, является основным не только для финансового права, но и для некоторых других отраслей права (административного, таможенного, налогового и др.). Непосредственная финансовая деятельность соответствующих органов государства, муниципального образования происходит с использованием трех групп методов, соответствующих этапам движения финансовых ресурсов.

Первая группа методов включает способы аккумуляции денежных фондов. В таможенной сфере это носит преимущественно обязательный характер и выражается во взимании таможенных платежей – таможенной пошлины, косвенных налогов, сборов. Мобилизация финансовых ресурсов происходит при перечислении в казну государства средств, в виде штрафов, пени, средств, вырученных от реализации конфискованного имущества. Названные методы характеризуются обязательностью уплаты денежных сумм либо изъятием материального имущества в принудительном порядке.

Вторую группу составляют методы распределения денежных ресурсов. К ним относят метод финансирования (безвозмездное, безвозвратное, целевое предоставление денежных средств из бюджета) и метод кредитования (выделение денежных средств на условиях возвратности и возмездности)[14]. Как отмечает Н. И. Химичева, финансирование как правовой институт представляет собой «урегулированное правовыми нормами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возмездности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям»[15].

К третьей группе следует отнести методы использования денежных ресурсов. Они могут выражаться в проведении расчетных операций посредством безналичных расчетов и наличными денежными средствами.

Государственный бюджет устанавливает пределы расходования денежных фондов государственными органами и организациями, «обязывая использовать их строго по назначению, на предусмотренные утвержденным бюджетом нужды. Исполнительным органам в связи с этим предоставляется право лишь в ограниченных пределах изменять направление средств и в определенном порядке»[16]. Так, Федеральные министерства, Федеральные службы и Российские агентства являются главными распорядителями средств федерального бюджета. Они вправе самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств и распределять их по своим нижестоящим структурам и подведомственным организациям.

Нами было акцентировано внимание лишь на отдельных формах и методах правового регулирования финансовых отношений, используемых государством в его финансовой деятельности, достаточных для уяснения их сущности, более детально большинство из них будет рассмотрено нами в процессе последовательного изучения предмета финансового права.

1.5. История возникновения и развития науки финансового права в России

В XVIII веке под влиянием потребностей эффективного ведения дворцового хозяйства в Германии появилась наука камералистика, корни которой уходят в XVI век. Эта наука исследовала целый ряд взаимосвязанных проблем: государственное управление, государственные финансы, экономику, аграрное дело, горное дело, торговлю и т. д. Ее наиболее яркими представителями являлись ученые – Зонненфельс, Шредер, Юсти, Берс и др. Эти ученые исследовали государственные финансы в соотношении с государственным управлением или, что одно и то же, применительно к полицейскому праву. Камералистика получила распространение и в России, она преподавалась на юридических факультетах вузов России вплоть до 1863 года. Из камералистики в XIX в. различных странах выделялась в качестве самостоятельной науки, наука о финансах. Серьезное влияние на самостоятельное значение науки о финансах в XVIII в. оказал английский политэкономист А. Смит. В 1776 году он издал книгу «Исследование о природе и причинах богатства народов». Это сочинение состояло из пяти книг, последняя из которых была посвящена финансам-расходам и доходам государства. Некоторое внимание в работе уделялось и правовой регламентации финансов. Наибольшее влияние учение А. Смита имело в Англии и во Франции, т. е. тех странах, где промышленное развитие в конце XVIII – начале XIX веков шло наиболее интенсивно. Во всех странах в XIX веке наука о финансах включала в качестве составной части финансово – правовые вопросы. Однако в те годы они не носили характера системного исследования. Известны работы немецких государственных деятелей Л. Штейна, Г. Еллинека, посвященные проблемам финансовой науки, в которых заметное место отводилось финансовому праву. В конце XIX века Г. Еллинек написал работу «бюджетное право». Проблемам бюджета и бюджетного права уделял внимание в учебнике по финансовой науке видный французский ученый конца XIX – начала ХХ веков Г. Жез.

Наука финансового права в России, как самостоятельная юридическая наука, начинает зарождаться в конце XIX века. Основой для ее появления, как и в других странах, явилось возникновение и развитие в Европе таких наук как камералистика и финансовая наука.

В начале XIX века яркими представителями финансовой науки в России являлись Сперанский, Н. И. Тургенев, М. Ф. Орлов, которые исследуя финансовые отношения России, в той или иной мере, затрагивали и вопросы финансово-правового регулирования.

В 1810 году, по заказу Александра I, М. М. Сперанским была написана записка под названием «План финансов». Будучи государственным деятелем, М. М. Сперанский предлагал конкретный план преобразования финансовой системы России и, в частности, уделял внимание развитию финансового законодательства. М. М. Сперанский предлагал предоставить бюджету силу закона, законодательно регулировать пошлины, ввести новые налоги.

В 1815 году Н. И. Тургеневым была написана работа: «Опыт теории налогов», которая представляет собою учение о налогах, содержащее информацию о происхождении налогов, классификации источников их поступления, способов налогообложения и т. д. Этой работой был внесен вклад и в финансовую науку.

В 1832 году М. Ф. Орловым была написана работа под названием: «О государственном кредите», в которой рассматривались вопросы, связанные с разрешением проблемы уменьшения налогов через предоставление государственного кредита в России. Вместе с тем, не Н. И. Тургенев, не М. Ф. Орлов не уделяли специального внимания вопросам правового регулирования государственного кредита. Тем не мнее, работа М. Ф. Орлова представляет несомненный интерес для финансово – правовой науки, так как определяет пределы государственного кредита, а значит, пределы финансово – правового регулирования в сфере государственного кредита. Увлечение политическими науками, и в частности политической экономией, было характерно для светского общества 1810 – 1820-Х годов.

Впервые самостоятельный курс финансового права был разработан и прочитан профессором Н. С. Васильевым в начале 30-Х годов в Московском университете. По учебному плану 1835 года была установлена новая дисциплина – «Законы о государственных повинностях и финансия». Одно название этой дисциплины могло ограничить обязанности преподавания сухим изложением существующих законов, однако, курс лекций профессора Васильева отнюдь не носил догматического характера, в них легко обнаруживались ряд положений, близких к взглядам Н. И. Тургенева, изложенным в работе «Опыт теории налогов».

Со второй половины XIX века в России финансовое право начинает все более выделяться из финансовой науки. Это происходило по двум направлениям. Во – первых, ученые, исследующие финансы, рассматривали финансово – правовые вопросы в качестве самостоятельных разделов, частей в своих работах. Во – вторых, появились специальные исследования по финансовому праву, а также оно было включено в качестве самостоятельной дисциплины в систему преподавания юридических наук Российских ВУЗов. Так, известный российский ученый И. И. Янжул писал работы по финансам, в которых серьезное внимание уделял финансовому законодательству. Среди них: «Опыт исследования английских косвенных налогов» (1874), учебник «Основные начала финансовой науки» (1899). По мнению И. И. Янжула, финансовое право, изучает, как государство добывает свои материальные средства, а финансовая наука, на основании данных финансового права и законов народного хозяйства, вырабатывает общие правила о том, как государство должно добывать их. Финансовое право стремится создать такие нормы, которыми правительство могло бы руководствоваться в будущей политике.

Выдающимся русским ученым в области финансов и права является И. Х. Озеров, который долгое время исследовал вопросы финансовой науки во взаимосвязи с вопросами права. Его работа «Основы финансовой науки» была издана в Москве в 1905 году. В конце XIX века в России появляются и самостоятельные исследования по финансовому праву. Так, в 1865 году в Москве была издана работа Ф. Б. Мильгаузена «Финансовое право»; в 1832-1833 гг. профессор Петербургского университета Н. А. Лебедев издал учебник «Финансовое право»; в 1883 году был опубликован очерк финансового права И. Т. Тарасова, а в 1888 году учебник Д. М. Львова «Курс финансового права»; в 1899 году в Одессе выходит в свет учебник финансового права С. И. Илловайского. Издание таких работ было связано с включением финансового права в учебные программы вузов. В 80-е годы прошлого столетия создаются кафедры финансового права в Московском, Казанском и Новороссийском университетах. Наука финансового права очень активно развивалась в России вплоть до Октябрьской революции 1917 года.

С 1917, до 1939 года вопросам развития науки финансового права в республике Советов внимания почти не уделялось. Это было обусловлено принижением роли финансов в условиях социалистического развития.

Возрождение финансового права в СССР началось в 1939 году, когда его вновь включили в учебные программы юридических факультетов.

В конце 40-х – начале 50-х годов, в СССР начинают издаваться учебники по финансовому праву, все более активно, на основе общей теории государства и права проводятся теоретические исследования по проблемам финансовых правоотношений. Основоположниками науки финансового права в СССР после 40-х годов являлись М. А. Гурвич, Р. О. Халфина, Е. А. Ровинский.

В конце 50-х годов Е. А. Ровинский разработал основы теории финансового права в книге «Основные вопросы теории советского финансового права», изданной в Москве в 1960 году. Эта работа представляет ценность для науки финансового права и в настоящее время.

Большой вклад в науку финансового права внесли такие ученые, как М. М. Пискотин, С. Д. Цыпкин, В. В. Бесчеревных, Н. И. Химичева, Л. К. Воронова. Основное внимание в СССР в 60-80-х годах уделялось исследованию бюджетного права и правовому регулированию государственных доходов. В значительной мере этому способствовало принятие Закона Союза ССР «О бюджетных правах СССР и союзных республик» от 30 октября 1959 года. Фундаментальной работой по бюджетному праву является монография М. И. Пискотина «Советское бюджетное право», изданная в 1971 году. В этой работе исследовались понятия бюджета, бюджетного устройства и бюджетного процесса. Работа М. И. Пискотина явилась базовой для дальнейших научных исследований в области бюджетных отношений.

В 1966 году появляется так же книга Н. И. Химичевой «Правовые основы бюджетного процесса в СССР», а в 1976 году – монография В. В. Бесчеревных «Компетенция Союза ССР в области бюджета». В 1979 году Н. И. Химичевой была опубликовала и монография «Субъекты советского бюджета».

В начале 80-х годов существенным вкладом в науку финансового права явилась монография Л. К. Вороновой «Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР» (1981). Эта работа сохраняет свою актуальность и в наши дни, т. к. является фундаментальным исследованием по правовому регулированию государственных расходов в науке финансового права. В это же время в СССР были изданы видные работы Советских правоведов С. Д. Цыпкина «Финансово – правовые институты и их роль в совершенствовании финансовой деятельности государства» (1983), а также М. И. Пискотина «Социализм и государственное управление» (1984), посвященные государственному управлению в сфере финансов, и правовой основе финансовой деятельности государства. Заметным явлением в истории науки финансового права стал учебник «Советское финансовое право», выпущенный в 1987 году под редакцией Н. И. Химичевой и Л. К. Вороновой. В этом учебнике, впервые в науке финансового права, содержался раздел, описывающий правовой режим финансов государственных предприятий (объединений) и отраслей народного хозяйства. Таким образом, в науке финансового права было положено начало реальному исследованию правового регулирования децентрализованных государственных финансов.

В начале 90-х годов в истории российской общественной, в связи с переходом к рыночной экономике, начинается новый этап развития науки финансового права. В этот период особое внимание ученых уделяется исследованиям проблем налогообложения, банковской деятельности. Существенный вклад в науку финансового права в этот период внесен работами А. Н. Козыркина «Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики» (1993), Г. А. Тосуняна «Банковское дело и банковское законодательство в России: опыт, проблемы, перспективы» (1995), «Государственное управление в области финансов и кредита в России» (1997). В 1995 году, впервые в истории развития науки финансового права (в СССР и России) была написана и издана работа К. С. Бельского «Финансовое право», посвященная истории развития этой науки. В настоящее время, интерес к науке финансового права в России не ослабевает. С 2000 года в России издано более 20 учебников по финансовому праву различных авторов, базовой основой для которых явились учебники С. Г. Пепеляева, Г. В. Петровой, В. В. Брызгалина и др., а так же множество отдельных научных разработок по проблемам финансового права и финансовых отношений[17].

1.6. Финансовая политика и финансовые реформы в России

Финансовое право, как и любая отрасль права, неизменно связаны с внутренней и внешней политикой государства. Именно политика государства определяет условия формирования и содержание всех правовых норм и механизма их реализации. Финансовая политика – это самостоятельная сфера деятельности государства, устанавливающая многообразие финансовых правоотношений. Эта деятельность направлена на обеспечение финансовыми ресурсами государственной программы экономического и социального развития. Под социальным развитием понимается разносторонняя деятельность государства, направленная на материальное обеспечение населения, развитие сфер образования, здравоохранения, культуры, искусства и др.

Эффективность финансовой политики государства определяется уровнем удовлетворения жизненно необходимых потребностей общественного развития, обеспеченностью защиты материальных интересов всех слоев и социальных групп населения и повышением качества его жизни. При разработке финансовой политики государства и распределении финансовых ресурсов, принципиально важными факторами являются:

1) определение всех источников развития финансового хозяйства государства;

2) правильное определение основных направлений и уровня финансирования различной государственной деятельности;

3) рациональный выбор субъектов, отвечающих за использование финансовых ресурсов государства;

4) определение степени централизации финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства;

5) определение первоочередных общественных потребностей и приоритетных направлений использования финансовых ресурсов.

В составе финансовой политики выделяют, в качестве относительно самостоятельных направлений, бюджетную политику, в которую входит налоговая политика, инвестиционная политика, банковская политика и др., кредитно-денежную политику, которая включает эмиссионную политику, ценовую политику, валютную политику, инвестиционную политику и др.

Финансовые реформы – это мероприятия, проводимые государством в сфере финансовых отношений, которые направлены на снижение инфляции и сбалансированность государственного бюджета. В исторической хронологии для бюджетов России, на протяжении всего XIX в. был характерен хронический дефицит бюджета, обусловленный военными событиями, с которыми было связано российское государство. Следует заметить, что и все последующие военные конфликты ХХ столетия, выпавшие на долю Российского и советского государства, отрицательным образом сказались на бюджете страны. Поэтому главной задачей для министров финансов России было добиться сбалансированности бюджета. Сбалансированность бюджета всегда являлось основной задачей при проведении всех финансовых реформ российского государства.

Одним из выдающихся государственных деятелей России начала XIX в. был М. М. Сперанский. Будучи секретарем Государственного Совета, он уделял особое внимание Министерству финансов, принимал активное участие в его деятельности и практически управлял финансами страны в начале XIX века. Предложения Сперанского по реформированию финансовых и кредитно-денежных отношений были реализованы в середине XIX – начале ХХ столетия. Проведенный М. М. Сперанским анализ причин слабости финансового положения и состояния денежного обращения в начале XIX в. и предложения по сбалансированности государственного бюджета и укреплению денежного обращения, остаются актуальны и в наши дни.[18]

К середине XIX в. состояние финансов России благодаря министру финансов Е. Ф. Канкрину стабилизировалось. Проведенная им денежная реформа (1839 – 1843 гг.) впервые установила серебряный монометаллизм, главной монетной единицей устанавливался серебряный рубль. Таким образом, оздоровление денежного обращения было достигнуто путем восстановления металлического обращения. Е. Ф. Канкрин добился бездефицитного бюджета, проявляя большую осторожность в использовании государственного кредита и установлении новых налогов, опираясь на экономию в государственных расходах и способствуя развитию отечественной промышленности.

Крымская (1853-1856) и Русско-Турецкая войны (1877-1878) привели к росту военных расходов и дефициту бюджета. Основным источником финансирования государственного бюджета все больше становилось привлечение денег в форме займов. Вследствие этого в бюджете увеличивались расходы по обслуживанию и погашению государственного долга, возникла необходимость введения новых или увеличения действующих налогов. Вместе с тем, военные действия России привели наживе огромных состояний на военных поставках, появляются железнодорожные магнаты, получившие бюджетные средства на постройку железных дорог.

В финансовом состоянии России того времени просматривается идентичность финансовой ситуации переходного периода от административно-командной системы управления экономикой к рыночной системе хозяйствования. Такие же последствия расстроенного денежного обращения: сокращение реального сектора экономики и расширение финансового сектора; расслоение общества – увеличение групп населения, имеющих доходы ниже прожиточного минимума (около 40 млн. человек); формирование за сравнительно короткий срок отечественных финансовых олигархов. Для выхода из кризиса требовалось укрепление рубля, особенно его функции мировых денег. Проведение денежной реформы потребовало определенных расходов и мер, подготавливающих необходимые условия. Это были следующие условия:

– введение протекционистского тарифа (1891), облегчившего привлечение иностранного капитала;

– введение винной монополии (1894 г.), ставшей одним из главных источников поступления доходов в бюджет страны;

– меры по стабилизации рубля и накопление золотого запаса;

– меры, направленные на активизацию платежного баланса страны, поощрение вывоза хлеба за границу (даже в ущерб собственным потребностям);

– сокращение долга государственной казны Государственному банку;

– выпуск (1895 г.) золотых монет и обмен на кредитные билеты, что было началом перехода от бумажного и серебряного рубля к золотому.

Проводя денежную реформу, министр финансов С. Ю. Витте по существу девальвировал рубль, но не в традиционной форме: содержание золота, проба, масса или размер золотой монеты остались прежними, но изменился ее номинал. Это было узаконено специальным законом «О чеканке и выпуске в обращение золотых монет» (1897 г.). На империалах (10 руб.) чеканили – 15 руб., а на полуимпериалах (5 руб.) – 10 руб.

Одним из завершающих этапов денежной реформы был указ от 29.08.1897 г. об эмиссионных операциях Государственного банка, получившего право выпуска банкнот, обеспеченных золотом на 50 % (если сумма не превышала 600 млн. руб.) и на 100 % (при превышении суммы). Этим указом государство теряло возможность беспрепятственного использования эмиссии для покрытия государственного долга. Завершалась денежная реформа указом от 14.11.1897 г., утверждавшим хождение кредитных билетов по всей империи наравне с золотой монетой. Содержание нового рубля приравнивалось к 7,74234 г чистого золота. Все это фактически подтверждало государственную гарантию кредитным билетам и способствовало усилению авторитета русских денег как внутри страны, так и за границей. Однако укрепление курса рубля сопровождалось при этом ростом государственного внешнего долга, за что С. Витте резко критиковали соотечественники, одновременно обвиняя его в корыстолюбии.[19]

Первая мировая война внесла существенные коррективы в государственную экономическую, в том числе и в финансовую, политику. Главной проблемой становится снабжение армии и промышленных районов, где сосредоточивалась подавляющая часть военного производства. Решать эти задачи путем закупок по рыночным ценам становится все труднее вследствие сокращения запасов, инфляции, перебоев в работе транспорта и т. д. Государство начинает регулировать цены, вводя «твердые» цены на предметы первой необходимости. Губернаторы, чтобы обеспечить военному интендантству заготовки по «нормальным» ценам, запрещали вывозить продукты из сельскохозяйственных районов. Одновременно появились местные «таксы» на предметы первой необходимости, превратившиеся вскоре в общероссийские твердые цены. Снабжение городов было отнесено к компетенции местных органов власти. В условиях нарушения хозяйственных связей возник разрыв в ценах до 300 %, стала развиваться спекуляция, борьбу с которой повели госорганы, но скоро и этих мер оказалось недостаточно.

В начале 1916 г. в некоторых городах вводят продуктовые карточки, устанавливают нормы выдачи муки и круп. 30 июня 1916 г. был принят закон о четырех мясопустных днях в неделю. В ноябре 1916 г. правительство приняло решение о введении с января 1917 г. принудительной хлебной разверстки. Но планы заготовок не выполнялись. До февраля 1917 г. было закуплено около половины требуемого хлеба, а до потребителя дошло всего 1/3.

Временное правительство 25 марта 1917 г. ввело хлебную монополию. Одновременно происходило обесценивание денег, рост цен, замена торговли простым товарообменом, повсеместно вводилась карточная система. Развивалась тенденция автаркии областей. Однако все эти меры не приносили желаемых результатов, что вынуждало правительство вводить чрезвычайные меры. В деревню направлялись вооруженные отряды, для уборки урожая привлекались армия и городское население, готовилось решение о введении всеобщей трудовой повинности.

В годы первой мировой войны обмен банкнот на золото был прекращен и разрешался выпуск кредитных билетов для финансирования военных расходов государства. В результате банковские билеты фактически превратились в бумажные деньги. Временное правительство использовало денежную эмиссию. Количество денег в обращении в октябре 1917 г. по сравнению с довоенным периодом увеличилось более чем в 9 раз, цены на хлеб возросли в 16 раз, рубль в октябре 1917 г. стоил всего лишь 6 довоенных копеек[20]. В обращении кроме кредитных билетов и новых денежных знаков – керенок, выпущенных Временным правительством, использовались различные денежные суррогаты (чеки, боны, марки, облигации государственных займов, обязательства казначейства). За два года войны царское правительство удвоило внешний долг страны, который уже к началу 1914 г. был втрое больше золотого запаса, и еще на 8 млрд. руб. было выпущено внутренних займов[21]. Естественно, что в этих условиях страна оказалась в состоянии мощного экономического кризиса. Подобные явления всегда сопутствовали истории всех войн и, было бы неразумно возлагать вину за сложившуюся ситуацию на монархическую систему управления экономикой, что было подтверждено и историей второй мировой войны. Истории человеческого общества не ведомы случаи, когда бы войны оборонительного ли освободительного характера приносили экономическое процветание их участникам, а потому, часто высказываемые в литературе обвинения в адрес царского самодержавия, возводимые его противниками, являются простой профанацией. Более того, история человечества убедительно свидетельствует о том, что в условиях монархического управления, государства гораздо быстрее справляются со своим бедственным экономическим положением, чем при всех иных формах государственного управления.