Полная версия
Экологическое право
Обратим внимание на два момента. Во-первых, нет ни одного федерального конституционного закона, специально (или в значительной степени) посвященного регулированию экологических отношений, поэтому относить этот вид законов к числу источников экологического права не вполне корректно. Во-вторых, так как органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то издаваемые ими акты не являются законами или подзаконными актами, однако по своей сути они представляют собой нормативно-правовые акты, и в тех случаях, когда ими регулируются экологические отношения, они могут быть отнесены к источникам экологического права. В соответствии со ст. 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относятся проведение мероприятий местного характера по охране окружающей среды, организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Конституция РФ обладает высшей юридической силой в системе законодательства и играет ключевую роль во всех отраслях права, в том числе экологическом.
Экологические права и обязанности граждан закреплены в ст. 9, 36, 42 и 58 Конституции РФ.
Ч. 2 ст. 9 Конституции РФ закрепляет положение, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».
В ст. 36 конкретизируется право частной собственности на землю. Устанавливается, что иметь в частной собственности землю вправе граждане и их объединения. При этом делается оговорка, что это право собственности не является абсолютным – «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».
Ст. 42 Конституции РФ устанавливает право каждого «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
Как правило, наличие прав предполагает и определенные обязанности. И в ст. 58 закрепляется конституционная обязанность «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».
Названные выше нормы, закрепленные в Конституции, конкретизируются в федеральном и региональном экологическом законодательстве, а также актах органов местного самоуправления.
Федеральные законы, в том числе и регулирующие отношения, входящие в предмет экологического права, обычно делят на законы общей компетенции и законы специальной компетенции.
Федеральные законы общей компетенции посвящены регулированию широкого круга вопросов, в том числе связанных с природопользованием и охраной окружающей среды. Примером федеральных законов общей компетенции могут служить Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.
Федеральные законы специальной компетенции непосредственно регулируют те или иные конкретные экологические отношения, например, Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ и др.
Особое место в системе источников экологического права занимает Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Названный нормативно-правовой акт является основополагающим в регулировании природопользования и охраны окружающей среды. В нем содержатся дефиниции более пятидесяти понятий; закрепляются основные принципы охраны окружающей среды; определяются основы управления в области охраны окружающей среды; закрепляются права и обязанности граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в области охраны окружающей среды; регламентируются вопросы экономического регулирования и нормирования в области охраны окружающей среды, оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы, государственного экологического надзора, производственного и общественного контроля, юридической ответственности за нарушение экологического законодательства; устанавливаются требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также регулируется ряд других вопросов.
Законы субъектов РФ, как правило, регулируют вопросы экологической безопасности, экологического мониторинга, экологического контроля, экологического образования и воспитания, охраны атмосферного воздуха, обращения с отходами производства и потребления и т. п. Приведем несколько примеров экологических законов субъектов РФ: Закон Нижегородской области от 10 сентября 1996 г. № 45-З «Об экологической безопасности»; Закон Приморского края от 15 ноября 2001 г. № 164-КЗ «Об экологическом образовании в Приморском крае»; Закон г. Москвы от 12 мая 2004 г. № 32 «О государственном экологическом контроле в городе Москве»; Закон Санкт-Петербурга от 30 октября 2006 г. № 491-79 «О государственной экологической экспертизе в Санкт-Петербурге»; Закон Владимирской области от 13 февраля 2007 г. № 15-ОЗ «Об экологическом образовании, просвещении и формировании экологической культуры населения Владимирской области»; Закон Хабаровского края от 27 февраля 2013 г. № 261 «Об общественных экологических инспекторах Хабаровского края», Закон Рязанской области от 12 февраля 2015 г. № 1-ОЗ «О разграничении полномочий органов государственной власти Рязанской области в сфере охраны окружающей среды» и др.
В некоторых субъектах РФ предпринята попытка создания комплексного регионального экологического законодательства. Так, в Башкирии действует Экологический Кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г., в Ханты-Мансийском автономном округе – Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 23 января 1998 г. «Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения автономного округа»; в Якутии – Закон Республики Саха (Якутия) «Об охране окружающей среды Республики Саха (Якутия)» от 25 декабря 2003 г.; в Хакасии – Закон Республики Хакасия от 7 июля 2004 г. «Об охране окружающей среды»; в Брянской области – Закон Брянской области от 3 июня 2005 г. «Об охране окружающей среды Брянской области»; в Пермском крае – Закон Пермского края от 3 сентября 2009 г. «Об охране окружающей среды Пермского края» и др.
Среди подзаконных актов высшей юридической силой обладают указы Президента РФ. Следует различать нормативные указы Президента РФ (например, Ука з Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»; Ук а з Президента РФ от 01.04.1996 № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»; Ука з Президента РФ от 04.06.2008 № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» и др.), содержащие нормы права, действие которых распространяется на неопределенный круг лиц, и указы Президента РФ индивидуального характера (о награждениях, назначении на должность и т. п.), являющиеся актами применения права, действие которых направлено только на лиц, в них указанных. Акты применения права в отличие от нормативных указов Президента РФ не являются источниками экологического права.
Ниже указов Президента РФ по иерархии среди подзаконных актов находятся постановления Правительства РФ. Их достаточно много, поэтому приведем только несколько примеров: постановление Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления»; постановление Правительства РФ от 08.01.2009 № 7 «О мерах по стимулированию сокращения загрязнения атмосферного воздуха продуктами сжигания попутного нефтяного газа на факельных установках»; постановление Правительства РФ от 04.07.2013 № 564 «Об утверждении Правил расчета размера вреда, причиненного недрам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации о недрах».
Приказы, распоряжения и другие нормативные документы министерств и ведомств РФ также являются источниками экологического права (например, постановление Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 71 «Об утверждении «Правил охраны недр»»; приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 «Об утверждении формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка заполнения и представления формы Расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду»; письмо Россельхознадзора от 03.07.2007 № ФС-ГК-5/6349 «О расчете ущерба, наносимого объектам животного мира, отнесенным к объектам охоты, и нарушением среды их обитания» и др.).
Подзаконные акты исполнительных органов власти субъектов РФ, как правило, принимаются в целях дополнения и конкретизации законов субъектов РФ и регулируют региональные вопросы природопользования и охраны окружающей среды (ими образуются памятники природы регионального значения, вводятся правила, связанные с использованием объектов животного мира, регулируются вопросы карантина, пожарной безопасности и др.).
Локальные нормативные акты также в определенной степени могут содержать нормы, связанные с природопользованием и охраной окружающей среды и, соответственно, являться источниками экологического права. Их действие распространяется только на работников предприятий и организаций.
Второе место по значимости в иерархии источников экологического права Российской Федерации занимают договоры нормативного содержания. В отличие от индивидуальных или гражданско-правовых договоров они содержат нормы права, и их действие распространяется на широкий относительно неопределенный круг лиц.
Первые договоры, содержащие нормы экологического права, были подписаны 31 марта 1992 г. и касались разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами власти субъектов РФ, а именно:
– Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992 г.);
– Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992);
– Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992 г.).
В дальнейшем положения этих договоров стали составной частью Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. (ст. 71, 72).
Ряд нормативных договоров экологического характера был заключен между Правительством РФ и правительствами (администрациями) отдельных субъектов РФ. Например, 5 июня 1993 г. было подписано «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Татарстан о взаимодействии в области охраны окружающей среды», а 29 мая 1998 г. – соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей среды».
Нормативный договор является одним из источников не только российского национального, но и международного экологического права.
Третью группу источников экологического права Российской Федерации составляют правовые обычаи. В теории государства и права под правовыми обычаями принято понимать обычаи, на которые дана отсылка в законе. Содержание самого обычая при этом в тексте нормативного акта не приводится. В России правовой обычай является вспомогательным источником права. Это в полной мере касается и экологического права.
В ст. 1 Федерального закона от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» указывается: «…обычаи коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации – традиционно сложившиеся и широко применяемые коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации правила ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни». А в ст. 48 Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» закрепляется положение, что «граждане Российской Федерации, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добычи объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека…».
Контрольные вопросы к главе 1
1. Дайте определение предмета «Экологическое право».
2. Охарактеризуйте основные группы методов правового регулирования экологических отношений.
3. Назовите специфические черты отрасли экологического права.
4. Охарактеризуйте систему экологического права.
5. Дайте определение источника экологического права.
6. Охарактеризуйте нормативно-правовой акт как основной источник экологического права РФ.
7. Дайте характеристику правовому обычаю как источнику экологического права РФ.
8. Охарактеризуйте доктрины, концепции и целевые программы как вспомогательные источники экологического права.
9. Выскажите и аргументируйте свое мнение по вопросу о том, является ли судебная практика источником экологического права Российской Федерации.
Список основных рекомендуемых нормативных правовых актов и литературы
Нормативные правовые акты1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
2. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
3. Указ Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития».
4. Распоряжение Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации».
Литература1. Бринчук М. М. Принципы экологического права: монография. – М.: Юрлитинформ, 2013. – 208 c.
2. Жочкина И. Н. Нормы права в механизме правового регулирования регионального государственного экологического управления // Экологическое право. – 2015. – № 5. – С. 6—13.
3. Краснова И. О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex russica. – 2014. – № 5. – С. 543–555.
4. Природоресурсное законодательство в условиях модернизации экономики России: современные проблемы развития: монография / В. Б. Агафонов, В. К. Быковский, Г. В. Выпханова и др.; под ред. Н. Г. Жаворонковой. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. – 160 с.
5. Хлуденева Н. И. Дефекты правового регулирования охраны окружающей среды: монография. – М.: ИЗиСП: ИНФРА-М, 2014. – 172 с.
6. Шубин Ю. П. Судебный прецедент ка к источник экологического права // Ленинградский юридический журнал. – 2014. – № 1. – С. 134–144.
7. Экологизация современного государства и права / под ред. А. В. Захарова. – М.: Юрлитинформ, 2015. – 208 с.
Глава 2
Право природопользования. Экономико-правовой механизм природопользования и охраны окружающей среды
2.1. Понятие, содержание и виды права природопользования
Право природопользования – это установленный нормативно-правовыми актами порядок использования природных ресурсов для удовлетворения экономических и иных потребностей человека и общества.
Обычно право природопользования рассматривают в трех разных смысловых значениях:
1) право природопользования в объективном смысле – это правовой институт общей части экологического права, нормы которого закреплены в нормативно-правовых актах;
2) право природопользования в субъективном смысле – это совокупность субъективных прав и обязанностей, принадлежащих конкретному природопользователю;
3) право природопользования как правоотношение – это механизм практической реализации субъективных прав и обязанностей природопользования, закрепленных в нормативно-правовых актах.
Итак, право природопользования в объективном смысле – это то, что существует для всех «на бумаге» (закреплено в текстах нормативных актов), право природопользования в субъективном смысле – это потенциальные возможности конкретного человека (в зависимости от рода занятий, возраста, места проживания и других характеристик) в сфере использования природных ресурсов, а право природопользования как правоотношение – это «то, что на самом деле», как в реальности на практике конкретный человек осуществляет свои права и исполняет свои обязанности, закрепленные в нормативных актах.
Нормы, регулирующие природопользование, закреплены в источниках права, субъективными правами природпользователя наделен каждый гражданин, однако возникнет или не возникнет природопользование как правоотношение, зависит от воли субъекта права. Например, граждане имеют право бесплатно и беспрепятственно без чьего-либо разрешения купаться в водоемах общего пользования, собирать в лесах грибы и ягоды. Если гражданин хочет реализовать названные субъективные права, то он предпринимает определенные действия (заходит в водоем, идет в лес и т. д.). В этом случае возникает природопользование как правоотношение. Если гражданин, имея право собирать грибы и ягоды, не хочет идти в лес, то соответствующее отношение природопользования не возникает.
Обратим внимание, что понятие «право природопользования» шире понятия «экологические правоотношения» и включает в себя его. Экологические правоотношения являются реализованным на практике элементом права природопользования.
Каждый природопользователь обладает совокупностью прав общего характера. В их число входят:
– право на собственные действия (право не предпринимать никаких действий или право на правомерное бездействие);
– право требовать определенного поведения от других людей (например, не препятствовать осуществлению законных прав гражданина в сфере природопользования);
– право на самозащиту и защиту, включая обращение в правоохранительные органы.
Субъектом права природопользования могут быть физические и юридические лица, а также публичные образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования).
Объектом права природопользования может быть только то, что обладает совокупностью указанных ниже признаков:
1) естественное происхождение;
2) находится в экологической связи с окружающей средой;
3) им можно обладать как реальной вещью.
Таким образом, не являются объектами права природопользования, например, пруд (искусственно вырытый водоем); дикие животные в цирке или зоопарке (отсутствует их экологическая связь с окружающей средой), атмосферный воздух (им можно пользоваться, но нельзя обладать как реальной вещью).
Обратим внимание, что нужно различать объект природопользования и объект права природопользования. Так, атмосферный воздух является объектом природопользования (например, им дышат люди и животные), но он не является объектом права природопользования, так как им нельзя обладать.
Содержание права природопользования составляют совокупность прав и обязанностей природопользователя в отношении предоставленного ему природного объекта.
Соответственно содержание права природопользования очень разнообразно, так как зависит от статуса природопользователя, вида и характеристик природного объекта, цели использования природного объекта и других обстоятельств. Очевидно, что содержание права природопользования, например, лесным участком и водным объектом существенно различаются. Также различается комплекс прав и обязанностей гражданина, использующего водоем общего пользования для ловли рыбы на удочку (спортивно-любительское рыболовство), и права и обязанности юридического лица, осуществляющего промышленное рыболовство с использованием специальных судов.
Существует несколько основывающихся на разных критериях классификаций видов права природопользования.
По эксплуатации отдельных видов природных ресурсов
выделяют:
– землепользование;
– недропользование;
– лесопользование;
– водопользование;
– использование объектов животного мира и др.
В зависимости от объекта права природопользования выделяют:
– общее природопользование;
– специальное природопользование.
Право общего природопользования возникает в силу естественных прав человека. Для его реализации не требуется каких-либо разрешений или лицензий. Примерами права общего природопользования являются сбор грибов, ягод, орехов в лесах, купание в водоемах общего пользования и др.
В отличие от права общего природопользования право специального природопользования не возникает автоматически. Оно может быть реализовано только в разрешительном порядке – путем получения от уполномоченных органов лицензий, специальных разрешений и аналогичных им документов. Примерами права специального природопользования являются охота, добыча нефти, природного газа, разработка ресурсов континентального шельфа Российской Федерации и др.
В зависимости от субъектов права природопользования выделяют:
– природопользование физических лиц;
– природопользование юридических лиц;
– природопользование публичных образований.
В свою очередь, право природопользование каждого из названных субъектов может быть разделено еще на несколько видов. Например, в рамках права природопользования физических лиц может быть выделено право природопользования граждан РФ, иностранцев, апатридов и бипатридов, в рамках права природопользования юридических лиц – право природопользования коммерческих организаций и право природопользования некоммерческих организаций, в рамках права природопользования публичных образований – право природопользования Российской Федерации, право природопользования субъектов РФ, право природопользования муниципальных образований.
2.2. Возникновение, изменение и прекращение права природопользования
Основания возникновения права природопользования:
1. Получение природного объекта в собственность. Как правило, в этом случае право природопользования возникает в результате покупки природного объекта, получения его в результате наследования иди дарения. Чаще всего в этом контексте речь идет о получении в собственность земельных участков.
2. Получение природного объекта в пользование. Как правило, в этом случае право природопользования возникает в результате договора аренды (например, договор аренды лесного участка, договор аренды земли), передачи природного объекта в безвозмездное пользование и др.
Основания прекращения права природопользования:
1. Смерть физического лица.
2. Прекращение юридического лица.
3. Отказ субъекта права природопользования от пользования природным объектом. Этим правом наделяются как физические, так и юридические лица. Ст. 236 ГК РФ предусматривает отказ от права собственности, в том числе и на землю. Если речь идет о праве общего природопользования, то для отказа от пользования природным объектом нет необходимости в совершении каких-то юридических действий, отказ в данном случае выражается в фактическом прекращении использования природного объекта. Если речь идет о праве специального природопользования, то, как правило, требуется совершение определенных юридических действий (например, расторжение договора аренды, уведомление уполномоченного органа об отказе пользования природным объектом).
4. Гибель или уничтожение природного объекта. Ч. 1 ст. 235 ГК РФ в качестве одного из оснований прекращений права собственности называет гибель или уничтожение имущества. Естественно, в этом случае прекращается и такое правомочие собственника, как пользование природным объектом. В реальности случаи утраты природных объектов, находящихся в собственности, не очень часты. Тем не менее может сложиться такая ситуация, когда в результате техногенной катастрофы или стихийного бедствия (наводнение, карстовые провалы и пр.) земельный участок может исчезнуть, лес может погибнуть в результате пожара, водный объект может исчезнуть в результате воздействия естественных или антропогенных факторов.
