Управляя общим. Эволюция институтов коллективной деятельности

Будучи институционалистом, изучающим эмпирические проблемы, я исхожу из того, что индивиды стремятся решить проблемы настолько эффективно, насколько это возможно.

Такое предположение требует от меня известной дисциплины. Вместо того чтобы постулировать, что некоторые индивиды являются некомпетентными, злыми или иррациональными, а остальные – всеведущими, я полагаю, что индивиды обладают весьма схожими ограниченными способностями к разумному поведению и постижению структуры окружающих их сложных сред. Понять, какие проблемы пытаются решить индивиды и какие факторы помогают или мешают им в этом, – ровно в этом и состоит моя задача как ученого. Если проблемы, за которыми я веду наблюдение, характеризуются малой предсказуемостью, отсутствием информации и дефицитом доверия к той информации, что есть, а также высокими уровнями сложности и затрудненностью трансакций, то мои попытки объяснения обязаны явным образом принимать все это во внимание, а не исходить из того, что ничего из вышеперечисленного не существует. При построении объяснений наблюдаемого поведения многое я заимствовала из работ, написанных другими учеными, изучавшими институты и производимое ими воздействие на индивидуальные стимулы и поведение индивидов в реальных условиях.

Биологи тоже сталкиваются с проблемами, возникающими при изучении плохо понимаемых сложных процессов. Их научные стратегии часто включают в себя идентификацию – в качестве эмпирического наблюдения – наиболее простого организма, в котором изучаемый процесс протекает в наиболее ясной или даже преувеличенно ясной форме. Такой организм выбирают не потому, что он представляет все организмы. Наоборот, такой организм выбирают потому, что данный конкретный процесс может быть более эффективно изучен с использованием именно этого, а не какого-то другого организма.

Моим «организмом» является определенный тип ситуации, в которую попадают люди. Я называю эту ситуацию ситуацией общего ресурса (ОР-ситуацией), детализированное определение которой я дам в главе 2. В данной книге я не рассматриваю все вообще потенциальные ОР-ситуации. Я концентрируюсь только на малоразмерных ОР, когда сами общие ресурсы расположены в пределах одной страны, а число вовлеченных в ситуацию индивидов варьирует от 50 до 1500 человек, доход которых в сильнейшей степени зависит от данного ОР. К таким ОР относятся прежде всего прибрежные рыболовные угодья, пастбищные луга местного значения, бассейны грунтовых вод, ирригационные системы и коммунальные леса. Поскольку соответствующие ОР-ситуации имеют небольшой масштаб, серьезные усилия необходимы, скорее, для того, чтобы проникнуть сквозь поверхностную сложность и идентифицировать глубинное сходство и процессы. Так как соответствующие индивиды извлекают из ОР существенную часть своих доходов, они весьма сильно мотивированы прилагать усилия к решению «проблемы общин» – для того чтобы со временем увеличить свою продуктивность. В таких системах эффект самоорганизации может несколько преувеличиваться, но именно по этой причине я хочу изучить данный процесс в этих условиях. Более того, если самоорганизация потерпит провал, я буду знать, что это произошло не потому, что коллективная выгода, которую можно было бы получить, оказалась неважна для участников.

Я могу сформулировать ограничения, которые я налагаю на типы изучаемых ОР. Во-первых, меня интересуют скорее возобновляемые, чем невозобновляемые ресурсы. Во-вторых, меня интересуют ресурсные системы, для которых характерно не изобилие, а значимая нехватка ресурса. В-третьих, меня интересуют ситуации, когда одни пользователи могут нанести существенный ущерб другим пользователям, но не такие ситуации, когда участники могут нанести какой-либо масштабный ущерб сторонним лицам, т. е. таким, которые не имеют прямого отношения к данному ОР, будучи внешними по отношению к ситуации и участникам. Таким образом, исключается вся проблематика асимметричного загрязнения окружающей среды, а также все ситуации, когда группа может сформировать картель и контролировать существенную часть рынка, с тем чтобы воздействовать на рыночную цену.

В разделе, посвященном эмпирическим исследованиям, я привожу краткий перечень примеров ОР, которые помогли мне понять природу процессов самоорганизации и самоуправления. Эти примеры ни в коей мере не являются результатом формирования «случайной» выборки. Наоборот, это такие примеры, которые отбирались с тем, чтобы обеспечить исследователя наиболее наглядной информацией о процессах, имеющих отношение, во-первых, к управлению ОР в долгосрочной перспективе, во-вторых, к трансформации существующих институциональных договоренностей и, в-третьих, к провалу попыток преодолеть сохраняющиеся проблемы ОР. Таким образом, эти примеры могут рассматриваться как собрание наиболее ярких первичных материалов, с которыми я работала, пытаясь понять, как индивиды организуют себя и управляют собой, стремясь получить коллективную выгоду в ситуациях, когда весьма велик соблазн быть «халявщиком» или нарушителем договоренностей.

На базе изучения и анализа этих примеров я пытаюсь выдвинуть предположения о том, каким образом и почему одни индивиды в состоянии организовать себя для целей управления ОР, а другие – нет. Я пытаюсь идентифицировать базовые принципы проектирования институтов, используемые теми, кто оказался успешным в деле управления принадлежащими им ОР в течение продолжительного периода времени, а также установить, как эти базовые принципы влияют на склонность участников продолжать инвестировать время и усилия в практику управления их ОР. Я сопоставляю институты, задействованные в удачных и неудачных случаях, и стараюсь выявить внутренние и внешние факторы, способные ограничивать или расширять возможности индивидов в сфере управления их ОР.

Я надеюсь на то, что эти предположения вносят вклад в развитие эмпирически подтверждаемой теории самоорганизации и самоуправления – по крайней мере для хорошо определенного множества проблемных ОР. Это множество в значительной мере состоит из возобновляемых ресурсов, широко используемых людьми в различных регионах мира. Например, по некоторым оценкам, 90 % всех рыбаков мира и около половины мирового ежегодного потребления рыбы приходится на небольшие прибрежные промыслы, изучаемые в рамках настоящего исследования (см. [Panayoutou, 1982, p. 49]).

Мой выбор конкретных видов ОР для углубленного исследования базировался на предположении, согласно которому я могла, изучая процессы самоорганизации и самоуправления в отношении этих ОР, изучить и более общие закономерности, относящиеся к более широкому контексту.

Принимая во внимание сходство между многими проблемами ОР и проблемами небольших по масштабам благ коллективного пользования, результаты, полученные в настоящем труде, могут стать вкладом и в понимание факторов, расширяющих или сужающих возможности индивидов в сфере организации коллективных действий по обеспечению сообществ коллективными благами. Для всех типов организации коллективных действий, вне зависимости от того, кто их инициирует – внешний правитель, предприниматель или несколько принципалов, стремящихся удержать коллективную выгоду, – нужно будет решить одни и те же проблемы. Во всех случаях нужно будет что-то делать с «халявщиками», решать проблемы выполнения обязательств, организовывать работу новых институтов и осуществлять надзор за соблюдением некоего набора правил. Исследование, которое фокусируется на том, каким образом индивиды нейтрализуют эффект «халявы», как они достигают высокой степени выполнения обязательств, каким образом они договариваются о создании новых институтов и осуществляют надзор за выполнением правил в сфере ОР, должно также вносить вклад и в понимание того, как индивиды решают эти важнейшие проблемы в других случаях.

Теперь позвольте мне вкратце пояснить, как организована эта книга. В главе 2 я определяю, что я понимаю под ОР-ситуацией и индивидуальным выбором применительно к ОР-ситуациям. Затем я останавливаюсь на ряде принципиальных вопросов, на которые должна уметь отвечать любая теория коллективного действия. В заключительной части главы я исследую две гипотезы, которые задавали рамки работ, предшествовавших моей, и обсуждаю альтернативы, задавшие рамки моего исследования. Эмпирический материал книги содержится в главах 3, 4 и 5, в которых исследуются конкретные описанные случаи и примеры длительной успешной работы институтов, поддерживающих режим использования общих ресурсов, и сами ОР. Здесь изучаются происхождение и эволюция институтов управления ОР, их провалы и слабости. В конце каждой из этих глав, содержащих эмпирический материал, я формулирую уроки, которые могут быть извлечены из примеров, разобранных в данной главе, с тем чтобы можно было внести вклад в совершенствование теории самоорганизации в сфере ОР. В главе 6 я подытоживаю и суммирую теоретические соображения, содержащиеся в концовках глав 3, 4 и 5, и рассматриваю вопросы применимости этих соображений для проектирования институтов самоорганизации и самоуправления.

Глава 2

Институциональный подход к самоорганизации и самоуправлению в ОР-ситуациях

В главе 1 я охарактеризовала свое исследование как работу некоего «нового институционалиста», который выбирает в качестве объекта изучения малоразмерные ОР-ситуации, поскольку именно этот тип ситуаций позволяет с помощью наиболее простых средств наблюдать за феноменами самоорганизации и саморегулирования. Центральная проблема, находящаяся в фокусе такого исследования, формулируется следующим образом: каким образом группы принципалов, находящиеся в ситуации взаимозависимости, могут сорганизоваться и начать осуществлять самоуправление, с тем чтобы непрерывно получать общие выгоды в условиях, когда все они испытывают искушение проявиться как «халявщики», «сачки» или лица, осуществляющие иные оппортунистические действия. Одновременно с решением этой главной проблемы мы будем подбирать комбинацию переменных, которая должна будет удовлетворять следующим условиям. Во-первых, эта комбинация должна повышать стартовое значение вероятности (функции правдоподобия) самоорганизации. Во-вторых, она должна увеличивать способность индивидов к самоорганизации. В-третьих, она должна увеличивать их способность решать проблемы общего ресурса (ОР) на основе самоорганизации и без обращения к некоторым формам внешней помощи.

При написании настоящей главы я преследовала несколько целей. Во-первых, я должна буду здесь определить, что имеется в виду под ОР, и дать описание того, как именно я буду рассматривать индивидуальное поведение в сложных и неопределенных ОР-ситуациях. Затем я исследую общую проблему, с которой индивиды сталкиваются в ОР-ситуациях, а именно как нужно сорганизоваться, с тем чтобы избежать опасных исходов, которыми чреваты независимые действия индивидов. В рамках двух общепринятых теорий – теории фирмы и теории государства – эта общая проблема решается внешними агентами. Эти теории объясняют, каким образом появляются новые институты, как формулируются и как работают обязательства и как осуществляется эффективный надзор за действиями агентов и подданных (в первом случае организационным механизмом является фирма, во втором – государство). В теоретическом отношении то, каким образом группа принципалов или сообщество граждан могут сорганизоваться для решения проблемы предложения [отсутствующего] института, проблемы соблюдения обязательств и проблемы надзора, до сих пор представляет собой настоящую головоломку. Принимая во внимание тот факт, что некоторые индивиды решают эту головоломку, а другие – нет, изучение успешных и неуспешных попыток преодоления проблем с ОР должно позволить сделать важные приращения в рамках теории коллективного действия и выработать рекомендации по улучшению экономической политики в сфере ОР. До сих пор анализ проблем коллективного действия велся в рамках априорных теоретических установок, согласно которым: а) все подобные проблемы могут быть представлены в виде теоретико-игровой модели, эквивалентной «дилемме заключенного», б) достаточным является один уровень анализа и в) транзакционными издержками – ввиду их малости – можно пренебречь. В последнем разделе этой главы я выдвигаю предположения, альтернативные тем, на базе которых анализ коллективного действия осуществляется обычно.

2.1. ОР-ситуация

2.1.1. ОР и единицы ресурса

Термином «общий ресурс» (ОР) обозначается природная или рукотворная ресурсная система, которая является достаточно большой для того, чтобы сделать весьма затратным (но не невозможным) исключение потенциального бенефициара из процесса получения выгоды, проистекающей из использования общего ресурса. Для понимания процессов самоорганизации и самоуправления ОР важно различать ресурсную систему и поток единиц ресурса и признавать при этом зависимость первого и второго.

Ресурсную систему лучше всего мыслить как переменную типа «запас», которая при благоприятных условиях способна производить максимальное количество потоковой переменной, не нанося ущерба переменной запаса или самой этой ресурсной системе. Примеры ресурсных систем включают в себя рыбные участки моря, бассейны подземных вод, зоны выпаса скота, оросительные каналы, мосты, автомобильные гаражи, большие (не персональные) компьютеры, ручьи, озера, океаны и другие формы водных ресурсов. Единицы ресурса, или ресурсные единицы, – это то, что индивиды присваивают из ресурсной системы, или, иными словами, то, что они используют. Обычно ресурсными единицами являются тонны рыбы, выловленной на том или ином участке, кубометры воды, извлеченной из подземного бассейна или оросительного канала, тонны корма, потребленные скотом на пастбище, количество перешедших реку по мосту в течение года, число занятых мест в автомобильном гараже, единицы центрального процессора, потребляемые теми, кто разделяет ресурсы большого компьютера, количество вредных отходов, поглощаемое за год ручьем или иным типом водного потока. Различие между ресурсами, понимаемыми как запас, и ресурсными единицами, понимаемыми как некий поток плодов, генерируемый этим запасом, особенно важно для тех возобновляемых ресурсов, для которых можно определить норму восполнения. Пока средняя норма отбора не превышает средней нормы восполнения, объем возобновляемого ресурса будет поддерживаться во времени[30].

Доступ к ОР может быть ограничен для отдельного индивида или фирмы, либо для многих индивидов (команд), использующих ресурсную систему в одно и то же время. ОР, изучаемые в настоящем издании, используются многими людьми и многими фирмами. Следуя Плотту и Мейеру, я буду называть процесс отбора ресурсных единиц из ресурсной системы присвоением (см. [Plott, Meyer, 1975]). Тот, кто изымает ресурсные единицы, называется «присваивателем» (appropriator)[31].[32] Таким образом, одно и то же название может использоваться для обозначения владельцев стад и отар, рыбаков, ирригаторов, обладателей сезонных билетов на пригородные поезда, ежедневно ездящих на работу в город и с работы в область, – словом, всех, кто присваивает единицы ресурса, «вычерпывая» их из ресурсной системы. Во многих аспектах присваиватели ресурса совпадают с множеством пользователей или потребителей тех его единиц, которые они извлекают из системы (скажем, если улов рыбы потребляется рыбаками и членами их семей). Кроме того, присваиватели могут использовать извлеченные ими единицы ресурса в качестве затрат в рамках некоего производственного процесса (например, когда ирригаторы используют воду на своих полях, где они выращивают рис). В других случаях присваиватели немедленно уступают собственность на извлеченные единицы ресурса другим лицам, которые и становятся пользователями этих единиц (скажем, когда рыбаки продают свой улов немедленно по приходе в порт).

Изучение редких возобновляемых ресурсов ведется нами с позиций присваивателей. Это не единственная позиция, которая может использоваться при анализе сложных проблем, касающихся ОР. Если присваиватели ресурсных единиц получают большую рыночную власть, например путем формирования картеля для оказания воздействия на цены, то их стратегии затрагивают как их самих, так и других. Настоящее исследование касается ситуаций, в которых присваиватели ОР не имеют такой власти – ни на рынке конечной продукции, ни в смысле способности оказывать своими действиями воздействия на окружающую среду тех, кто проживает вне зоны данного ОР.

Для обозначения тех, кто обеспечивает предложение ОР, я использую термин «провайдер» (provider). Тех, кто фактически осуществляет строительство или ремонт, а также вообще предпринимает действия по сохранению в долгосрочном периоде самой ресурсной системы, я называю производителями (producers). Часто провайдеры и производители – одни и те же лица, но это необязательно так (см. [V. Ostrom, Tiebout, and Warren, 1961]). Провайдером ирригационной системы может быть правительство страны, предоставившее финансирование и осуществившее проектные работы. Затем оно может заключить с местными фермерами соглашение, имеющее целью эксплуатацию и поддержание созданной системы. Если местным фермерам будут переданы полномочия по организации эксплуатации ирригационной системы, то они тогда станут и провайдерами, и производителями услуг, связанных с эксплуатацией и поддержанием данного ОР.

Предложение и/или производство ресурсной системы может обеспечиваться более чем одним лицом или фирмой. Процесс присвоения единиц ресурса из ОР-системы может осуществляться несколькими присваивателями, одновременно или последовательно. Однако ресурсные единицы не являются объектами совместного использования или совместного присвоения. Рыба, выловленная одним рыболовным судном, не есть та же рыба, которая выловлена другим. Вода, направленная по распределительной системе на поля одного фермера, не может быть направлена на поля другого. Таким образом, единицы ресурса не потребляются совместно, однако ресурсная система представляет собой объект совместного использования. Раз некое множество присваивателей основывает свое существование на данной ресурсной системе, то и все результаты усовершенствования этой системы доступны одновременно для всех присваивателей). Отключение одного присваивателя ресурсной системы от плодов ее улучшения является весьма затратным делом, а в ряде случаев физически неосуществимо. Всем присваивателям выгодны полив из ирригационного канала, мост, компьютерная система – вне зависимости от того, вносили они свой вклад в создание или поддержание ресурсной системы или нет.

Именно неспособность провести различие между процессом последовательного изъятия ресурсных единиц и соединенностью ресурсной системы внесла свой вклад в смешение ОР с общественными, или коллективными, благами[33]. Майкл Тэйлор осознавал разницу между ОР и коллективными благами, когда он писал следующее: «Существует, в частности, один очень важный класс проблем коллективного действия, которые возникают в связи с использованием ресурсов, к которым имеется свободный доступ, т. е. к ресурсам, которые, так сказать, никто не охраняет от использования. Такие ресурсы не являются общественными благами» [Taylor, M., 1987, p. 3].

Относительно высокий уровень затрат на физическое исключение присваивателя из совокупности коллективных присваивателей, из процесса пользования ресурсом или удержания полезных эффектов от его совершенствования схож с высокими издержками на исключение потенциальных бенефициаров из процесса потребления общественных благ. Эта общая черта порождает неизменно присутствующее искушение к «халявному» поведению – как в ситуации ОР, так и в ситуации наличия общественных благ. Равным образом имеет место искушение избежать внесения вклада в предложение ресурса ресурсной системой, аналогичное искушению не вносить вклада в предоставление услуг общественной безопасности или в прогнозы погоды. Теоретические выводы, полученные на базе только и исключительно трудностей исключения, применимы к предложению и ОР, и коллективных благ.

Однако те, кто пользуется прогнозами погоды, не уменьшают доступность этих прогнозов для других пользователей, точно так же как те, кто пользуется системой охраны общественного порядка, не уменьшают общего уровня безопасности, имеющегося в данном сообществе[34]. В случае ОР ситуации перенаселения и/или избыточного потребления являются совершенно типичными, тогда как в случае чисто общественных благ они отсутствуют. Тот факт, что изъятие ресурсных единиц означает уменьшение запаса ресурсной системы, обусловливает возможность достижения предела количества ресурсных единиц, производимых системой ОР данного вида. В тех случаях, когда ОР представляет собой ресурс, сотворенный человеком, как, например, мост, то достижение указанного предела – количества пересекающих реку по данному мосту – приводит к переполнению проезжей части и/или тротуаров моста. В том случае, когда ОР представляет собой биологический ресурс, как, например, промысловые рыбные ресурсы или леса, достижение предельного числа ресурсных единиц может обернуться не только краткосрочным переполнением, но может также нарушить способность самого ресурса к продолжению производства ресурсных единиц. Даже физический ресурс, такой как мост, может быть разрушен более интенсивной эксплуатацией, чем это предусмотрено инженерными спецификациями.

Таким образом, утверждения, сформулированные в теории общественных благ и основанные на таком свойстве этих благ, как неотделимость единиц, неприменимы для анализа процессов присвоения и использования ресурсных единиц, получаемых путем последовательного извлечения из ОР. Присвоение и использование ресурсных единиц гораздо ближе к теории частных благ, чем к теории общественных благ. С другой стороны, процессы проектирования, внедрения и принуждение к исполнению набора правил, целью которых является координация предложения ОР, эквивалентны предложению местного коллективного блага. Некоторые проблемы, с которыми сталкиваются присваиватели ОР, самоорганизующиеся с тем, чтобы управлять ОР, аналогичны проблемам, возникающим при пользовании частными благами, тогда как другие проблемы аналогичны проблемам, возникающим при пользовании общественными благами. Оба аспекта тесно связаны между собой – как на физическом уровне, так и аналитически. Если для какого-то конкретного ОР обостряются проблемы, связанные с присвоением ресурсных единиц, вычитаемых из запаса, то местные присваиватели могут отказаться от действий по обеспечению предложения этого ресурса[35]. Без наличия ресурсной системы не будет никакого присвоения ресурсных единиц. Без справедливого, последовательного и эффективного метода распределения ресурсных единиц местные присваиватели имеют довольно мало стимулов для внесения вклада в непрерывность предложения ресурсной системы.

2.1.2. Рациональное присвоение в сложных и неопределенных ситуациях

Решения, принимаемые присваивателями ОР, и осуществляемые ими действия по присвоению общих ресурсов и обеспечению их предложения представляют собой решения и действия индивидов, являющихся рациональными в широком смысле слова, которые оказались в сложной и неопределенной ситуации. В каждой конкретной ситуации выбор индивидуального поведения будет зависеть от того, как индивиды осмысливают, ценят и взвешивают выгоды и тяготы осуществляемых действий и гипотетическую связь между этими действиями и результатами, которые также представляют собой некую смесь выгод и тягот[36].

Мероприятия по организации коллективных действий в контексте ОР обычно представляют собой предприятие, для которого характерны высокая сложность и неопределенность. Неопределенность имеет множество внешних причин: количество и время осадков, температура и количество солнечных дней, наличие или отсутствие переносчиков инфекции, рыночные цены на различные элементы производственных затрат или конечную продукцию. Другие источники неопределенности имеют внутренний характер, т. е. они присущи самим ОР и/или присваивателям, использующим ОР. Главным внутренним источником неопределенности является дефицит знаний. Должна быть понята точная структура самой ресурсной системы – ее границы и внутренние характеристики. Выявление структуры ресурсной системы может быть побочным продуктом продолжительного использования и тщательного наблюдения, как это имеет место в случае промыслового рыболовства или пастбищного скотоводства. Более того, это народное знание должно быть сохранено и передано от одного поколения к другому. С другой стороны, для бассейна грунтовых вод выяснение внутренней структуры общего ресурса может потребовать значительных инвестиций в геофизические и инженерные изыскания.

Установлено должно быть также и то, каким образом действия присваивателей воздействуют на ресурсную систему, нормы доходности использования ресурсной единицы и все остальные результаты[37]. Например, итоговое воздействие экономного отбора воды из канала одним фермером неким неочевидным образом влияет на урожай, который получит этот и другие фермеры. В некоторых случаях фермер, чьи угодья оказались рядом с исходным пунктом ирригационной системы (водохранилищем или насосной станцией), может существенно сократить свое водопотребление без какого-либо значимого воздействия на свой урожай, способствуя в то же время существенному увеличению урожая на участках фермеров, расположенных ниже по стоку системы. В других случаях избыточные количества воды, отбираемые фермером, расположенные ближе к узлу системы, могут также подаваться и на поля фермеров, расположенные ниже. Ограничения, налагаемые на фермера, расположенного выше по системе, могут увеличить суммарные урожаи. Со временем и по мере накопления опыта успешного объединения ресурсов, а также увеличения знания – как научного, так и практического опыта, связанного с данными конкретными обстоятельствами, неопределенность, имеющая своей причиной недостаток знаний, может быть уменьшена. В то же время неопределенность, проистекающая из особенностей стратегий присваивателей, сохраняется постоянно даже после того, как участники приобретают достаточно знаний о самой ресурсной системе.