Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

В марте 1924 года Президент Кулидж отправил Генерального Атторнея Даугерти в отставку215. Свое решение Президент мотивировал тем, что Даугерти не может исполнять свои обязанности в тот период, пока в Конгрессе проходят слушания по вопросу деятельности подчиненного ему ведомства. Новым Генеральным Атторнеем был назначен Харлан Ф. Стоун216.

После смены руководителя в министерстве юстиции были существенно пересмотрены воззрения о сфере деятельности и стандартах в работе Бюро расследований. По распоряжению Стоуна была приостановлена реализация программы по борьбе с радикализмом, запрещено прослушивание телефонных переговоров, широко практиковавшееся сотрудниками Бюро, запрещено привлечение к негласному сотрудничеству членов радикальных организаций и групп, а также внедрение людей Бюро в эти организации и группы217. Стоун заявил, что Бюро расследований, непомерно расширившее сферу своей деятельности, должно быть ограничено теми задачами, которые ставились перед службой на момент ее создания218.

Бюро расследований, по мнению Стоуна, не должно заниматься политическими или какими-либо иными воззрениями американских граждан, его должны интересовать лишь поступки граждан, которые выходят за рамки, определенные федеральными законами. Когда полицейская система выходит за рамки этих требований, отметил Стоун, она создает угрозу правосудию и свободе личности219. Фактически, Стоун предложил отказаться от внутренней разведки и контрразведки, предполагая, что функционирования государства вполне достаточным будет сохранение лишь полицейской деятельности.

Идеи Стоуна вполне соответствовали концепции американской государственности XIX века, когда абсолютизировалась роль рыночной экономики и свободной конкуренции, способных, по мнению либеральных политиков, решить все проблемы экономического и социального развития страны. Роль же государства ими сводилась во внутренней политике к полицейским функциям (доктрина «ночного сторожа»), а во внешней к вытеснению с североамериканского континента влиятельных европейских держав (доктрина Монро, успешно реализованная еще в первой половине XIX века). Для XX века, когда США уже всерьез начали претендовать на мировое геополитическое лидерство, такие идеи были по меньшей мере абсурдны. Тем не менее, целое десятилетие, вплоть до избрания в 1932 году на пост президента Франклина Д. Рузвельта в США практически отсутствовала контрразведывательная деятельность и политический сыск. Да и внешняя разведывательная деятельность велась в большей степени номинально, что со всей очевидностью проявилось накануне Второй мировой войны.

3.3. Борьба с терроризмом

В сентябре 1918 года произошел взрыв бомбы в здании Федерального Правительства в Чикаго. Американские федеральные службы до этого момента не имели никакого опыта расследования терактов. Им фактически пришлось начинать с нуля. К делу решили привлечь специалистов Бюро расследований министерства юстиции, незадолго до этого активно включившегося в борьбу с радикальными политическими движениями в США.

Каких либо улик, изобличающих конкретных лиц или конкретную организацию в причастности к террористическому акту в Чикаго детективам Бюро расследований обнаружить не удалось. Тогда, специалисты из Бюро, реконструировав по фрагментам взрывное устройство, заявили, что ответственность за взрыв должны нести Индустриальные рабочие мира. Уверенность Бюро расследований в причастности Индустриальных рабочих мира ко взрыву бомбы в Чикаго базировалась на данных, якобы полученных детективами Бюро из штаба организации оперативным путем220. Кроме этого, преступление было совершено именно в том здании, где незадолго до этого лидеры организации предстали перед судом по обвинению в деятельности, которая по мнению министерства юстиции, препятствовала проведению призыва в американскую армию221. То есть с политической точки зрения и с точки зрения интересов министерства юстиции, именно представители этой рабочей организации должны были оказаться виновниками совершенного теракта.

Сразу после взрыва Бюро расследований провело массовые аресты среди активистов Индустриальных Рабочих Мира, но «убедительные доказательства», скрытые за грифами секретности, которые с удовольствием муссировала американская пресса и с готовностью проглотила легковерная американская общественность, с подачи газетчиков ни секунды не сомневавшаяся в правдивости представленных «фактов», оказались неубедительными для суда. Ссылки на секретную оперативную информацию, ознакомиться с которой было нельзя по причине ее секретности, или на расплывчатые мнения экспертов имели сомнительную доказательную базу для уголовного преследования лиц, обвиненных в этом преступлении. Доказать причастность конкретных фигурантов ко взрыву в Чикаго в Бюро так и не смогли. Это преступление осталось нераскрытым222.

Если мысленно перенестись почти на столетие вперед, несложно заметить стереотипность приемов и методов работы американских спецслужб. В XXI веке американские спецслужбы для достижения нужного политического эффекта прибегают к точно таким же трюкам. История «российских хакеров», «помешавших» Хилари Клинтон, несмотря на чудовищный бюджет ее избирательной кампании, выиграть президентские выборы 2016 года, до абсурда напоминает историю расследования теракта в Чикаго. Такие же «секретные сведения», которые «убедительно» указывают на «русский след», но которые не могут быть обнародованы по причине своей секретности. Такое же обилие мнений «экспертов» однозначно утверждающих, что во всем виноваты именно русские. Такая же история в средствах массовой информации. И самое главное – наличие такой же «политической целесообразности» найти виновных именно там, где их усердно ищут спецслужбы.

Попытка связать воедино терроризм и деятельность радикальных политических движений, предпринятая Бюро расследований в связи с терактом в Чикаго, вполне объяснима и понятна. В начале XX века террористические акты в США не носили массовый характер, рассматривались скорее как чрезвычайные происшествия и не вызывали серьезной озабоченности у политического руководства. Успех или неуспех спецслужбы в расследовании теракта оценивался лишь общественностью и непосредственными руководителями сыщиков из Бюро расследований. Политическое руководство страны на подобные события реагировало вяло.

Куда больше политический истеблишмент США волновала проблема радикализма. Увязывание террористического акта и деятельности радикалов поднимало проблему на совершенно иной уровень. Будучи привлеченным к расследованию деятельности радикальных политических организаций, Бюро стремилось продемонстрировать с одной стороны чрезвычайную опасность «нелояльных» граждан, которые не только выступают с антиправительственными лозунгами, но и готовы перейти к решительным действиям, направленным против правительства Соединенных Штатов, с другой стороны Бюро расследований получало шанс продемонстрировать свою эффективность в борьбе с радикалами. Тем не менее, убедить конгрессменов в том, что терроризм это всего лишь разновидность экстремистской деятельности радикалов, Бюро расследований не удалось. Проблему взрывов в публичных местах решено было рассматривать не как частный случай деятельности радикалов, а как самостоятельное противоправное явление.

По инициативе Генерального Атторнея Митчелла Палмера, 28 апреля 1919 года обязанности по расследованиям, связанным с посылкой взрывных устройств, были возложены на два ведомства: министерство почтовой службы и Бюро расследований223. При этом министерство почтовой службы отвечало за розыск взрывных устройств, посылаемых с почтовыми отправлениями а на Бюро расследований была возложена обязанность по розыску лиц, которые посылали правительственным чиновникам или частным лицам по почте или с посыльным взрывные устройства.

Несмотря на предпринятые меры, подобные преступления продолжали совершаться с пугающим постоянством и вскоре приобрели общенациональный масштаб224. Воспользовавшись растущей общественной озабоченностью проблемой терроризма и серьезным вниманием прессы к проводимым детективами ведомства расследованиям по фактам взрывов, в Бюро расследований решили вновь попытаться увязать террористические акты с радикалами, на борьбу с которыми правительство куда более охотно выделяло средства, чем на расследования взрывов. В совершении серии террористических актов, как и ранее во время расследования теракта в Чикаго в 1918 году, были обвинены радикалы, которые по мнению официальных лиц из Бюро, стремились физически устранить должностных лиц Федерального правительства для того, чтобы свергнуть само правительство225.

В подтверждение своей позиции они привели не выводы экспертов и доказательства, добытые детективами, а «логические» рассуждения своих руководителей, которые обвинили во взрывах левых радикалов лишь на том основании, что некоторые из взрывных устройств были посланы непосредственно перед 1 Мая, а другие непосредственно после него. При этом они даже не попытались объяснить, почему значительное количество взрывных устройств было послано в июне. Не вписывался в предложенную Бюро расследований версию также тот факт, что многие из официальных лиц, которым были посланы взрывные устройства, подозревались в симпатиях к радикалам226. Не отвечал официальной версии также тот факт, что несколько взрывных устройств было послано мелким бизнесменам, чья смерть никак не могла иметь какое-либо политическое значение для революционно настроенных радикалов227.

Тем не менее в Бюро расследований продолжали придерживаться той точки зрения, что посылка взрывных устройств – дело рук радикалов. По донесениям детективов Бюро, им стали известны факты причастности радикальных организаций ко взрывам. Сотрудники нью-йоркского отделения Бюро сообщили даже, что по их мнению штаб террористической организации находится в Нью-Йорке. Тем не менее взрывы продолжались. Взрывное устройство было подложено даже в резиденцию Генерального Атторнея А. Митчелла Пальмера228.

Бюро расследований проводило обыски в домах членов радикальных организаций, устанавливало наблюдение за радикалами и за их семьями, но все эти мероприятия не дали положительных результатов229. Не дали положительных результатов и кадровые перестановки в Бюро. Несмотря на назначение новым руководителем Бюро В. Дж. Флинна, расследование не сдвинулось с мертвой точки230. После его замены на Дж. Бернса и назначением его заместителем Дж. Эдгара Гувера, результат остался прежним231. Никаких доказательств о причастности ко взрывам радикальных организация получено не было.

Причины неудач, которыми закончились антитеррористические мероприятия, проводившиеся Бюро расследований, в значительной мере скрывались в подходах, практиковавшихся в Бюро при проведении антитеррористических расследований. По своей методике это были чисто полицейские акции. Они начинались лишь по факту совершенного террористического акта и носили выраженный уголовно-процессуальный характер. Бюро расследований пыталось бороться с терроризмом, действуя не как спецслужба, а как полицейское ведомство. Целью расследований являлось не внедрение в террористическую организацию своих людей с целью ее разложения изнутри, не добывание информации о планах террористов с целью предотвращение возможных террористических акций, а лишь поиск и последующее привлечение к уголовной ответственности виновных по факту уже совершенных преступлений.

С новым видом террористических проявлений Бюро расследований столкнулось в конце двадцатых – начале тридцатых годов.В эти годы на Бюро расследований возлагаются обязанности по расследованию такого опасного вида преступлений, как похищение людей. Только на первый взгляд кажется странным, что вплоть до 30-х годов XX века ни одна федеральная полицейская служба в США не занималась расследованием похищений людей. Бесспорно, факты похищений неоднократно случались и ранее, хотя и не приобретали особого общественного резонанса. Но все случаи похищений традиционно расследовались не федеральными властями, а властями того штата, в котором было совершено преступление, потому что формально похищения людей не относились к федеральной юрисдикции.

С точки зрения американской Конституции, похищения с целью получения выкупа являются деяниями, попадающими в сферу ответственности полицейских служб отдельных штатов. Соответственно, к похитителям должно было применяться законодательство того штата, где они совершили преступление. Власти штатов плохо справлялись с данной проблемой, о чем говорило постоянно растущее количество похищений. Ежегодная статистика по этому виду преступлений исчислялась трехзначными числами. Похищениям сопутствовало чрезвычайно жестокое обращение с похищенными. Во многих случаях объектом преступления становились дети. Все это свидетельствовало о необходимости федерального вмешательства232.

Объективнее факты, подтверждающие необходимость признания похищений людей федеральным преступлением, накопились уже к началу XX века. Однако, Конгресс не предпринимал никаких шагов. Возможно, проблема и дальше продолжала бы игнорироваться федеральными законодателями, если бы не преступление, всколыхнувшее всю Америку. На окончательное решение конгрессменов принять закон, признающий федеральным преступлением похищение людей, повлияло известие о похищении в 1932 году двухлетнего сына пионера авиации и одного из самых известных людей Америки этого периода Чарльза А. Линдберга. Несмотря на заплаченный похитителям выкуп за ребенка, последнего вскоре нашли мертвым.

Для расширения федеральной компетенции и отнесения к числу федеральных преступлений похищений людей американский законодатель идет тем же путем, как в 1910 и 1919 годах, когда были приняты, соответственно, Закон Манна и, сходный по юридическим формулировкам и основанный на том же конституционном положении о межштатной торговле, Закон Дайера (Dyer Act), запрещающий транспортировку из одного штата в другой краденых автомобилей233.

Для обоснования юридической правомерности перевода похищения людей из юрисдикции отдельных штатов в федеральную юрисдикцию была использовано все та же клаузула статьи первой Конституции США, закреплявшая за Конгрессом право регулировать межштатную торговлю. Непосредственно из положения о межштатной торговле не вытекали полномочия федеральных органов по подобному кругу дел, однако, опираясь на прецедент, созданный Законами Манна и Диера, конгрессмены при обсуждении законопроекта решили, что в случаях с похищением людей наличие какого-либо рода коммерческих интересов предполагается по умолчанию, а потому не является абсолютно необходимым условием для возможного использования конституционного положения о межштатной торговле как юридического основания отнесения расследований по фактам похищения людей к компетенции Федерального правительства.

Новый закон, наиболее известный под именем Закона Линдберга, был принят в июне 1932 года234. Он признал федеральным преступлением похищение людей, если последнее сопровождалось пересечением похитителями границы штата. Хотя в редакции 1932 года наказание за это преступление и не предполагало смертную казнь, срок тюремного заключения, назначаемый судом мог быть сколь угодно большим в зависимости от фактических обстоятельств дела.

Ответственность за реализацию положений Закона Линдберга была возложена на Бюро расследований с той оговоркой, что когда агенты Бюро не располагают документами, подтверждающими транспортировку похищенного лица между территориями хотя бы двух штатов, для задержания подозреваемых в совершении преступления лиц должны привлекаться полицейские силы штатов. Формально закон позволял Бюро расследований начинать расследование по факту похищения лица лишь когда будет установлено, что лицо перевезено через границу штата, фактически Бюро расследований стремилось включиться в расследование сразу, действуя совместно с полицейскими силами штатов.

Интересы успешного расследования дела бесспорно требовали как можно более быстрого подключения федеральных служб к проведению расследовании. Однако, сама логика положения о межштатной торговли, предполагала по меньшей мере необходимость перемещения преступников и их жертвы из одного штата в другой. Такую информацию следствию удавалось получить далеко не всегда. Да и с точки зрения здравого смысла похищение не становилось менее опасным, если преступники не перевезли похищенного в соседний штат. Поэтому в последующие годы ФБР приступало к расследованию дела непосредственно после получения информации о совершении преступления, по умолчанию предполагая, что граница штата по всей видимости уже была пересечена.

В мае 1934 года Конгрессом были приняты два закона, которые дали дополнительные правовые основания для расследования похищений людей федеральными полицейскими службами и существенно усилили ответственность за участие в похищении. Первый из законов (Закон, вносящий поправку в Закон, запрещающий транспортировку похищенных лиц в интересах межштатной торговли)235 усиливал ответственность похитителей, допустив возможность применения к ним по решению присяжных высшей меры наказания. При этом специально было оговорено, что высшая мера применена быть не может если до вынесения приговора похищенное лицо было освобождено невредимым.

Второй закон (Закон, распространяющий полномочия федерального правительства в соответствии с положением о межштатной торговле Конституции на случаи вымогательства с использованием телефона, телеграфа, радио, устных посланий или других способов)236 определял в качестве самостоятельного федерального преступления факты вымогательства, если для предъявления требований вымогатели использовали телефонную, телеграфную или иную связь. Поскольку факты похищения людей всегда сопряжены с фактом последующего требования выкупа, новый закон упрощал механизм привлечения Бюро расследований к преступлениям, связанным с похищениями людей, позволяя федеральным властям заводить дело в случае, если преступники заявляли требование о выкупе, используя межштатные средства коммуникации. В январе 1936 года была принята еще одна поправка к Закону Линдберга, распространившая уголовную ответственность за похищение людей на различного рода посредников, участвующих в передачи выкупа, полученного за похищенного. За совершение подобного преступление лицо могло быть получить до 10 лет тюрьмы, а также могло быть присуждено к выплате штрафа до 10 тысяч долларов237.

3.4. Первые регистрационные законы в США

Сама по себе идея регистрации определенных категорий лиц или организаций – достаточно типичное явление в административной практике подавляющего большинства государств. Регистрация может преследовать достаточно широкий спектр целей. Это может быть учет различных категорий налогоплательщиков, учет лиц и организаций, занимающихся различными видами деятельности, регистрация физических или юридических лиц в зависимости от места их нахождения или любой иной вид регистрационных учетов, необходимых для повышения эффективности государственного управления.

Незаурядность идеи американского законодателя, использовавшего регистрационные законы в интересах обеспечения безопасности государства, состоит совсем не в том, что был принят целый ряд законов, обязывающий регистрироваться определенные категории граждан, которые при наличии определенных дополнительных обстоятельств, могут представлять повышенную угрозу безопасности США. Наиболее важным и революционным шагом в развитии регистрационного законодательства стало использование уголовно-правовых санкций в отношении тех лиц, которые уклоняются от обязательной регистрации либо в ходе регистрации предоставляют о себе ложные сведения.

С точки зрения теории вопроса, речь идет о том, что лицо, состоящее в определенной организации, осуществляющее определенную деятельность, прошедшее определенную подготовку или обучение либо просто являющееся иностранцем, должно пройти обязательную регистрацию в установленном законом органе. В случае если лицо уклонится от подобной регистрации либо предоставит в ходе регистрации искаженную информацию, оно может быть подвергнуто достаточно суровому уголовному наказанию, в большинстве случаев связанному с лишением свободы на достаточно продолжительный срок, либо крупному денежному штрафу.

На первый взгляд, подобные нормы не вполне применимы к тем отношениям, где речь идет о создании определенными лицами или организациями угрозы безопасности Соединенных Штатов. Здесь в большей мере речь должна идти о каких-то фактических действиях, направленных на подрыв государства либо нанесение ущерба его безопасности. К подобным же действиям достаточно сложно отнести непрохождение установленной законом регистрации. Тем не менее, с точки зрения практических интересов контрразведывательного обеспечения безопасности государства и общества, присутствие в уголовном праве подобных норм может значительно повысить эффективность деятельности спецслужб и обеспечить привлечение к уголовной ответственности тех лиц, чью причастность к актам шпионажа, диверсии или иным акциям, направленным на подрыв безопасности государства, сложно доказать в уголовно-процессуальном порядке.

Не секрет, что деятельность как разведывательных, так и контрразведывательных служб в значительной мере строится на той информации, которую спецслужбы получают оперативным путем. Подобная информация может получаться при помощи специальных оперативно-технических средств, могут подобную информацию предоставлять спецслужбам и граждане, которые сотрудничают с ними на конфиденциальной основе, наконец, источником сведений могут служить и иные информационные каналы, факт существования которых любая разведывательная и контрразведывательная служба всегда будет тщательно скрывать.

Между тем в качестве судебных доказательств может выступать лишь та информация, которая получена с соблюдением соответствующих процессуальных требований и источник приобретения которой доподлинно известен. Вполне очевидно поэтому, что при определенных обстоятельствах невозможно привлечь к уголовной ответственности лицо, используя лишь те уголовно-правовые нормы, которые предусматривают ответственность за реальную противоправную деятельность, направленную на причинение ущерба безопасности государства. Интересы защиты источника информации и с правовой, и с практической точки зрения, как правило, будут иметь для спецслужб больший приоритет, нежели интересы привлечения виновного лица или лиц к уголовной ответственности.

При этих обстоятельствах эффективным рычагом уголовно-правового преследования лиц, ведущих против США враждебную деятельность (при отсутствии либо слабости процессуальных доказательств такой деятельности) могут выступать регистрационные законы. В случае применения уголовно-правовой нормы, содержащейся в том или ином регистрационном законе, доказыванию подлежит не факт ведения, например, разведывательной деятельности против США, а факт уклонения от регистрации в качестве лица, состоящего на службе у иностранного государства или организации, либо в качестве члена определенной организации, либо в качестве лица, проходившего обучение в зарубежной разведшколе и т.д.

Установление уголовной ответственности за уклонение от регистрации дает американской разведке еще один достаточно очевидный козырь: весьма значительное число лиц, для которых законом устанавливается обязательная регистрация и которые могут представлять потенциальную угрозу для безопасности США, дабы избежать возможной уголовной ответственности, пройдут процедуру регистрации добровольно. Тем самым и разведывательные и контрразведывательные ведомства США получат информацию о лицах, представляющих интерес как с точки зрения обеспечения безопасности Соединенных Штатов, так и с точки зрения использования таких лиц в интересах органов, ведущих внешнюю разведывательную деятельность.

Первым из "регистрационных" законов, принятых в США в интересах обеспечения безопасности государства, стал принятый Конгрессом в 1938 году Закон о регистрации иностранных агентов. Работа над этим законом началась в 1936 году с создания комиссии Конгресса под председательством конгрессмена из Массачусетса Джона Маккормика, которой было поручено провести расследование антиамериканской деятельности в Соединенных Штатах. Главным объектом изучения комиссии была деятельность правительства фашистской Германии на территории США. Принималась к рассмотрению комиссией и деятельность правительства СССР в Америке. В 1938 году комиссией был подготовлен проект, который и лег в основу Закона о регистрации иностранных агентов238.

Работа над Законом о регистрации иностранных агентов началась в США в 1936 году. Именно в этом году была создана комиссия конгресса под председательством конгрессмена из Массачусетса Джона Маккормика, которой было поручено провести расследование антиамериканской деятельности в Соединенных Штатах. Главным объектом изучения комиссии была деятельность правительства фашистской Германии на территории США. Принималась к рассмотрению комиссией и деятельность правительства СССР в Америке. В 1938 году комиссией был подготовлен законопроект, который и лег в основу будущего Закона о регистрации иностранных агентов239.