Разведка и контрразведка США (с конца XVIII века и до наших дней)

Генеральный атторней имеет право в соответствии с законом выдавать разрешение на осуществление электронного наблюдения на срок не более одного года. После выдачи разрешения и оформления соответствующего сертификата генеральный атторней должен отправить сертификат в опечатанном виде в суд, где он хранится до тех пор, пока: а) не поступит в суд заявление с целью использования результатов наблюдения в правоприменительных целях; б) в суд не обратится гражданин, полагающий себя потерпевшим в результате осуществления электронного наблюдения942.

Формально при использовании разведывательной службой электронного наблюдения Закон 1978 года устанавливает требования, не противоречащие тем, которые содержатся в Законе о контроле над преступностью 1968 года. В духе положений Закона о контроле над преступностью и в этом законодательном акте подчеркивается то обстоятельство, что при санкционировании электронного наблюдения принципиальное значение должно иметь не то, какой орган проводит акцию, а то, какие при этом преследуются цели и каков круг лиц, в отношении которых планируется ее проведение.

Однако при более детальном анализе данного законодательного акта просматриваются достаточно серьезные различия между правовыми стандартами, устанавливаемыми Законом о контроле над преступностью 1968 года и теми требованиями, которые предъявляет Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года.

В отличие от Закона 1968 года в Законе о наблюдении за иностранными разведками содержится не спорная, с точки зрения правовой реализации, норма о праве президента без суда санкционировать электронное наблюдение в случаях, связанных с обеспечением национальной безопасности943 (очевидно, что президент, как правило, не будет лично давать подобные санкции, а делегирует данное полномочие одному из подчиненных ему органов), а совершенно конкретное указание на то, какое должностное лицо и в каких случаях вправе выдавать подобные разрешения. В тех случаях, когда Закон все же требует судебной санкции на осуществление электронного наблюдения, выдачей подобных санкций (если речь идет об интересах зашиты разведывательной информации) занимается не суд общей юрисдикции, а специально учрежденный для этой цели судебный орган.

По сравнению с законом о контроле над преступностью 1968 года Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года является определенной уступкой в пользу интересов национальной безопасности и (в более узком плане) в пользу интересов разведывательных служб. Оставляя в неприкосновенности концептуальные положения Закона 1968 года, касающиеся формирование баланса между правами и свободами граждан и потребностями обеспечения национальной безопасности, данный законодательный акт детализирует процессуальные требования к тем случаям использования (в процессе добывания разведывательной информации) средств электронного наблюдения, которые можно квалифицировать как "пограничные" случаи, то есть те случаи, которые с позиций Закона о контроле над преступностью 1968 года могли толковаться и как требующие обязательной судебной санкции, и как допускающие возможность внесудебного санкционирования. Примечательно, что все подобные разночтения, имеющиеся в Законе 1968 года, Закон о наблюдении за иностранными разведками фактически истолковал в пользу интересов обеспечения национальной безопасности.

Например, формулировка законодательного положения, допускающего возможность внесудебной санкции на проведение электронного наблюдения, указывает не на то, что наблюдение не будет осуществляться я отношении американских граждан, а лишь на то, что запрашивающий санкцию орган "не предполагает" осуществлять наблюдение в отношении граждан США. Сопоставляя подобную формулировку с положениями Конституции США (в первую очередь, с IV статьей "Билля о правах"), можно сделать вывод о том, что закон признает противоречащим конституции лишь заранее спланированное нарушение конституционных гарантий граждан США. Если же разведывательная служба будет нарушать конституционные положения, защищающие "…личность, жилище, бумаги и имущество" американцев, не планируя это изначально, то она будет действовать в полном соответствии с американским законодательством944.

Наряду с законодательными ограничениями, устанавливаемыми для разведывательных служб, ведущих сбор и добывание разведывательной информации и обусловленными особенностями конституционного строя США или соображениями внешнеполитической целесообразности, в США иногда появляются и такие законодательные акты, которые вводят для разведки ограничения, не вытекающие непосредственно из соображений государственно-политической необходимости. Иногда подобные законодательные инновации являются демонстрацией самоуверенной убежденности в абсолютном геополитическом господстве Соединенных Штатов, стремлением продемонстрировать мощь американской разведки, ее способность решать поставленные задачи и не в самых идеальных для ведения разведывательной деятельности условиях. Чаще же подобные законодательные инициативы представляют собой довольно примитивную рекламную акцию, призванную продемонстрировать иллюзию приоритета прав личности или "общечеловеческих ценностей" над интересами обеспечения национальной безопасности в деятельности разведывательного сообщества США.

Примером подобного иллюзорного законодательного ограничения может служить установленный Законом о полномочиях разведки на 1997 финансовый год запрет на использование в качестве агентов разведки журналистов, "…работающих по контракту или являющихся сотрудниками средств массовой информации Соединенных Штатов либо официально признаваемых зарубежными правительствами в качестве представителей средств массовой информации Соединенных Штатов"945.

Достаточно легко показать, что этот запрет носит скорее демонстративный, нежели фактический характер: вторая и третья части той же самой статьи, которая устанавливает запрет на использование журналистов, вводят более чем существенные изъятия из общих запретительных правил. Так, например, в соответствии с устанавливаемыми президентом США стандартами, директор национальной разведки может в отдельных случаях обходить устанавливаемый законом запрет и привлекать к сотрудничеству журналистов, если в этом будет существенная необходимость для обеспечения национальной безопасности США. В этом случае директор готовит письменное обоснование, где перечисляет причины, по которым необходимо сделать исключение из правил и ставит в известность обо всех случаях привлечения к секретному сотрудничеству журналистов разведывательные комитеты обеих палат американского Конгресса946.

В третьей части рассматриваются случаи добровольного сотрудничества журналистов с разведкой, которые по замыслу законодателей вовсе не должны подпадать под запрет на привлечение к сотрудничеству разведкой журналистов. Следуя букве закона, если журналист сознательно сотрудничает с одной из разведывательных служб, входящих в состав разведывательного сообщества США, такое сотрудничество как бы и не является сотрудничеством, а разведывательная служба, с которой поддерживает связь журналист, не нарушает законодательный запрет на привлечение к секретному сотрудничеству корреспондентов американских средств массовой информации947.

Предусматриваемые законом изъятия из общих правил столь огромны, что фактически означают условность законодательного запрета на привлечение журналистов к сотрудничеству с разведывательными службами. Очевидно, что в подавляющем большинстве случаев журналисты привлекаются разведкой к секретному сотрудничеству на добровольной основе. В тех же редких случаях, когда подобные контакты не носят добровольный характер, за разведкой оставлено право сослаться на интересы национальной безопасности и обойти таким образом запрет. Реальная цель такого законодательного акта – не ограничение прав разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации, а реклама якобы присутствующих в деятельности государственных ведомств США "высоких морально-нравственных стандартов". Одновременно подобные нормы помогают обмануть простого обывателя, которому навязывается мнение о полной независимости средств массовой информации и их сотрудников от американской разведки и американского правительства. Иногда жертвой подобного обмана может стать и лицо, представляющее самый непосредственный интерес для американской разведки.

3.5. Законодательство о свободе информации в США

Развитие системы законодательных норм, направленных на ограничение полномочий разведывательных служб, не исчерпывается в США лишь ограничениями в сфере использования разведкой различных технических и оперативных средств для добывания разведывательной информации. В шестидесятые-семидесятые годы XX века в США достаточно популярными стали либеральные настроения. Пресса и представители общественности требовали от федерального правительства США большей открытости. Настаивая на том, что граждане Америки являются налогоплательщиками, американские либералы и сочувствующая им общественность заявляли о своем праве знать, чем занимается их правительство, расходуя собранные в виде налогов деньги.

В стороне от общественных настроений не мог остаться и Конгресс США. Будучи зависимыми от своих избирателей, конгрессмены поддерживали идею большей открытости и публичности власти. Идею, бесспорно, весьма правильную и прогрессивную, но доставившую немало головной боли американских спецслужбам, основной работы которых (как, впрочем, и всех спецслужб в мире) были и остаются тайные приемы и методы работы и закрытость циркулирующей в недрах спецслужб информации от широких масс общественности.

Эффективность работы любой разведки достаточно серьезно зависит от того, насколько надежно разведка защищает свои секреты, появление же законодательных актов, a priori допускающих ситуацию, когда частное лицо может истребовать у разведывательной службы (в том числе в судебном порядке) допуска к каким-либо закрытым материалам, заведомо стало фактором, усложняющим работу разведки. Достаточно прогрессивная на первый взгляд идея – информировать общественность о том, чем занимается федеральное правительство, и каким образом федеральные министерства и ведомства расходуют выделяемые им бюджетные средства, для американской разведки вылилась в дополнительные трудности в практической работе. Стремление американских законодателей максимально расширить доступ общественности к информации явно дисгармонировало с традиционной для всех мировых разведок практикой максимально ограничивать круг лиц, допущенных к тем или иным сведениям, циркулирующим в недрах разведывательной службы.

Первым среди законов, определяющих порядок использования и доступа американских граждан к информации, стал Закон о свободе информации от 1966 года948, представлявший собой поправку к Закону об административных процедурах от 1946 года949. Содержавшиеся в нем формулировки уже достаточно определенно указывали на возможность американцев делать запросы в федеральные ведомства и получать запрашиваемую информацию. В статье 3(с) закона говорилось:”…каждое ведомство должно по запросу в отношении определенных документов, сделанному с соблюдением установленных законом норм, предоставить информацию лицу, внесшему запрос”950. Причем, в ряду федеральных ведомств, которые могли получить подобные запросы, числились и американские спецслужбы. В случае отказа ведомства предоставить запрашиваемую информацию, Закон предусматривал возможность судебного истребования запрашиваемой информации.

Реально оценивая ту угрозу, которую мог представлять для национальной безопасности США подобный информационный либерализм, американские законодатели в Законе 1966 года достаточно детально проработали вопросы защиты секретной информации федерального правительства, в том числе информации, касающейся разведывательной деятельности. Закон о свободе информации 1966 года содержал перечень сведений, не подлежащих разглашению, из девяти пунктов, в который входили: ведомственные инструкции по персоналу, коммерческие секреты, различные межведомственные соглашения, засекреченная на основании исполнительных приказов президента информация по вопросам национальной безопасности и внешней политики и длинный перечень других сведений и материалов. Столь внушительный список исключений делал достаточно затруднительным получение информации по представленному в спецслужбы запросу951.

Через год, в 1967 году, для дальнейшего совершенствования системы защиты секретных сведений федерального правительства была принята новая редакция Закона о свободе информации952, в которой были уточнены процедуры, связанные с предоставлением федеральными ведомствами информации, запрашиваемой гражданами. Информацию, находящуюся в распоряжении федеральных органов, Закон о свободе информации 1967 года разделил на информацию, которая опубликовывается в Федеральном регистре, и информацию, которая может быть предоставлена лицу на основании письменного запроса. Закон установил тридцатидневный срок рассмотрения запроса гражданина в федеральном органе953.

Анализируя первые две редакции Закона о свободе информации, можно говорить о том, что авторы законопроектов достаточно серьезно оценили потенциальную опасность, которую могла представлять собой для деятельности спецслужб и для национальной безопасности в целом гарантированная законом "свобода информации", и позаботились о том, чтобы законодательные положения не распространялись на ту информацию, в разглашении которой было не заинтересовано государство. В редакции 1966 и 1967 года Закон о свободе информации лишь незначительным образом усложнял работу разведки, в целом не создавая угрозы разглашения как разведывательной информации, так и источников, используемых спецслужбами для ее получения.

Серьезнейшим ударом по американским спецслужбам стало законодательство о свободе информации 70-х годов прошлого века. В результате Уотергейтского скандала, приведшего к отставке президента Никсона, в США заметно изменилось отношение как к разведывательным ведомствам, так и к осуществляемой ими деятельности. Американские спецслужбы (в первую очередь, ЦРУ и ФБР) были обвинены в нарушении Конституции США и американского законодательства. В частности, спецслужбы обвинялись в том, что ими осуществлялось незаконное прослушивание телефонных переговоров политических противников Никсона 954. Отражая изменившиеся общественные настроения, Конгресс в 1974 году принимает новую редакцию Закона о свободе информации955.

В Законе 1974 года во главу угла ставятся уже не интересы национальной безопасности, а право налогоплательщиков США получать исчерпывающую информацию о работе финансируемого ими федерального правительства. В духе либеральных настроений в Законе о свободе информации 1974 года был значительно расширен перечень сведений, которые могли быть выданы на основании поступающих запросов граждан956.

Последствия либерализации законодательства о свободе информации достаточно быстро отразились на американских спецслужбах. "Активные" американцы завалили разведывательные службы запросами о предоставлении им материалов разведки, в том числе и секретного характера. Наиболее громкую огласку получил запрос корреспондента одной из нью-йоркских газет, некоего Карла Штерна, затребовавшего у ФБР сведения, относящиеся к контрразведывательной программе ведомства, и добившегося через суд их предоставления.

Штерну удалось получить выкраденные за год до этого в одном из местных отделений ФБР секретные документы, относящиеся к контрразведывательной программе "Cointelpro". Найдя в одном из документов свою фамилию, Штерн обратился за разъяснениями в ФБР. Когда ответа не последовало, Штерн на основании Закона о свободе информации обратился в суд. В ходе судебного разбирательства вскрылись многочисленные нарушения прав человека, приведшие в итоге к проведению Конгрессом расследования деятельности ФБР по реализации программы Cointelpro и последующим многочисленным отставкам в ФБР957.

Впрочем, американские законодатели быстро поняли, что зашли слишком далеко. К концу семидесятых годов подобные лазейки в законодательстве, позволявшие гражданам США при определенных обстоятельствах добиваться выдачи секретных материалов разведки, фактически полностью были ликвидированы958. В последнюю четверть XX века в США постепенно складывается равновесное отношение между потребностью государства в защите информации и желанием отдельных американцев добиться от государства максимальной "свободы информации". В восьмидесятые годы уже трудно было представить, что некое частное лицо может, используя разночтения законодательства, добиться выдачи секретной информации разведки.

В то же время сам факт существования законодательства о свободе информации и достаточно обширный перечень сведений, которые могут предоставляться по запросам граждан, позволяет федеральному правительству громогласно заявлять о своей информационной открытости и о приоритетном значении конституционных прав и свобод граждан в деятельности федеральных органов власти США. В современных законах о свободе информации американский законодатель, с одной стороны, стремится обеспечить всестороннюю защиту действительно важной для безопасности государства информации, с другой стороны – продемонстрировать максимальную открытость и доступность тех информационных сведений, обнародование которых не может иметь негативных последствий для интересов обеспечения безопасности государства. Ярким примером развития законодательства о свободе информации может служить Закон о свободе электронной информации 1996 года, на основании которого федеральным ведомствам было предписано обеспечивать доступ общественности в том числе и к электронным вариантам своих информационных ресурсов959.

Примечательно, что даже после событий 11 сентября 2001 года, когда в американском законодательстве произошли существенные изменения, расширившие права специальных служб и снявшие ряд традиционных ограничений, не позволявших разведывательным службам и правоохранительным органам эффективно противодействовать терроризму, правовые стандарты, закрепленные в Законе о свободе информации остались практически неизменными.

Некоторое ограничения в доступе американских граждан к информации были связаны с подзаконным нормотворчеством президента, основанном на положениях Закона о свободе информации. В ноябре 2001 года президент Дж. Буш издал исполнительный приказ № 13233960, который устанавливал более жесткие чем предшествующий исполнительный приказ президента Рейгана № 12667961 ограничения на доступ общественности к документам бывших американских президентов. Впрочем, даже эти ограничения были отменены в 2009 году исполнительным приказом президента Б. Обамы № 13489962, восстановившем порядок доступа к президентским документам, закрепленный в исполнительном приказе № 12667.

Законодательные инновации последних лет скорее напротив, расширяют возможности населения получать информацию о деятельности федеральных властей в рамках Закона о свободе информации. Например, поправки к Закону о свободе информации, внесенные на основании Закона об открытом правительстве 2007 года963 добавляют множество новых возможностей для получения американской общественностью информации о деятельности федеральных министерств и ведомств. В частности, в законе учтены новые возможности информировать население, связанные с развитием современных коммуникационных технологий964.

Помимо этого, при Национальном управлении архивов и документации (NARA) было создано Управление правительственных информационных служб965, которое призвано осуществлять мониторинг мероприятий, проводимых федеральными ведомствами в рамках выполнения требований Закона о свободе информации и вырабатывать для Конгресса и президента рекомендации по совершенствованию политики США в сфере свободы информации. Закон об открытом правительстве 2007 года также обязал федеральные министерства и ведомства учредить в своем составе специальную должность главного директора по вопросам соблюдения требований Закона о свободе информации966, отвечающего в рамках своего министерства или ведомства за реализацию государственной политики в сфере свободы информации967.

Нельзя не признать очевидный факт: законодательство о свободе информации по-прежнему является одним из факторов, усложняющих работу разведки. Огромное количество поправок и дополнений к законам о свободе информации968, которые Конгресс США принял за последние десятилетия, позволили в определенной мере гарантировать интересы обеспечения национальной безопасности США от неконтролируемого стремления американской общественности получать максимум сведений о работе государственных органов. Современная редакция законов о свободе информации уже не содержит откровенных пробелов и недоработок, которые могли бы стать причиной разглашения секретной разведывательной информации, как это порой случалось в первые годы после принятия Закона о свободе информации. Но при все этом разведывательные службы США по-прежнему вынуждены учитывать в своей работе такой сдерживающий фактор, которым бесспорно выступают для разведки законы о свободе информации.

3.6. Законодательная защита источников разведывательной информации

Общественность традиционно стремиться получать больше информации о работе своего правительства и своих государственных учреждений, в том числе и тех, которые осуществляют разведывательную и контрразведывательную деятельность. Однако, для нормального функционирования системы разведывательных служб, для успешной деятельности разведки по сбору и добыванию разведывательной информации необходимо, чтобы, наряду с нормативными актами, устанавливающими ограничительные требования и стандарты деятельности разведки, развивалась и система нормативных правовых актов, направленных на создание благоприятствующих для деятельности разведывательных служб условий. Причем, если формирование правовой базы, нацеленной на ограничение прав и полномочий разведывательных служб, является шагом нежелательным (с точки зрения интересов разведывательной деятельности) и вынужденным, неизбежной уступкой общественному мнению, стремлением поддержать международный авторитет государства, то развитие правовых стандартов, формирующих благоприятствующие разведке условия деятельности, представляет собой естественное и закономерное стремление государственной власти обеспечить максимальную эффективность на таком направлении государственной деятельности, как деятельность разведывательная.

Очевидно, что среди трех ветвей государственной власти наиболее заинтересованной в развитии правовых стандартов, формирующих благоприятные для разведки условия, является исполнительная власть. Как в Соединенных Штатах, так и в других странах основным потребителем продукции разведки выступает правительство, и именно исполнительная власть, как правило, является инициатором развития правовых норм, защищающих интересы разведывательных служб. Это, впрочем, ни в коей мере не умаляет степень участия других ветвей государственной власти в формировании правовых стандартов, призванных защищать интересы разведки. В ряде случаев в наиболее сложные в истории американской разведки моменты именно законодательная969 и судебная власть970 настаивали на значительном усилении правовых гарантий, обеспечивающих интересы деятельности разведывательных служб.

Фактически процесс законодательного обеспечения потребностей разведывательной деятельности начался одновременно с развитием законодательных норм, направленных на ограничение полномочий американских спецслужб. Уже в первых законодательных актах, предусматривающих ограничение прав спецслужб в сфере сбора и добывания разведывательной информации, закреплялись достаточно серьезные изъятия из общих ограничительных правил для тех случаев, которые связаны с обеспечением национальной безопасности США971.

По мере развития законодательных актов, ограничивающих права спецслужб, развивались и те их разделы, которые были направлены на защиту интересов национальной безопасности. Например, Закон о наблюдении за иностранными разведками 1978 года, который фактически регулирует примерно аналогичный круг отношений, что и предшествующий ему Закон о контроле над преступностью 1968 года, уже не столь категорично оценивает допустимость внесудебной санкции на оперативно-технические мероприятия и предполагает значительные послабления для разведывательных служб, добывающих информацию в интересах национальной безопасности. В подобном же направлении развивается и законодательство о свободе информации. Каждая новая редакция Закона о свободе информации содержала все более обширный перечень сведений, которые не могли предоставляться по запросам граждан, поскольку это противоречит интересам обеспечения национальной безопасности США.

Ярким примером того, как законодательный акт, изначально по своему духу нацеленный на ограничение прав специальных служб, фактически закрепляет положения, создающие благоприятствующие условия для разведывательной деятельности, может служить Закон об охране частной жизни 1974 года972.