Административное право субъектов Российской Федерации: историко-правовое исследование

4

Например, в учебнике В. С. Четверикова термин «субъект Российской Федерации» в параграфе, посвящённом государственной службе упоминается в одном абзаце, посвящённом подразделению государственных должностей на федеральные и региональные. См.: Четвериков В. С. Административное право: Учебник. М.: ФОРУМ, ИНФРА-М, 2006.

5

Как пример, см.: Административное право Российской Федерации: Учебн. для студ. сред. проф. учеб. заведений / В. Я. Насонов, В. А. Коньшин, К. С. Петров. М.: Изд. центр «Академия», 2003.

6

Как пример см.: Князев С. Д. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в Приморском крае как субъекте РФ // Правоведение. 1997. №4; Малышев В. Е. Реформирование органов государственной власти Приморского края: к истории вопроса // В сб.: Конституционные реформы в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект. Хабаровск: ДВАГС, 1998. С 41; Полянский И. А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. Хабаровск, 1999; Софрина З. Ф. Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000; Чердаков С. В. Органы государственной власти субъекта РФ (на примере Амурской области): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2001; Быканова А. Н. Конституционно-уставное регулирование организации исполнительной власти в Краснодарском крае как субъекте РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006.

7

Как пример см.: Абезин Д. А. Правовое регулирование государственной службы субъектов РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград. 2003; Горбунов Н. М. Система подготовки управленческих кадров для органов власти и управления регионов Дальнего Востока // Власть и управление на востоке России. 2004. №3; Баранник Т. В. Государственная гражданская служба субъекта РФ: конституционно-правовой аспект: на примере города Москвы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Костромина С. В. Кадровый резерв государственной гражданской службы субъектов РФ: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право. 2009. №5.

8

ПОЛНОМОЧИЯ – здесь: права и обязанности субъекта РФ в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

9

Лапин Р. П. Конституционно-правовое регулирование бюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009; Богданов А. В. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению конституционного права на образование: Автореф дис. …канд. юрид. наук. Тюмень, 2008.

10

Как пример см.: Клепиков С. Н. Административная ответственность в субъектах РФ: Монография. Воронеж, 2006; Старостин Б. А. Административная ответственность по законодательству субъектов РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2013.

11

Петрова Н. А. Законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях (системно-структурный анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008.

12

Как пример см.: Дерюга А. Н. К вопросу о полномочиях должностных лиц местных органов самоуправления по составлению протокола об административном правонарушении (на примере Хабаровского края) // Вестник Тюменского государственного университета. Тюмень, 2011. №3. С. 98—104. Петров А. Ю. Административный процесс в субъектах РФ: проблемы теории и законодательного регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.

13

Князев С. Д. Конституция РФ и современное российское административное право // Журнал российского права. 2001. №10. С. 32.

14

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 12.07.2006 №2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа», Камчатская область и Корякский автономный округ прекратили существование в качестве субъектов РФ. С 1.07.2007 в составе Российской Федерации образован новый субъект – Камчатский край // ГАКК. Краткий справочник по фондам Государственного архива Камчатской области. – Петропавловск-Камчатский, 2007. С. 198.

15

В 1991 г. на Дальнем Востоке проживало 8 млн. 57 тыс. человек. По переписи 2002 г. в округе проживало около 6 млн. 547 тыс. человек, или 5% от общей численности населения РФ, то есть за десятилетие население сократилось почти на полтора миллиона чел. По переписи 2010 г. здесь уже остались 6 млн. 291 тыс. 900 человек, то есть за 8 лет население ДФО сократилось ещё на 400 тыс. человек. Основной причиной демографических потерь является миграционный отток населения (См.: Российский статистический ежегодник, 2011 г. // [Электронный ресурс]. Код доступа: http://www.gks.ru. По состоянию на 01.01.2019 г. в округе (с Республикой Бурятия и Забайкальским краем) проживало 8 189 261 человек. ДФО один из двух федеральных округов, в котором нет ни одного города-миллионера.

16

В автономных республиках РСФСР (далее – АР) по Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 133) Советы Министров АР – Правительства АР являлись высшими исполнительными и распределительными органами государственной власти АР, образуемыми Верховными Советами АР.

17

Полянский И. А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ: На примере Дальневосточного региона: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1998.

18

Киселева О. М. Поощрение как метод правового регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

19

Софрина З. Ф. Организационно-правовые проблемы становления государственной власти в субъектах РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000.

20

Винаркевич И. Р. Правовое регулирование административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ (на примере Дальневосточного федерального округа): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

21

Петров А. Ю. Административный процесс в субъектах РФ: проблемы теории и законодательного регулирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2007.

22

Старостин Б. А. Административная ответственность по законодательству субъектов РФ: Автореф. канд. … юрид. наук. М., 2013.

23

В отдельных учебных заведениях курс административного права субъектов РФ начинает изучаться. См. Аникин С. Б. Учебно-методический комплекс по дисциплине «Региональное административное право» по специальности 030501.65 «Юриспруденция» квалификация специалист. Саратов: Саратовская государственная юридическая академия, 2012.

24

К наиболее распространённым определениям понятия управления можно отнести: – формирование и реализация воздействий, избранных из множества возможных на основании определённой информации, обеспечивающих желаемое движение (функционирование) объекта, приводящее к поставленной цели; – воздействие на объект, выбранное из множества возможных на основании имеющейся информации, улучшающее функционирование или развитие данного объекта; – определение цели и результат её достижения при помощи необходимых и достаточных способов, средств и воздействий; – процесс формирования целей, отыскания и реализации способов их достижения; – процесс организации такого целенаправленного воздействия на некоторую часть среды (объект управления), в результате которого удовлетворяются потребности субъекта, взаимодействующего с этим объектом; – такое использование причинно-следственных связей, при котором возникает поведение системы, приводящее к желаемому результату (достижению цели или решению задачи); – функции организованных систем различной природы, обеспечивающие сохранение их определённой структуры, поддержание режима деятельности, реализацию их программ и целей; – процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления для достижения определённых результатов.

25

Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М.: «Зерцало» «Теис», 1996. С. 4—22.

26

Подробно данный вопрос рассмотрен автором в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Правовые основы государственного и муниципального управления Российской Федерации: Научно-учебное издание. Хабаровск: ДВИМБ, 2009. С. 9—65.

27

Маннапов Р. Г., Ахтариева Л. Г. Современные закономерности, принципы, задачи и механизм регионального управления // Вестник Челябинского государственного университета. 2009. №3 (141). Экономика. Вып. 19. С. 48—49.

28

Там же. С. 51.

29

Эффективность государственного управления чаще всего характеризуются такими критериями, как: – средняя продолжительность жизни населения государства; – средний образовательный уровень населения; – средний уровень доходов и расходов на одного человека с учётом всех стандартов межнациональных договоров; – средними показателями производительности труда; – соотношением к мировому стандарту показателей ВВП (внутреннего валового продукта).

30

Мировые стандарты ООН по оценке эффективности государственного управления включают следующие критерии: – практические задачи, цели, которые соотнесены с требованиями мирового сообщества; – результаты достижения целей и подцелей, которые были поставлены перед государственными органами управления обществом; – суммарные расходы, затраченные на реализацию целей государственного управления по удовлетворению общественных нужд и потребностей; – потенциальные возможности государственного управления.

31

По состоянию на 01.01.2016 г. в составе Российской Федерации находился 81 субъект, в том числе 22 республики, 9 краёв, 46 областей, 3 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа.

32

История уставного нормотворчества дальневосточных субъектов РФ подробно рассмотрена автором в специальных изданиях. См. Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: Историко-правовой аспект (1991 – 1997 гг.). Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000. С. 89—111; Он же. Законотворческий процесс: научное и практическое пособие (курс лекций). 2-е изд. Хабаровск: ДВГГУ, 2013. С. 274—284; Он же. Государственное право Хабаровского края: Историко-правовое исследование. Хабаровск – Сочи: ДВНЦМП. 2018.

33

Как пример см.: По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края: постановление Конституционного Суда РФ от 18.01.1996 №2-П // СЗ РФ. 1996. №4, ст. 409.

34

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1999. №42, ст. 5005. (Далее – Федеральный закон №184, Закон №184).

35

Четвериков В. С. Административное право: Учебн. пособие. 8-е изд. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2015 С. 14.

36

Об автономных учреждениях: Федеральный закон от 03.11.2006 №174-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2006, №45, ст. 4626.

37

О саморегулируемых организациях: Федеральный закон от 01.12.2007 №315-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2007, №49, ст. 6076.

38

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2003, №40, ст. 3822. (Далее – Федеральный закон №131, Закон №131).

39

Что касается автономных республик в составе РСФСР, то введённая 01.11.1991 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. глава 151 использовала этот термин для характеристики главы исполнительной власти республики.

40

До 24 мая 1991 г. региональными исполнительными и распорядительными органами были исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов. Изменениями, внесёнными в Конституцию РСФСР законом №1329—1, исполнительные комитеты были заменены администрациями осуществлявшими «…государственное управления в краях, областях, автономных областях, автономных округах, местная администрация в районах, городах, районах в городах, посёлках, сельских населённых пунктах» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №22, ст. 778.

41

Подробнее см. Коваль Т. А. Исполнительная власть: анализ понятия, сущность // Вестник Забайкальского государственного университета. Выпуск 10. 2011. С. 77—81.

42

Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: ИНФРА-М. 1999. С. 261.

43

Полянский И. А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. Хабаровск, 1999. С. 21.

44

Административное право Российской Федерации: Учеб. для студ. средн. проф. учеб. заведений / [В. Я. Насонов, В. А. Коньшин, К. С. Петров, В.М Редкоус]. М.: Издательский центр «Академия», 2003. С. 7—8.

45

См.: Масленникова Е. Государственное и муниципальное управление: Конспект лекций (электронная книга) [Е. Масленникова, М. Мокеев, Н. Гегедюш]. М.: ЛитРес, 2009.

46

См. Wilso E. Dotson. California’s Legislature. 1994. P. 23—34; Соединённые Штаты Америки. Конституция и законодательные акты / ред. и вступит. сл. д-ра юрид. наук. проф. О. А. Жидкова. М.: Прогресс-Универсал, 1993; Fenske H. Deutsche Verfas-sungsgeschichte. Vom norddeutschen Bund bis heute. Berlin, 1991.

47

См.: Паркинсон С. Н. Законы Паркинсона: Сборник: Пер. с англ./ Сост. и авт. предисл. В. С. Муравьёв. М.: Прогресс, 1989.

48

Союзные республики имели своё законодательство, в том числе и законы, регулирующие управленческие отношения. Как пример см.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Первоначальный текст документа опубликован в Ведомостях ВС РСФСР, 1984, №27, ст. 909.

49

Подробно этот период рассмотрен автором в специальной работе. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах РФ: историко-правовой аспект (1991 – 1997 гг.): Монография. Хабаровск: СПб ИВЭСЭП (филиал в г. Хабаровске), 2000. С. 28—36.

50

Как пример см.: Декларация о государственном суверенитете Якутской-Саха Советской Социалистической Республики (Принята второй сессией Верховного Совета ЯАССР двенадцатого созыва 27.09.1990 №226-XII) // Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1990 – 1991 гг. С. 7.

51

Как пример см.: Декларация о государственном суверенитете Советской Социалистической Республики Адыгея (Принята V сессией Совета народных депутатов Адыгейской автономной области 28.06.1990 № б/н) //Джаримов А. А. Адыгея: от автономии к республике. М., АУТОПАН, 1995.

52

См.: Закон Российской Федерации от 17.06.1992 №3056—1 «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» // Российская газета (далее – РГ). 1992, 08 июля, №155. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11.05.1993 г. признано право Чукотского АО на непосредственное вхождение в РФ в качестве субъекта, ранее входившего в Магаданскую область // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. №2—3. С. 53—59.

53

О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации: Закон РСФСР от 05.03.1992 №2449—1 (ред. от 16.11.1997) // Первоначальный текст опубликован в Ведомостях СНД и ВС РФ. 1992. №13, ст. 663. Далее – «О краевом, областном Совете…».

54

Как пример, см.: Решение краевого Совета №92. О концепции устава Приморского края // Утро России. 1993. 15 июля; Область получит малую конституцию // Советский Сахалин. 1993. 30 июня; Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 19.02.1993 №32 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним. 20 января – 10 марта 1993. (№1—39). Л. 176.

55

О Государственном Уставе Краснодарского края: решение Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 10.11.1993 №17 // Кубанские новости, 10.11.1993.

56

См.: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краёв. Областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ от 31.03.1992 г. // Конституция (Основной закон) Российской Федерации. М.: Верховный Совет РФ. 1992. С. 80—108.

57

Чем в последующем и воспользовался Президент РФ, рекомендовав краям, областям, отказаться от советской системы государственного устройства.

58

См.: Заключение Конституционного Суда РФ от 21.09.1993 № З-2 «О соответствии Конституции РФ действий и решений Президента РФ Б. Н. Ельцина, связанных с его Указом от 21 сентября 1993 года „О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации“ и „Обращением к гражданам России 21 сентября 1993 года“»: // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. №6. На наш взгляд основной причиной издания Указа №1400 явилась угроза со стороны Съезда возможным импичментом Б. Н. Ельцину.

59

Собрание актов Президента и Правительства РФ (Далее – САПП РФ). 1993. №39, ст. 3597.

60

См.: Постановление Президиума Верховного совета РФ от 21.09.1993 №5779-I «О немедленном прекращении полномочий Президента РФ Б. Н. Ельцина» // Российская газета, №184 (800), 23.09.1993 г.; Постановление Съезда народных депутатов РФ от 24.09.1993 №5807-I «О политическом положении в РФ в связи с государственным переворотом» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР от 24.09.1993, №5807-I (Далее – Ведомости СНД и ВС РСФСР).

61

САПП РФ. 1993. №41, ст. 3924.

62

Иногда эту процедуру называют «референдумом». Но Законом РСФСР о референдуме приятие Конституции на референдуме не предусматривалось. См.: О референдуме РСФСР: Закон РСФСР от 16.10.1990 №241—1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР от 25.10.1990, №21, ст. 230.

63

Необходимо отметить, что подобное положение существует и в ряде зарубежных федеративных государств. Так, в соответствии с Конституцией ФРГ административная деятельность в Германии осуществляется на пяти ступенях: первая ступень соответствует административной деятельности органов Федерации; вторая ступень – деятельности земельных административных органов; третья ступень – деятельности администрации округов, находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень – деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень – деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источники права.

64

Как пример см.: Закон Хабаровского края от 02.07.1998 №42 «Об административной ответственности за правонарушения в области изучения, использования и охраны недр на территории Хабаровского края» // Приамурские ведомости, 28.07.1998, №133; Закон Республики Адыгея от 05.12.1996 №28 (ред. от 31.05.2000) «Об административной ответственности за правонарушения в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения, санитарного содержания и благоустройства населённых пунктов Республики Адыгея» // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Собрание законодательства Республики Адыгея», №11, ноябрь 1996. Оба нормативных акта утратили силу.

65

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 02.10.2018) // РГ. №256, 31.12.2001. Статья 1.1 Кодекса устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

66

Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: ИНФРА-М. 1999. С. 10.

67

См. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 №21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Первоначальный текст документа опубликован СЗ РФ. 2015. №10, ст. 1391.

68

НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ (далее – НПА) – властное предписание государственных органов, которое устанавливает, изменяет или отменяет нормы права (закон, кодекс, постановление, инструкция и др.) Он является основным источником права в РФ и европейских государствах. Нормативность акта определяется с учётом пунктов 9, 10 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Российская газета. №276, 2007. Пункт 9 Постановления гласит, что «Существенными признаками, характеризую-щими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределённого круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений».

69

См.: Конституция Республики Бурятия от 22.02.1994 (ред. от 04.12.2018) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Бурятия», 09.03.1994, №43. (Далее – Конституция Республики Бурятия); Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (ред. от 15.06.2016) Первоначальный текст документа опубликован в издании «Сборник законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год», ст. 90. (Далее – Конституция Республики Саха (Якутия), Конституция РС (Я)); от 17.02.2009 №125-ЗЗК (ред. от 25.12.2018); «Устав Забайкальского края» от 11.02.2009 // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Забайкальский рабочий», 18.02.2009, №30; Устав Камчатского края от 04.12.2008 №141 (ред. от 21.12.2017). (Далее – Устав Камчатского края) // Первоначальный текст опубликован в издании «Официальные Ведомости». №199—200, 11.12.2008; Устав Краснодарского края (ред. от 19.07.2018). (Далее – Устав Краснодарского края) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Кубанские новости», 10.11.1993; Устав Приморского края от 06.10.1995 №14-КЗ (ред. от 09.04.2018). (Далее – Устав Приморского края) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Устав Приморского края», 16.10.1995; Устав Хабаровского края (ред. от 24.10.2018). (Далее – Устав Хабаровского края) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Тихоокеанская звезда», №7, 13.01.1996 (до ст. 37), Тихоокеанская звезда, №8, 16.01.1996 (до конца); Устав (основной Закон) Амурской области: Закон Амурской области от 13.12.1995 №40-ОЗ (ред. от 03.09.2018). (Далее – Устав Амурской области) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Амурская правда», №295—296, 20.12.1995; Устав Магаданской области от 28.12.2001 №218-ОЗ (ред. от 26.12.2018). (Далее – Устав Магаданской области) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Магаданская правда», 29.12.2001, №201 (18919); Устав Сахалинской области от 09.07.2001 №270 (ред. от 21.01.2019). (Далее – Устав Сахалинской области) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Губернские ведомости», 11.07.2001, №126 (1279); Устав Еврейской автономной области от 08.10.1997 №40-ОЗ (ред. от 03.07.2018). (Далее – Устав ЕАО) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Биробиджанская звезда», 04.11.1997; Устав Чукотского автономного округа от 28.11.1997 №26-ОЗ (ред. от 11.12.2018). (Далее – Устав Чукотского АО) // Первоначальный текст документа опубликован в издании «Ведомости», 19.12.1997, №5.