Полная версия
Конституционный запрет цензуры в России. Монография
С. А. Куликова
Конституционный запрет цензуры в России
МОНОГРАФИЯ
Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ Г. Н. Комковой
ВВЕДЕНИЕ
Одной из ключевых проблем современного этапа развития общества, определяемого как информационное, является проблема сохранения интеллектуальной и духовной свободы личности. С одной стороны, стремительное развитие информационных технологий значительно упрощает производство и распространение сообщений и материалов, содержащих любые сведения и мнения, что впервые дает возможность каждому стать участником общественного диалога, продвигать свои идеи и ценности среди самого широкого круга читателей, слушателей, пользователей.
С другой – всепроникающий характер информационного воздействия заставляет говорить о снижении возможности человека критически оценивать поступающую информацию и о необходимости обеспечения информационной безопасности личности, что в научной литературе в большой степени связывается с проблемой противодействия информационному экстремизму, целями которого являются деструктивное воздействие на индивидуальное и общественное сознание и достижение публично нелегитимных и противоправных целей1.
Формы политического противостояния и экономической конкуренции все в большей мере переходят в информационное пространство, поэтому властвующие элиты как никогда прежде заинтересованы в осуществлении контроля за информацией – главным ресурсом информационного общества, тем более что современная медиасфера предоставляет технологические возможности для управления сознанием и поведением широких слоев населения.
В этих условиях сложившаяся система правовых гарантий и ограничений свободы массовой информации подвергается общественно-политической ревизии, а проблема цензуры приобретает качественно новое звучание. Примером стала противоречивая реакция на расстрел журналистов редакции французского издания «Шарли Эбдо». Провокационная скандальность журналистов и жестокость религиозных фанатиков породили волну дебатов о правовых и этических пределах выражения мнений, об ответственности за печатное или произнесенное слово, о допустимых способах и пределах вмешательства в деятельность СМИ.
Переход общества на новый, информационный этап развития как никогда усиливает роль права, призванного гарантировать соблюдение баланса интересов гражданского общества, опирающегося на демократические ценности свободы массовой информации, плюралистичности мнений, свободы творчества и духовного развития личности, и в то же время создать необходимые условия для обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства, поскольку информационная безопасность становится условием физического выживания современного человека – так же, как и сохранения основ государственности.
Актуальность полемики о формах государственного и общественного контроля в сфере массовой информации обусловлена тем, что цензура запрещена в России относительно недавно – сначала Законом СССР «О печати и других средствах массовой информации» от 12 июня 1990 г.2, затем Законом РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г.3 и, наконец, Конституцией Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.4
Учитывая, что цензура светской печати существовала в России на протяжении примерно 200 лет – с 15 января 1783 г., когда она была введена Указом Екатерины II «О вольных типографиях», до 12 июня 1990 г., – можно сказать, что свобода массовой информации в условиях конституционного запрета цензуры – это новое правовое явление в нашем обществе, которое порождает комплекс прав, юридических дозволений и обязываний, адресованных различным субъектам.
В научной литературе, в основном исторического и культурологического характера, цензура довольно глубоко исследована как социокультурный и политико-правовой феномен. Традиционно цензура рассматривается в двух аспектах: в конкретно-историческом плане как одна из функций государственного аппарата по контролю за производством и распространением информации и в культурологическом смысле как институт поддержания религиозных, нравственных, эстетических традиций5.
Однако после закрепления запрета цензуры на конституционном уровне эта категория приобрела конституционное значение, поскольку Российская Конституция провозглашает: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается» (ч. 5 ст. 29). Однако системного конституционно-правового исследования, посвященного анализу правового содержания конституционного запрета цензуры и его развития в современном российском законодательстве, до сих пор не проводилось.
Цель представляемой монографии – восполнить этот пробел в науке конституционного права путем рассмотрения концепта «цензура», сложившегося в современном общественном сознании российских граждан, а также изучения функциональных аспектов конституционного запрета цензуры, определения его роли и места в системе гарантий и ограничений свободы массовой информации.
Актуальность изучения конституционного запрета цензуры продиктована также вполне оформившейся в научно-теоретической литературе гипотезой о необходимости реабилитировать цензуру и возродить институты государственного контроля в информационной сфере в целях обеспечения информационной безопасности личности, защиты общественной нравственности, сохранения информационного суверенитета государства.
Подобная точка зрения неоднократно высказывалась в работах отечественных правоведов И. Е. Марцохи, К. Д. Рыдченко, С. С. Сулакшина, М. С. Трофимова, В. Д. Харитонова и других6, указывающих на необходимость пересмотра подходов к правовому содержанию запрета цензуры, установленного Конституцией РФ, и возможность его отмены или сужения.
В этом контексте все более актуальными становятся вопросы: какую цензуру запрещает Российская Конституция? Препятствует ли запрет цензуры защите нравственности, обеспечению информационной безопасности личности (прежде всего детей и молодежи), общества и государства, охране культурных и духовных достижений российской нации? Каким образом трансформируется институт государственного контроля за производством и распространением информации в условиях демократического правового государства, которое существует в эпоху необычайно быстрого развития средств связи и информационных технологий, создающих культуру виртуальной реальности и интенсифицирующих коммуникационные процессы?
В данной работе наряду с методами, применяемыми в юридических науках, используются исторические, философские, филологические, лингвоюридические методы и подходы. Применение инструментария смежных наук позволяет осмыслить цензуру как многоаспектное, развивающееся полиморфичное явление, имеющее объективные основания и связанное с типом государственного устройства.
Конституционный запрет цензуры изучается и с помощью метода системного анализа: положение о запрете цензуры рассматривается в системе всего спектра гарантий и ограничений свободы массовой информации, других информационных прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ, а также в системе основополагающих конституционных принципов, установленных в Основном Законе нашей страны.
Отдельным направлением исследования стали определение и правовая систематизация основных проблем реализации конституционного запрета цензуры, изучение современных форм прямой и косвенной цензуры, выявление причин продолжающегося существования цензуры в условиях ее конституционного запрета. Это позволило разработать как теоретические, так и практические предложения, направленные на усовершенствование законодательного регулирования в сфере производства и распространения массовой информации.
Конституционный запрет цензуры в условиях развития информационного общества актуализирует проблемы поиска новых форм государственного, общественного, этического контроля за производством и распространением информации. Осмысление цензуры как многогранного социокультурного и политико-правового феномена может получать неоднозначные трактовки и предполагает различные уровни изучения. Поэтому автор надеется на то, что книга будет интересна широкому кругу читателей, и не претендует на исчерпывающее освещение многозначной темы, а, скорее, представляет попытку уяснения конституционной формулировки «Цензура запрещается».
Глава 1
СОДЕРЖАНИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ КАТЕГОРИИ «СВОБОДА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ». В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
1.1. Понятие свободы массовой информации: проблемы современного теоретико-методологического понимания
Конституция Российской Федерации содержит положение, согласно которому гарантируется свобода массовой информации (ч. 5 ст. 29).
Обращаясь к анализу понятия свободы массовой информации, мы должны ответить на два вопроса: во-первых, каково теоретико-правовое содержание термина свобода применительно к процессу обращения массовой информации в современном обществе; во-вторых, что включается в понятие массовой информации.
В общефилософском смысле свобода предполагает возможность человека влиять на условия собственного существования, принимать решения и действовать самостоятельно, без принуждения.
Конституционно-правовое понятие свободы впервые было дано во французской Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г.: «Свобода состоит в возможности делать все, что не вредит другому; таким образом, осуществление прав каждого человека имеет лишь те границы, которые обеспечивают другим членам общества пользование теми же правами. Эти границы могут быть установлены только законом» (ст. 4)7.
Согласно современной теории конституционного права, свобода личности как интегративная категория – это «самостоятельность ее поведения, выбора поступков и действий, положения в системе межличностных, групповых, общественно-государственных отношений»8, «максимально широкий, принципиально неограниченный и не могущий быть ограниченным круг возможностей поведения. Она реализуется индивидом с использованием различных способов, исчерпывающий список которых невозможно составить. Практически это означает, что индивид обладает возможностью осуществлять свою свободу любыми не запрещенными законом способами»9. Та или иная субъективная свобода (свобода как элемент правового статуса личности) – «это установленная Российским государством и закрепленная в Конституции РФ возможность, позволяющая каждому гражданину избирать вид и меру своего поведения, пользоваться предоставленными ему благами как в личных, так и в общественных интересах»10.
В диссертационных исследованиях, посвященных правовому анализу конституционно-правовой категории свободы массовой информации, указывают, что главный ее признак выражается именно в слове «свобода»11, трактуют ее как «отсутствие ограничений, не предусмотренных законодательством по совершению определенных действий с массовой информацией»12, как «возможность беспрепятственно распространять» сведения13.
Целый ряд ученых выявляет естественно-правовой характер свободы массовой информации. Например, С. А. Локинская обращает внимание на то, что «в современном обществе свобода массовой информации предстает как естественное притязание людей, их объединений на включение в информационные отношения безотносительно от их правового регулирования. Правовое регулирование отношений по поводу массовой информации не порождает эти отношения, а лишь упорядочивает их. В этом проявляется естественный характер свободы массовой информации»14. Эта точка зрения находит свое продолжение в исследовании С. А. Сусликова: «В современном обществе свобода массовой информации предстает как естественное притязание людей, их объединений на включение в информационные отношения безотносительно от их правового регулирования и характера такого регулирования»15.
Довольно распространенной является гипотеза, согласно которой свобода массовой информации означает независимость производства и распространения информации от государства. Так, А. А. Малиновский в 1995 г. акцентировал внимание на том, что «свобода массовой информации предполагает, прежде всего, невмешательство государства в процесс распространения информации для масс»16. Эту же мысль проводит и Л. А. Погребинская, которая определяет свободу массовой информации как «возможность беспрепятственно (без стеснений, без любого вмешательства, особенно – государственного) производить, искать, получать и распространять любыми доступными способами, в том числе при помощи специальных средств, массовую информацию»17.
В целом можно выделить четыре основных трактовки категории «свобода массовой информации». Во-первых, свобода массовой информации понимается как конституционно-правовой принцип: «основополагающая, руководящая идея, определяющая направление правового регулирования информационных прав в целом и массовой информации в частности»18. В этом смысле категория свободы массовой информации понимается как «информационная демократия»19, степень свободы массовой информации рассматривается здесь в качестве «характерного показателя уровня развития демократических ценностей и свобод общества в целом»20. С точки зрения Н. А. Саркисовой, принцип свободы массовой информации – «важный элемент в определении политических систем», поскольку в основе «демократической модели политической коммуникации лежит равноправный обмен информацией, диалог между основными политическими группами общества»21.
Иными словами, свобода массовой информации рассматривается как один из важнейших элементов демократического режима, поскольку только в условиях свободы массовой информации возможно полноценное обсуждение важных общественных проблем с участием различных социальных и политических групп, реализация разнообразных форм гражданского контроля соблюдения государством общественных интересов.
Сразу стоит отметить, что такой позиции придерживаются не все авторы.
Например, С. Г. Кара-Мурза в своей книге «Манипуляция сознанием» подвергает сомнению положение о свободе массовой информации. Известный политолог сравнивает продукцию СМИ (он пишет в основном о телевидении) с «духовным наркотиком». По его мнению, «человек современного городского общества зависим от телевидения. То есть гипнотизирующее воздействие таково, что человек частично утрачивает свободу воли и проводит у экрана гораздо больше времени, чем того требуют его потребности в информации и развлечении… Как и в случае наркотиков, человек, потребляя современную, освобожденную от контроля этики телепрограмму, не может рационально оценить характер ее воздействия на его психику и поведение. Более того, поскольку он становится зависимым от телевидения, то продолжает потреблять его продукцию даже в том случае, если отдает себе отчет в ее пагубном воздействии»22. Государство защищает здоровье своих граждан, ограничивая продажу алкоголя и табачных изделий, запрещая свободный оборот наркотиков. Точно так же государство должно защищать права потребителей и в сфере распространения массовой информации, накладывая на этот рынок ограничения, «попросту говоря, цензуру». Выдвигая постулат о свободе массовой информации, СМИ и государство на самом деле вступают в сговор против своих граждан, государство и дальше позволяет зарабатывать средствам массовой информации на загипнотизированных его продукцией потребителях, а СМИ «платит» государству, осуществляя манипуляцию сознанием в нужном русле.
Рассуждая о возможности свободы массовой информации, Р. Х. Гельманов обращает внимание на то, что с помощью имеющихся технологий СМИ оказывают как целенаправленное, так и спонтанное воздействие на все стороны социальной жизни, на сознание и поведение человека, что как бы наделяет их «многообразной специфической системой “властных полномочий”, делает “четвертой властью”»23. Как конституционные нормы ограничивают полномочия первых трех ветвей власти, так же должны быть установлены ограничения для «четвертой власти». Кроме того, если исходить из главного лозунга информационного общества о том, что информация – это мощный социальный и экономический ресурс, то, по мнению Р. Х. Гельманова, использование этого ресурса должно контролироваться государством так же, как производство вооружения, космические технологии и разработка полезных ископаемых.
В целом, при любом подходе к изучению свободы массовой информации как конституционно-правового принципа свобода массовой информации понимается как абстрактное понятие, выражающее вектор политико-правового развития общества и государства. В этом смысле очень привлекательным кажется образ, предложенный президентом российского Фонда защиты гласности А. К. Симоновым о том, что свобода массовой информации – это «линия горизонта, к которой обществу необходимо стремиться, достичь этой линии невозможно, но если мы не будем двигаться к ней, то мы деградируем»24.
Вторая трактовка категории свободы массовой информации связана с тем, что конституционное положение, гарантирующее свободу массовой информации, генерирует определенный правовой режим, т. е. «комплекс правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования»25. Правовой режим свободы массовой информации исследователи связывают с самостоятельностью, активностью и заинтересованностью субъектов, участвующих в процессах обмена информацией, свободой доступа к информации от деятельности органов государственной власти. Например, Л. А. Погребинская рассматривает конституционную свободу массовой информации как «гарантированное Основным Законом государства состояние гражданского общества, при котором осуществляется беспрепятственные производство, поиск, получение и распространение сведений, сообщений, предназначенных для неопределенного круга лиц, отсутствует цензура»26. С. А. Локинская особенностью правового режима свободы массовой информации называет гласность, включающую в себя «правдивое информирование всех граждан о жизни общества и государства», «широкое обсуждение достижений и недостатков в работе предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан, формирование общественного мнения», открытость деятельности публичных органов, должностных лиц, общественных объединений; представление гражданам и их объединениям информации, необходимой для участия в обсуждении и решении вопросов государственной и общественной жизни общероссийского, регионального и местного значения обнародование принятых решений и доведение их до сведения заинтересованных лиц и граждан27. И. Г. Фролова связывает правовой режим свободы массовой информации с режимом «активной гласности, который не только предполагает предоставление информации по запросу, но и подразумевает информирование населения со стороны органов государственной власти»28.
Заслуживает внимания мнение В. Н. Монахова о том, что реализация свободы массовой информации – не статичное состояние, а «политически острый, динамичный процесс». «Участие в этом процессе сродни езде на велосипеде, – утверждает ученый, – стоит только гражданскому обществу чуть отпустить педали своей информационной и коммуникационной активности, и оно – неминуемо – окажется на обочине информационной магистрали и будет вынуждено при определении своего информационного меню довольствоваться скудным, дозированным отфильтрованным информационным продуктом»29.
В-третьих, свобода массовой информации представлена как конституционно-правовой институт. Традиционно институт конституционного права свободы массовой информации исследователи представляют как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, международных актах, декларациях, Законе РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 (далее – Закон о СМИ) и иных федеральных законах, подзаконных актах, регулирующих отношения в сфере обращения массовой информации.
Так, к международным актам, которые содержат нормы о свободе информации и являются обязательными для Российской Федерации в силу ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, относятся Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека и др.
К национальному законодательству, регулирующему отношения в сфере поиска, получения, передачи и распространения массовой информации, кроме упомянутого выше Закона о СМИ, имеющего основополагающий характер, относятся также Федеральные конституционные и Федеральные законы: «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ30; «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ31; «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» от 12 мая 2009 г. № 95-Ф32; «О рекламе» (далее – Закон о рекламе) от 13 марта 2006 г. № 3833; «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ34; «О военном положении» от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ35; «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ36; «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ37; «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ38; «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ39; «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (далее – Закон о защите детей от информации) от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ40; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ41; «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ42; «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ43; «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ44; «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ45 и др.
Таким образом, конституционно-правовой институт массовой информации может рассматриваться в качестве основы формирования комплексной отрасли права массовой информации.
Другой подход к пониманию правового института массовой информации предлагается М. А. Федотовым. Ученый отмечает феномен полинормативности в регулировании свободы массовой информации и выделяет следующие виды норм:
1) политические нормы. «Свое регулятивное воздействие политические нормы осуществляют путем определения стратегии и тактики, через политические мобилизации, лозунги и программы». Действенность этих норм предопределяется как авторитетом их источника, так и соответствием реальным потребностям общества;
2) правовые нормы, из которых складывается основа нормативной системы;
3) корпоративные нормы, к которым относятся нормы локальных правовых актов и нормы кодексов журналистской этики;
4) традиции, обычаи, обыкновения, которые М. А. Федотов называет «политической памятью – ретроспективной составляющей политического сознания». В частности, одним из проявлений политической памяти представителей современной государственно-административной системы ученый называет «представления о СМИ как бюрократически централизованном агитационно-пропагандистском аппарате монопольного формирования общественного мнения, монопольного информирования населения»46.
Подобная классификация представляется продуктивной, поскольку политические события, высказывания политических лидеров формируют повестку дня СМИ, эксплицируют те или иные общественные настроения в общественное мнение, опосредованно влияют на деятельность органов законодательной ветви власти.
Четвертая трактовка понимает свободу массовой информации как субъективное право.
Ключевым при этом является вопрос о том, кто относится к субъектам свободы массовой информации.
Можно выделить две позиции, представленные в научной литературе. Согласно первой точке зрения, основным субъектом, которому адресована конституционная норма о свободе массовой информации, являются СМИ. Это субъекты, которые, получили «своего рода “пропуск” в определенное законом пространство свободы массовой информации»47. Именно СМИ (редакция и журналисты) как основные источники и трансляторы информации могут использовать весь закрепленный в законодательстве комплекс прав и обязанностей, который входит в содержание свободы массовой информации. На них гражданское общество возлагает функции по контролю за деятельностью органов власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественной жизни48.
