Полная версия
Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография
Еще один (третий) аспект единства правового регулирования социального обеспечения, отражающий специфику нормотворчества и системы источников права социального обеспечения, предполагает общий подход к нормативному закреплению социальных предоставлений для граждан, оказавшихся в ситуации социального риска, что предопределено ч. 2 ст. 39 Конституции РФ, где предусмотрено, что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом.
Перечисленные аспекты единства правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан отражают прежде всего его теоретическую сторону. Однако единство в праве социального обеспечения имеет и практическое значение.
В практическом плане единство правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения выражается в следующем.
Во-первых, оно предполагает закрепление целого ряда общих видов социального обеспечения, являющихся основными и предоставляемых разным категориям граждан при реализации одинаковых социальных рисков. К ним можно отнести пенсии, пособия и услуги (например, медицинские).
Во-вторых, проявление единства в праве социального обеспечения выражается в наличии общих оснований и условий социального обеспечения. К числу таких оснований относятся, в частности, временная и постоянная утрата трудоспособности, потеря кормильца, наличие заслуг перед Отечеством, необходимость получения медицинской помощи и т. д. Условиями социального обеспечения общего характера можно считать определенную продолжительность стажа, иждивенство, степень родства. Отдельные юридические факты могут рассматриваться и как основание, и как условие социального обеспечения. Показательна с этой точки зрения постоянная нетрудоспособность, одновременно выступающая основанием назначения пенсии по инвалидности и условием предоставления пенсии по случаю потери кормильца.
В-третьих, единство характеризуется общими правилами определения размеров различных социальных предоставлений. Так, пенсии гражданам, проходившим военную службу и приравненным к ним лицам, исчисляются исходя из денежного довольствия. Размер пенсий, назначаемых лицам, застрахованным по обязательному социальному страхованию, тоже обусловлен величиной трудового дохода. В состав формулы, использовавшейся для расчета страховой части трудовой пенсии (независимо от ее вида) входил расчетный пенсионный капитал, который определялся как общая сумма страховых взносов и иных поступлений в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее также – ПФР) за застрахованное лицо и пенсионные права в денежном выражении, приобретенные до вступления в силу Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»36 (далее – Закон о трудовых пенсиях), являющаяся базой для определения размера страховой части трудовой пенсии.
Именно объем страховых взносов зависит от заработной платы или другого дохода лица. Из Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»37 (далее – Закон о пенсионном страховании.) в настоящее время следует, что страховые взносы на обязательное пенсионное страхование – это обязательные платежи, которые уплачиваются в ПФР и целевым назначением которых является обеспечение прав граждан на получение обязательного страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию (в том числе страховых пенсий, фиксированных выплат к ним и социальных пособий на погребение), включая индивидуально возмездные обязательные платежи, персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение накопительной пенсии и иных выплат за счет средств пенсионных накоплений (ст. 3).
При этом база для начисления страховых взносов для плательщиков страховых взносов из числа работодателей (организаций и индивидуальных предпринимателей) определяется как сумма выплат и иных вознаграждений38, начисленных плательщиками страховых взносов за расчетный период в пользу физических лиц, что предусмотрено ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»39.
Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»40 (далее – Закон о страховых пенсиях), вступившим в силу 1 января 2015 г.) закреплено, что страховые пенсии будут исчисляться по специальным формулам, установленным ст. 15 данного закона. В этих формулах имеется такой показатель, как индивидуальный пенсионный коэффициент – параметр, отражающий в относительных единицах пенсионные права застрахованного лица на страховую пенсию, сформированные в том числе с учетом начисленных и уплаченных в ПФР страховых взносов на страховую пенсию, предназначенных для ее финансирования (ст. 3 Закона о страховых пенсиях).
Кроме того, из заработной платы (иного трудового дохода) исчисляются пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, на период отпуска по уходу за ребенком. Так единство проявляет себя в социальном обеспечении граждан, реализовавших право на труд.
Социально-обеспечительные выплаты, не предполагающие учета трудового вклада гражданина, устанавливаются, как правило, в твердых суммах. Это общий подход, реализованный при осуществлении социального обеспечения каждого члена общества.
В-четвертых, проявление единства в праве социального обеспечения, предполагает применение в рамках данной отрасли системы минимальных стандартов. По мнению Э. Г. Тучковой, «социальный стандарт – это признанная государством мера потребления в виде социальной денежной выплаты либо набора социальных услуг, гарантированная государством с целью удовлетворения основных потребностей (либо отдельной потребности) человека»41. При этом кроме социальных стандартов, принятых в конкретном государстве, существуют универсальные международные стандарты социального обеспечения, в развитии которых «можно выделить две основные тенденции: постепенное расширение сферы охвата населения социальным обеспечением; увеличение размера социальных выплат до минимального установленного уровня»42.
К числу социальных стандартов можно отнести, например, прожиточный минимум и социальную пенсию43. Именно социальная пенсия часто используется для определения размеров выплат, входящих в систему социального обеспечения граждан. Так, ч. 1 ст. 46 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 4468-1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей»44 (далее – Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих) предусмотрено, что минимальные размеры пенсий, надбавки к пенсиям, увеличения и повышения пенсий, предусмотренные указанным законом, определяются исходя из расчетного размера пенсии, который устанавливается в размере социальной пенсии, предусмотренном подп. 1 п. 1 ст. 18 Закона о государственном пенсионном обеспечении (определяет размер социальной пенсии для лиц, достигших возраста 65 и 60 лет (соответственно мужчин и женщин) и некоторых иных указанных в ней категорий граждан), и пересматриваются одновременно с изменением (индексацией) размера указанной социальной пенсии.
В страховании на случай временной нетрудоспособности в качестве социального стандарта использована категория «минимальный размер оплаты труда». Согласно ч. 6 ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством»45 (далее – Закон о страховании на случай временной нетрудоспособности) застрахованному лицу, имеющему страховой стаж менее 6 месяцев, пособие по временной нетрудоспособности выплачивается в размере, не превышающем за полный календарный месяц минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.
Пунктом 4 ст. 12 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»46 (далее – Закон о страховании профессиональных рисков) в свою очередь предусмотрено, что ежемесячные страховые выплаты застрахованному, не достигшему на момент назначения обеспечения по страхованию возраста 18 лет, исчисляются из его среднего заработка, но не менее установленной в соответствии с законом величины прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации.
Сказанное иллюстрирует теоретические и практические основы единства правового регулирования в праве социального обеспечения. Не менее важным представляется продемонстрировать специфику правовых средств, позволяющих обеспечить его достижение.
Как уже отмечалось, многие правовые нормы, обеспечивающие единство правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан, входят в состав общей части права социального обеспечения. Особое значение в этом смысле имеют так называемые исходные правовые нормы47. Наиболее распространенными среди них являются нормы-дефиниции.
В последние годы большинство законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению граждан, включают в себя раздел, посвященный основным используемым в них понятиям, что значительно облегчает правоприменительную деятельность и упорядочивает нормотворчество. Соответствующие положения есть в упомянутых ранее Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (ст. 3) и Законе о страховых пенсиях (ст. 3), а также в Федеральном законе от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»48 (далее – Закон об основах охраны здоровья) (ст. 2).
Полным и развернутым является понятийный аппарат законодательства об обязательном социальном страховании, о чем свидетельствует анализ Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»49 (ст. 3), Закона о страховании профессиональных рисков (ст. 3), Закона о пенсионном страховании (ст. 3), Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»50 (далее – Закон о медицинском страховании) (ст. 3), Закона о страховании на случай временной нетрудоспособности (ст. 3).
Этот перечень можно расширить, однако представляется необходимым упомянуть и о тех законах, которые собственного понятийного аппарата не содержат. Многие из этих правовых актов регулируют отношения по государственному социальному обеспечению. Таковыми, в частности, являются Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»51 и Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. № 283-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»52. По существу не содержит дефинитивных норм и Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих.
Вместе с тем в законодательстве об обязательном пенсионном страховании такие правовые акты тоже встречаются, своего понятийного аппарата нет, например, в Федеральном законе от 10 мая 2010 г. № 84-ФЗ «О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности»53.
Данная особенность зачастую объясняется не только недостатками юридической техники, но и тем, что многие законодательные акты опираются на устоявшуюся терминологию, которая определена иными законами. В целом это оправданно и позволяет обеспечить единый подход к правовому регулированию схожих общественных отношений. Однако не всегда устоявшейся терминологии бывает достаточно, а потому пробелы среди норм-дефиниций в законодательстве о социальном обеспечении нуждаются в восполнении.
Следующая группа исходных норм – это нормы-принципы. Несмотря на традиционное выделение данной группы норм представителями науки теории права, С. С. Алексеев говорил о существовании декларативных норм, сделав вывод о том, что такие нормы включают в себя предписания, в которых сформулированы правовые принципы, а также задачи данной совокупности юридических норм54. В свою очередь М. И. Байтин указывает на наличие целеустановочных норм, рассматриваемых как «установления, определяющие, во-первых, глобальные цели, стоящие перед обществом, государством в лице его органов и должностных лиц, общественными объединениями, гражданами, во-вторых, назначение, цели и задачи отдельных отраслей права и правовых институтов, участников (субъектов) регулируемых отношений, формы и средства правового регулирования»55. Такой подход представляется более удачным, поскольку позволяет отграничить нормы-принципы и целеустановочные нормы.
Нормы-принципы, как и нормы-дефиниции, наиболее широко представлены в законодательстве о социальном страховании. Соответствующие положения, в частности, имеются в Законе об основах социального страхования (ст. 4), в Законе о страховании профессиональных рисков (ст. 4), а также в Законе о медицинском страховании (ст. 4).
Целеустановочные нормы могут содержаться как в преамбуле, так и в собственно тексте законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению граждан.
Так, именно в преамбуле Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»56 (далее – Закон о социальной помощи) закреплено, что он устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, предусмотренным данным законом. При этом в дальнейшем устанавливается, что государственная социальная помощь оказывается в целях: 1) поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; 2) адресного использования бюджетных средств; 3) усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан; 4) создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг; 5) снижения уровня социального неравенства; 6) повышения доходов населения (ст. 3).
В Федеральном законе от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах»57 (далее – Закон о ветеранах) целеустановочные нормы определены преамбулой, из содержания которой следует, что данный закон устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе. Напротив, в Законе Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»58 (далее – Закон о социальной защите чернобыльцев) цели и задачи определены в ст. 1, где сказано, что закон направлен на защиту прав и интересов, а также определяет государственную политику в области социальной поддержки граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы.
Изложенное позволяет сделать вывод, что единство отношений по социальному обеспечению граждан предполагает законодательное установление общих видов социального обеспечения (посредством определения оснований и условий их предоставления), направленных на защиту всех категорий граждан от социально рисковых ситуаций, признаваемых обществом уважительными и влекущих наступление неблагоприятных последствий, с помощью разработки понятийного аппарата отрасли, принципов правового регулирования соответствующих отношений и общих правил определения объема социальных предоставлений.
Дифференциация правового регулирования общественных отношений «представляет собой правовой инструмент, позволяющий в рамках одной отрасли права, на основе отраслевых принципов правового регулирования учесть специфику общественных отношений, складывающихся в условиях или между субъектами, обладающими определенной спецификой»59. Наиболее последовательно она изучена в таких отраслях, как уголовное право, уголовный процесс и трудовое право.
Понятийный аппарат уголовного права и уголовного процесса включает в себя дефиниции различных (как частных, так и общих) понятий, связанных с дифференциацией. Так, А. В. Васильевский, характеризуя дифференциацию уголовной ответственности, приходит к выводу о том, что она означает «изменение предусмотренного уголовным законом вида, размера и характера меры ответственности в зависимости от изменения общественной опасности деяния и лица, его совершившего, а также с учетом принципа гуманизма и других важных обстоятельств»60. М. Н. Каплин, в свою очередь, констатирует: «Дифференциация уголовной ответственности представляет собой установление в уголовном законе разных пределов наказуемости в зависимости от различий в характере и степени общественной опасности преступлений и лиц, их совершивших»61. М. В. Ремизов полагает, что «под дифференциацией уголовной ответственности понимается установление государством в уголовном законе различного объема неблагоприятных уголовно-правовых последствий (видов и размера) вплоть до полного освобождения от уголовной ответственности для лиц, совершивших преступления, в зависимости от характера или типовой степени общественной опасности преступления и (или) личности виновного, а в некоторых случаях – в зависимости от потребностей уголовной политики»62.
Дифференциация же уголовного наказания понимается в качестве правового явления, которое «может быть рассмотрено с одной стороны как процесс (в качестве законотворческой и иной нормативной правовой деятельности органов государства), а с другой – как результат этой деятельности, выражающийся в системе уголовно-правовых и уголовно-исполнительных норм и институтов, а также нормативных правовых актов, обеспечивающих соответствие наказания личности преступника и иным юридически значимым факторам». Данный вывод сделан А. В. Бриллиантовым63. Фактически это мнение разделяет и А. В. Ищенко, которым «дифференциация наказания определяется как система разностей (различных объемов) наказания, обеспечивающая на уровне законодательного регулирования применение наказания в соответствии с характером и тяжестью преступления, обстоятельствами его совершения и личностью виновного, выражающаяся в комплексе норм и институтов уголовного законодательства»64. При этом автор подчеркивает, что «дифференциация наказания может рассматриваться и как модель деятельности, и как ее результат»65.
Несколько иного мнения придерживается Е. А. Вакарина, указывающая, что дифференциация наказания – это «установление в уголовном законе пределов конкретных видов наказания за определенный вид преступления в зависимости от типовых характера и степени общественной опасности преступления и его субъекта, а также с учетом квалифицирующих и привилегированных признаков», а субъектом дифференциации является только законодатель66.
В науке уголовно-процессуального права С. С. Цыганенко сформулировано «понятие дифференциации как одного из направлений развития уголовно-процессуального права, представляющего специфический метод правового выражения в уголовно-процессуальной форме материально-правовых и процессуальных условий деятельности его субъектов. Его применение ведет к структуризации процессуальных отношений в виде комплекса производств по уголовному делу, состоящего из общего порядка уголовного судопроизводства и его дифференцированных видов»67.
Обобщая содержание приведенных дефиниций дифференциации, сформулированных применительно к отдельным уголовно-правовым категориям, а также категориям уголовного процесса, можно выделить объединяющие их положения.
Во-первых, большинство исследователей рассматривают дифференциацию в динамике (для этого употребляются такие термины, как «изменение» и «установление»), признавая, что она представляет собой процесс формирования правовых норм, процесс нормотворчества. Некоторые ученые указывают на то, что дифференциация может рассматриваться не только как сама нормотворческая деятельность, но и как ее результат. Здесь нет противоречия, поскольку эти категории органично связаны между собой: достижение результата всегда является заключительным этапом любого процесса, его целью и предназначением. В отдельных случаях дифференциация признается системой различных категорий (разностей наказания, как пишет А. В. Ищенко), но и этот вывод соответствует обозначенному подходу, поскольку формирование той или иной системы вполне может выступать в качестве результата соответствующего процесса (этот вывод справедлив как для нормотворчества, так и для иных процессов, свойственных человеческой деятельности).
Неслучайно Н. А. Громошина (хотя и по отношению к гражданскому процессуальному праву) отмечает: «Условно можно выделять динамическую и статическую составляющие дифференциации. Дифференциация в динамике – это и соответствующие правовые исследования, и правовая политика государства, и деятельность законодателя по разделению и структурированию гражданского судопроизводства. Причем все указанные динамические составляющие переплетены, взаимосвязаны и взаимообусловлены. Статическая составляющая – это результат деятельности законодателя, т. е. состояние и структура гражданского процессуального законодательства и, как следствие, гражданского судопроизводства»68. Вместе с тем анализ процесса разработки и принятия дифференцирующих норм не входит в предмет настоящего исследования, поскольку, как представляется, применительно к праву социального обеспечения он не обладает какой-либо значимой спецификой.
Во-вторых, в качестве субъекта процесса дифференциации рассматривается государство, реализующее свою нормотворческую функцию, в первую очередь посредством издания законодательных актов. Следует отметить, что для уголовного и уголовно-процессуального права в силу особенностей этих отраслей осуществление дифференциации правового регулирования возможно лишь на федеральном уровне, прежде всего при посредстве закона. Это следует из положений ст. 71 Конституции Российской Федерации, которая относит уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство к исключительному ведению Российской Федерации.
Вместе с тем дифференциация правового регулирования в иных отраслях может производиться не только законодательным органом, но и иными органами государственной власти в пределах предоставленных им полномочий, что можно продемонстрировать и на примере права социального обеспечения. Так, Указом Президента РФ от 26 февраля 2013 г. № 175 «О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы»69 проведена дифференциация размеров ежемесячных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет или инвалидом с детства I группы: они зависят от того, кем именно такие лица приходятся инвалиду. Для родителей (усыновителей) и опекунов (попечителей) выплаты выше.
В науке трудового права высказано также и мнение о том, что к числу субъектов дифференциации правового регулирования труда следует относить не только законодателя, но и работодателя70, что также является проявлением специфики отраслевой дифференциации. Следовательно, в зависимости от отрасли права, в рамках которой она осуществляется, дифференциация правового регулирования может быть многоуровневой. Многоуровневость дифференциации правового регулирования в данном случае предполагает закрепление соответствующих нормативных положений в правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, в актах муниципальных образований, а также в локальных актах организаций.
В-третьих, все определения понятия «дифференциация» содержат указания на критерии, с учетом которых она осуществляется. В приведенных примерах к их числу отнесены степень общественной опасности деяния, а также лицо, его совершившее.
Применимы ли изложенные выводы к иным отраслям, например к трудовому праву, которое является наиболее близким к праву социального обеспечения, поскольку названные отрасли имеют общие истоки и долгое время развивались вместе, сохраняя единство теоретических основ?
Опираясь на достижения науки трудового права, необходимо констатировать, что в этой отрасли ученые определяют дифференциацию по-разному. С. Л. Рабинович-Захарин указал, что «под дифференциацией в широком смысле слова можно понимать всякие различия и градации в нормах, зависящие от тех или иных условий»71. При этом он отмечал, что примеры такой дифференциации в трудовом праве чрезвычайно многочисленны, поскольку предполагают установление тех или иных норм «не для различных категорий работников, а для одних и тех же категорий работников в зависимости от определенных условий»72. Под дифференциацией в трудовом праве С. Л. Рабинович-Захарин понимал «такие различия в нормах трудового права для разных категорий работников, которые вытекают из характера и содержания трудовых отношений»73. И. О. Снигирева рассматривает дифференциацию трудового права как «различия в правовом регулировании трудовых отношений рабочих и служащих с учетом условий труда при выполнении основных для данной отрасли видов работ, общественного и экономического значения отрасли и особенностей характера некоторых видов работ»74. В. Н. Толкунова определяла дифференциацию трудового права как «обусловленное объективными устойчивыми факторами, а также общественной необходимостью различие в содержании норм трудового законодательства, конкретизирующих общие положения правового регулирования труда применительно к разным категориям работников или к одинаковым категориям работников, но находящихся в различных условиях труда»75. По мнению Л. Ю. Бугрова, наиболее удачной является дефиниция дифференциации трудового законодательства, сформулированная А. С. Пашковым, который рассматривал данное понятие как «различия в правовых нормах, обусловленные спецификой содержания, характера и условий труда рабочих и служащих»76.