Современная теория правовых режимов: теоретический и отраслевой подходы

В свою очередь, правовые механизмы нацелены, прежде всего, на результат – наиболее оптимальное достижение субъектами права юридических целей и задач. Например, введенный в России в 2010 г. механизм альтернативного урегулирования споров с участием посредника (медиации) направлен на урегулирование споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения. Таким образом, цели правовых механизмов по сравнению с режимными целями являются более предметными, конкретными.

Кроме того, правовые режимы обладают большей стабильностью, поскольку, являясь разновидностью правового состояния, сами направлены на их закрепление и регулирование (охрану). Правовые механизмы, напротив, отличаются динамичностью, так как предназначены для практической деятельности и представляют собой определенные схемы, алгоритмы, меняющиеся по мере изменения юридической практики.

«Правовой режим» и «механизм правового регулирования». Механизм правового регулирования (далее – МПР) можно определить как наиболее общую модель правового воздействия, правовой режим – как особую разновидность МПР, специфический механизм правового регулирования, особым образом регулирующий конкретную группу общественных отношений, направленный на конкретные виды объектов (субъектов), в рамках которого последние действуют.

Наряду с этим правовой режим реализуется через МПР, это его своеобразная проекция на определенную социальную ситуацию.

Данные категории не совпадают и по объему: помимо элементов МПР (норм права, юридических фактов, актов реализации права, право-применения), составляющих механизм реализации правовых режимов, в его содержание входят субъекты, их правовые статусы, объекты, методы взаимосвязи конкретных видов субъектов с объектами, система гарантий, в том числе юридическая ответственность за нарушение режимных требований. Для правового режима имеют важнейшее значение такие условия, как время, пространство, круг лиц, на которые он распространяется, наполняющиеся конкретным содержанием в соответствии с регулируемыми социальными процессами75.

«Правовой режим» и «законность». Вопрос о соотношении данных категорий также нельзя обойти вниманием, поскольку законность в ряде научных исследований определяется посредством категории «режим»76. Рассмотрим их соотношение в содержательном аспекте.

Прежде всего, заметим, что законность, как и правовой режим, основана на праве (законе), представлена системой правовых средств, базируется на соответствующих принципах, направлена на реализацию определенных целей, в числе которых находится и достижение правопорядка в обществе.

Правовой режим в сущностном своем аспекте олицетворяет функциональную характеристику права, является элементом правовой формы, в то время как законность рассматривается и как принцип общественной жизни, метод поведения участников регулируемых отношений, специфический критерий оценки качества действующих правовых конструкций и т. д. Конечно же, правовой режим может быть оценен с позиций законности, но это можно сделать и в отношении других юридических конструкций. Соответственно, рассматриваемые понятия представляют собой самостоятельные юридические категории.

Что касается определения законности посредством режима, то здесь чаще всего употребляются словосочетания «общественный режим», «режим общественной жизни» и т. д., т. е. режим отождествляется с определенным порядком в обществе; при употреблении же прилагательного «правовой» в рамках таких исследований чаще всего подчеркивается отношение данного порядка к праву.

Отметим также следующее: поскольку нами выработана лишь основа для определения правового режима, необходимо выделить и другие характерные его признаки:

1. Правовой режим, как и любое средство правового регулирования, подлежит обязательному нормативно-правовому закреплению.

Закрепление правовых режимов в нормативно-правовых актах различного уровня посредством письменной формы позволяет:

● четко обозначить комплекс правовых средств, используемых для регулирования (охраны) общественных отношений. Это необходимо как для правоприменителя, так и для иных субъектов, реализующих право;

● предоставить субъектам, вовлеченным в орбиту правового режима или собирающимся вступить в «режимные» отношения, информацию о правилах поведения в рамках данного режима и тем самым настроить (мотивировать) их на правомерное поведение. Соответственно, стимулом может выступать либо желание реализовать свои права и законные интересы в общерегулятивных правоотношениях, либо избежать возможности привлечения к юридической ответственности в правоотношениях охранительных.

Нормативно-правовое закрепление правовых режимов осуществляется в нормативно-правовых актах различной юридической силы. Основными нормативно-правовыми актами, закрепляющими правовые режимы, являются законы. В них, как правило, правовые режимы регламентируются самым подробным образом, закрепляются правовые средства (механизмы), входящие в состав правовых режимов, принципы и гарантии их реализации (обеспечения), включая отсылочные и бланкетные нормы, в том числе содержащие юридическую ответственность за нарушение режимных требований. При этом закреплению правового режима может быть посвящен как весь нормативно-правовой акт (например, Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»77), так и его часть: раздел, глава, несколько статей или даже одна статья (например, режим законного имущества супругов в Семейном кодексе Российской Федерации, специальные налоговые режимы в Налоговом кодексе Российской Федерации и др.).

Надо сказать, что установленные законом правовые режимы отличаются стабильностью и комплексным характером регулируемых общественных отношений. В этом, в частности, можно убедиться на примере Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании»78. Так, для ЗАТО характерными являются следующие особенности: они в императивном порядке приравниваются к административно-территориальным единицам; по ряду вопросов находятся в ведении федеральных органов власти (определение границ, административная подчиненность, режим безопасного функционирования предприятий и объектов, условия нахождения и проживания граждан и т. п.); решения о их создании и упразднении принимаются Федеральным Собранием Российской Федерации по представлению Правительства России; доходная и расходная части бюджетов находят свое отражение в федеральном бюджете государства; определяются социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим и работающим на их территории.

Безусловно, что определенную роль в формировании правовой основы правовых режимов играют подзаконные нормативно-правовые акты:

а) так как они могут устанавливать определенные виды правовых режимов. Например, Указ Президента Российской Федерации от 6 мая 2010 г. № 554 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»79.

б) предусматривать перечень актов нормативного правоприменения во исполнение норм, содержащихся в соответствующих федеральных законах. Так, на основании Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» Президент Российской Федерации при введении режима чрезвычайного или военного положения на определенной территории обязан издать Указ, в котором определяет основные меры по его обеспечению (ст. 4 Закона).

в) содержать правоприменительные полномочия и другие юридически значимые действия. Например, создание федерального или специального временного органа управления на территории действия особых правовых режимов; там же, руководствуясь законом и указом, устанавливать конкретные территориальные и временные параметры комендантского часа.

2. Специфическая цель правового режима – регулирование общественных отношений, создание особого порядка правового регулирования.

Отметим, что в общей теории права разработке вопросов относительно целей уделяется значительное внимание80. При этом обращает на себя внимание тот факт, что большинством ученых категории «цель» и «средство» рассматриваются как парные. Как справедливо замечает С. К. Струнков, рассмотрение понятия «правовые средства» невозможно без сопоставления с такой его парной категорией, как «цель»81.

В философии цель – предвосхищение в сознании результата, на достижение которого направлены действия. Цель, выражая активную сторону человеческого сознания, должна находиться в соответствии с объективными законами, реальными возможностями окружающего мира и самого субъекта. Цель может стать силой, изменяющей действительность, только во взаимодействии с определенными средствами, необходимыми для ее практической реализации. Различаются отдаленные, близкие и непосредственные, общие и частные, промежуточные и конечные цели.

Цель представляет собой будущий результат, то, к чему стремится субъект; цель − это представление о модели будущего результата, способного удовлетворить исходную потребность при имеющихся реальных возможностях, оцененных по результатам прошлого опыта82.

Целесообразность пронизывает все сферы современного общества, является непременным условием юридической деятельности. «Цель как философская категория, − пишет Д. А. Керимов, − лежит в основе познания существа права, процесса его создания и реализации, развития и совершенствования»83.

Важность исследования целей правовых режимов определяется несколькими причинами. Это позволяет, во-первых, глубже изучить сущность и назначение рассматриваемого явления в системе правового регулирования; во-вторых, осознать ценность режимного регулирования общественных отношений для субъектов права; в-третьих, решить проблемы, возникающие на пути эффективного режимного регулирования, поскольку важным критерием эффективности выступает степень достижения нормативно установленных целей.

С нашей точки зрения, под целью правового режима следует понимать предполагаемую или закрепленную государством идеальную модель определенного социального явления (состояния, процесса), достигаемую при помощи реализации правовых средств, входящих в его (правового режима) состав.

Надо сказать, что цели, стоящие перед правовым режимом, весьма разнообразны. Однако единой (комплексной) целью правовых режимов, исходя из их сущности, можно признать оптимальное регулирование общественных отношений, преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения субъектами (правовыми средствами и способами) своих интересов, создание благоприятного режима для правомерных действий и неблагоприятного режима для противоправных.

Как точно замечает Э. Ф. Шамсумова, «функции правовых режимов, как конкретные, оптимальные направления воздействия права, определяются целями: упорядочить особым способом, организовать определенные общественные отношения, увеличить коэффициент полезности самого права, усовершенствовать механизмы правового регулирования и, с другой стороны, предметно-практические, они конкретизированы и связаны с определенной отраслью и определенным объектом»84.

Цели правового режима, как правило, формально определены в нормативно-правовых актах, которые являются юридическим основанием введения, функционирования и прекращения действия данного правового режима. Например, Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»85 устанавливает особый режим хозяйственной и иной деятельности в целях охраны уникальной экологической системы озера Байкал на Байкальской природной территории (ст. 5 Закона). Еще один пример. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 6 июня 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»86 режим контртеррористической операции вводится в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства на период ее проведения.

В данных случаях правовые режимы, основанные на ограничениях, обеспечивают эффективное функционирование общерегулятивных правовых режимов.

Что касается отраслевых правовых режимов, их цель, производная от цели общеправовых режимов, определяется предметом, методом, типом правового регулирования той или иной отрасли права.

Рассмотрим, к примеру, цели административно-правовых режимов. Так, Ю. А. Тихомиров считает, что по критерию цели режимов их можно разделить на три большие группы87. Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственно-правовых состояний (чрезвычайного и военного положений, охраны государственной границы, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.). Вторая группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечить функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т. д.). Третью группу режимов составляют легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к видам деятельности. Тем самым, по мнению данного автора, цели административно-правовых режимов напрямую обусловлены целями государственного управления.

Д. В. Осинцев, исследуя вопросы правового режима лицензирования отдельных видов деятельности, пишет, что регистрационный режим должен сопутствовать правилам реализации или предоставления правового статуса и состоит во введении государственного учета конкретных фактов или состояний. Этот порядок необходим для защиты частных интересов различных субъектов88.

По мнению И. С. Розанова, «общей целью и главным назначением административно-правовых режимов является создание на пути иностранных разведок, преступных организаций и лиц достаточно надежных правовых барьеров и обеспечивающих их организационных мер, которые бы серьезно затрудняли, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере внешней и внутренней безопасности России»89.

Таким образом, возможен вывод, что цель правового режима охватывает содержательную сторону правового режима – основания, причины установления, от которой, в свою очередь, зависит юридическое наполнение режимного пространства – срок действия, территория распространения, объекты правового воздействия, соотношение стимулов и ограничений, юридическая ответственность за нарушение режимных требований и т. д.

3. Особый порядок регулирования, состоящий в особом сочетании правовых средств и способов: дозволений и запретов, позитивных обязываний и рекомендаций90, стимулов и ограничений91 и т. д.

Именно специфическая комбинация дозволений, запретов и позитивных обязываний при доминировании либо первых, либо вторых и создает особый режим регулирования.

Как верно замечает М. М. Султыгов, «не случайно в рамках правового режима проявляются различные способы правового регулирования, но в каждом режиме это во многом определяет его специфический настрой – один из способов зачастую выступает как приоритет или доминанта над другим, вследствие чего этот приоритетный способ играет определяющую роль в правовом регулировании и создает при этом особое специфическое направление или удобную для себя атмосферу, «климат»92.

В зависимости от того, какие правовые средства доминируют в правовых режимах, они бывают либо создающими преимущества для субъектов права, либо ограничивающими их субъективные права и свободы.

4. Согласно пп. 1–3 можно сформулировать следующий признак правового режима: создание благоприятных (неблагоприятных) условий для удовлетворения интересов субъектов права.

Здесь важно подчеркнуть, что правовые режимы, предоставляющие преимущества для субъектов в реализации их субъективных прав и законных интересов, с доминирующим дозволительным началом создают благоприятные условия для удовлетворения интересов субъектов права.

Так, Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»93 создает льготный правовой режим для вышеназванных субъектов, который заключается в установлении специальных налоговых режимов, упрощенных правил ведения налогового учета, упрощенных форм налоговых деклараций по отдельным налогам и сборам для малых предприятий; льготного порядка расчетов за приватизированное субъектами малого и среднего предпринимательства государственное и муниципальное имущество; мер по обеспечению финансовой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (курсив мой. – Г. Б.) и т. д.

Правовые режимы, основанные на ограничениях (способы правового регулирования – запреты и позитивные обязывания), создают, соответственно, неблагоприятные условия для субъектов.

Например, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»94 на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений: а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления; б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства (курсив мой. – Г. Б.) и т. д.

5. Системный характер правовых режимов, как его признак, проявляется в том, что правовой режим, будучи инструментом в системе правового регулирования, сам является системным образованием, состоящим из подсистем, характеризующихся целостностью, целесообразностью, логичностью, сочетаемостью и т. д.

Поскольку правовой режим представляет собой сложную систему взаимосвязанных элементов, вполне оправданным, с нашей точки зрения, является обращение к системному подходу в изучении объекта исследования, который позволяет раскрыть природу, сущность, назначение правовых режимов, многообразие и взаимодействие их составляющих.

Повышенное внимание к проблемам системного подхода в настоящее время объясняется соответствием его как метода усложнившимся задачам общественной практики, задачам познания и конструирования больших сверхсложных систем. Феномен системного подхода отражает, прежде всего, определенную закономерность в развитии самой науки, а именно усиление интегративных тенденций в познании на современном этапе развития науки.

6. Комплексный характер правовых режимов означает, что регулирование, основанное на особом сочетании правовых средств, осуществляется в комплексе.

Взяв за основу высказывание С. С. Алексеева о том, что «правовой режим есть своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, и с этой точки зрения эффективное использование правовых средств при решении тех или иных социальных задач состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, искусно отработать его сообразно специфике этой задачи и содержанию регулируемых отношений»95, поясним свою мысль.

Правовой режим – это упорядоченная совокупность (система) правовых средств. В рамках этой системы правовые средства сочетаются строго определенным образом, тесно взаимосвязаны и действуют комплексно, создают определенную атмосферу правового регулирования – степень благоприятности (неблагоприятности) для удовлетворения интересов субъектов права.

Правовой режим по своей юридической природе снабжен всеми средствами, необходимыми и достаточными для его функционирования (правила поведения, положительные и отрицательные санкции, включая юридическую ответственность за нарушение режимных требований и т. д.). При этом действие правовых режимов охватывает целый комплекс систем, взятых во временных и пространственных границах (правовые статусы субъектов права, объекты права, юридические факты и т. д.).

7. Особая структура правового режима. Место и роль структуры в существовании всякой социальной системы определяется тем, что именно структура является материальным носителем ее внутренней упорядоченности, обусловливает присущую ей целостность и относительную устойчивость. В этом смысле понятие структуры отражает «статику» системы. Исследование данного статического момента системы обычно называют структурным анализом и предлагают рассматривать его в качестве одного из конкретных, относительно самостоятельных аспектов системного подхода.

Следует при этом иметь в виду, что правильное понимание и плодотворное использование структурного анализа возможно лишь на основе выявления и дифференциации совокупности образующих систему компонентов (системно-элементного анализа), качественная природа которых, их связи и взаимодействия влияют не только на структуру, но и на другие стороны, свойства и особенности той или иной системы.

Понятие структуры столь же далеко от единообразного толкования в философской и юридической литературе, как и понятие системы. В данной работе, полагаем, представляется целесообразным исходить из сформулированного В. С. Тюхтиным понимания структуры как вида (или формы) упорядоченности компонентов системы, который устойчив (инвариантен) относительно некоторых ее изменений, преобразований96.

При таком подходе проясняются две принципиально важные особенности содержания структуры всякой социальной системы:

● структура системы отражает специфику ее компонентов и структурных связей между ними;

● структура обладает относительной устойчивостью во времени, благодаря чему система существует как относительно самостоятельный и обособленный объект. Более того, являясь наиболее устойчивой характеристикой системы, она позволяет накапливать в определенных пределах количественные изменения, неизбежно происходящие в процессе функционирования, предопределяя тем самым последующее развитие, преобразование системы.

Относительно структуры правового режима в науке сложились три основных подхода:

● правовой режим отождествляется с механизмом правового регулирования, в результате чего совпадает и их структура;

● правовой режим – это институт права, и его структуру составляет совокупность правовых норм97;

●понятие правового режима шире понятия МПР, поэтому в структуру правового режима помимо элементов МПР входят принципы права, методы правового воздействия и т. д.98

Итак, в результате сравнительного анализа правового режима и смежных общетеоретических категорий можно с уверенностью констатировать, что правовой режим является разновидностью правового состояния, не сводимого ни к совокупности юридических норм, ни к механизму правового регулирования.

В структуру правового режима могут быть включены правовые средства различного состава и уровня (простые и комплексные): элементы механизма правового регулирования (правовые нормы, отношения, акты реализации права, юридические факты и т. д.), существенные характеристики субъектов и объектов права, пространственно-временные характеристики регулируемых отношений, система гарантий реализации правового режима (в том числе юридическая ответственность за нарушение режимных требований), правовые принципы, цели и способы правового регулирования.

Другими словами, подчеркнем еще раз, правовой режим – это именно «укрупненный блок», который соединяет в единую рабочую конструкцию определенный комплекс правовых средств сообразно возникающим целям99.

Представляется, что предложенная структура (состав) правового режима наиболее оптимальна, поскольку в ней четко представлены все составляющие (компоненты) исследуемой категории, и она в полной мере отвечает его содержанию.

Итак, правовой режим можно определить как особый порядок правового регулирования общественных отношений, основанный на определенном сочетании правовых средств (в том числе и способов правового регулирования), гарантий и принципов, создающий преимущества (либо ограничения) для удовлетворения интересов субъектов права и направленный на достижение оптимального социально значимого результата.

В свою очередь, сущность правового режима заключается в том, чтобы посредством особого сочетания дозволений, запретов и позитивных обязываний создать особый настрой правового регулирования – необходимые условия для беспрепятственной реализации субъектами своих прав и законных интересов, ограничения противоправной деятельности, достижения иных социально-полезных целей.

Глава 2

Процессуально-правовой режим: его сущность и содержание 100

Если материально-правовые режимы получали и получают должное внимание в юридической науке101, то режиму процессуальному «повезло» меньше, ему традиционно отводится второстепенная роль. Причем при рассмотрении процессуально-правовых режимов, как правило, внимание ученых акцентировалось исключительно на их вспомогательном, обеспечивающем работу правоохранительных и судебных органов в процессе их функциональной деятельности характере; данный вид правового режима оставался малоизученным.