Юридические препятствия в реализации прав и законных интересов, вопросы идентификации и преодоления

Использование такого юридико-технического приема количественно упрощает текст формального источника права, что, в свою очередь, позволяет соблюсти правило, упоминаемое Р. Иерингом: «чем меньше материал, тем легче и вернее пользоваться им». Однако такой юридико-технический прием «ничем не упрощает той мысли или того содержания, которое оно должно обозначать, но оно вливает его в форму, несравненно упрощающую и облегчающую пользование им»20.

Наличие квалифицированного молчания по тому или иному вопросу позволяет субъектам правореализации формулировать конкретные правила на основании нормативных обобщений.

Однако всегда существует вероятность того, что субъекты правореализационной деятельности используют эти возможности в целях, не предполагаемых правотворческим органом. Более того, возможно злоупотребление такими возможностями для удовлетворения собственных интересов противоправного характера. В такой ситуации возможно возникновение юридических препятствий в реализации прав и законных интересов, в большинстве случаев выражающихся в виде установления правоприменителем незаконных барьеров.

Представляется, что квалифицированное молчание при низком уровне правовой квалификации (знаний в области права) правоприменителя выступает причиной возникновения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов на основании следующего.

В случае, когда та или иная ситуация урегулирована путем использования норм права, от субъектов правореализации, по общему правилу, не требуется таких знаний в области права (уровня правовой культуры в целом), которые требуются для разрешения вопроса, урегулированного путем использования нормативных обобщений (правовых принципов, целей, задач и иных).

Это означает, что субъекты права, прежде всего правоприменители, в государственно-организованном обществе должны обладать достаточным уровнем знаний в области права, чтобы быть в состоянии, во-первых, идентифицировать квалифицированное молчание правотворческого органа и, во-вторых, сформулировать на основе нормативных обобщений предписание, отвечающее признакам законности.

Однако, с учетом фактических данных, вывод об отсутствии правоприменителей, неспособных выполнять вышеуказанные познавательные операции, является ошибочным21.

При низком уровне профессиональной правовой культуры квалифицированное молчание правотворческого органа как юридико-технический прием будет выступать причиной возникновения правоприменительных юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в тех или иных формах.

В связи с изложенным приобретает актуальность вопрос об идентификации юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в системе законодательства, а также при разрешении конкретных правоприменительных ситуаций. Речь идет о тех явлениях правовой действительности (критерии), обнаружив которые необходимо констатировать наличие юридического препятствия в реализации прав и законных интересов. Необходимость такой идентификации также обусловлена требованиями эффективного правового регулирования для нормального функционирования общественных отношений.

Поскольку понятия квалифицированного молчания, юридических препятствий, правовой культуры правоприменителя связаны между собой22, представляется, что, констатируя наличие на право-творческом уровне квалифицированного молчания, необходимо, как правило, констатировать бо́льшую вероятность возникновения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов.

В силу этого наличие квалифицированного молчания выступает своеобразным идентификатором юридических препятствий.

Необходимо отметить, что юридические препятствия возникают в данном случае не на нормативном уровне, поскольку квалифицированное молчание представляет собой вполне определенную государственную позицию23 и означает урегулированность общественных отношений (этим оно отличается от пробелов в праве), а на уровне правореализации.

Квалифицированное молчание в одних случаях может выступать в качестве причины возникновения юридических препятствий, в других случаях – эффективным средством их преодоления. Поэтому правоприменитель, обладающий достаточным уровнем правовой квалификации, не только не создаст юридических препятствий путем использования квалифицированного молчания, но и сможет преодолеть с его помощью уже существующие юридические препятствия в реализации прав и законных интересов.

Представляется, что алгоритм идентификации правоприменительных юридических препятствий с помощью квалифицированного молчания правотворческого органа сводится к идентификации последнего.

Представляется, что алгоритм идентификации квалифицированного молчания выглядит следующим образом.

В первую очередь, необходимо установить группу правовых нормативных актов, связанных с правоприменительной ситуацией. Необходимо, руководствуясь юридической силой правовых нормативных актов, выстроить их иерархию, расположив самый «сильный» акт во главе иерархии, самый «слабый» – в нижних звеньях иерархии.

Необходимость построения иерархии обусловлена определением места каждого нормативного обобщения в системе исследуемых источников, которое будет описано далее.

Отметим, что в эту группу следует включать и акты высших органов судебной власти, содержащие в себе обобщения практики применения той или иной нормы права, ее толкование и т. д. К таким актам надо обращаться, чтобы найти, как те или иные спорные правоприменительные ситуации (в том числе связанные с квалифицированным молчанием правотворческого органа) уже решали правоприменители.

В случае обнаружения решения такой спорной ситуацииправо-применителем нельзя констатировать отсутствие квалифицированного молчания, поскольку правотворческое молчание может быть устранено только самим правотворческим органом. Правоприменитель обнаруживает те или иные выходы из спорной ситуации, связанные с молчанием, но не устраняет его. Иными словами, наличие правоприменительной практики по тому или иному вопросу для идентификации квалифицированного молчания значения не имеет.

Включению в вышеназванный перечень подлежат и акты органа конституционного контроля (в Российской Федерации – Конституционного суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации) в силу того, что такие акты по своей юридической силе приравниваются к закону24. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» вместе со вступлением в силу постановления Конституционного суда утрачивает силу признанный этим постановлением неконституционным акт (включая закон).

Цель первой стадии заключается в том, чтобы систематизировать законодательный материал в представлениях субъекта познавательной деятельности. Такая систематизация позволит избежать ошибок познающего субъекта. Так, правоприменительная ситуация может быть урегулирована, но положения (статьи, части пункты), содержащие нормативно-регулятивные средства, ее регулирующие, могут быть изложены в законе различными способами (прямой, бланкетный, отсылочный25). В результате изучения лишь части законодательного материала у познающего субъекта может сложиться ошибочное представление об отсутствии нормативного регулирования правоприменительной ситуации, в то время как в неизученной части такое регулирование будет иметь место.

Не исключено, что нормативное регулирование (а также его правоприменительное решение) может и вовсе отсутствовать, несмотря на наличие необходимости, обусловленной как юридическими причинами (прямое указание органа конституционного контроля, вышестоящего органа), так и неюридическими (социальными, политическими, экономическими). В таком случае имеет место правотворческое бездействие, при котором правотворческий орган не осуществляет никакого правового регулирования, злонамеренно не исполняя так или иначе возложенную на него обязанность по созданию, изменению или отмене нормативных регулятивных средств.

Во вторую очередь следует определить направления политики, цели правотворческого органа, которые могут носить как правовой, так и неправовой (социальный, экономический) характер, которые последний преследует, вводя то или иное регулирование. Выражаясь словами Ш. Л. Монтескье, необходимо «уразуметь дух закона»26.

Данные цели правотворческого органа могут касаться как правового нормативного регулирования, так и решения конкретной правоприменительной ситуации. Учитывая, что Ш. Л. Монтескье умышленно при определении «духа» закона не отделял законы гражданские и законы политические27, следует согласиться с С. А. Дробышевским и Е. А. Тихонравовым в том, что информация, необходимая для установления такой цели, «может присутствовать не только в формальных источниках права, но и в других юридических актах». Кроме того, как отмечают авторы, такого рода сведения могут присутствовать и в средствах массовой информации28.

В третью очередь следует проанализировать каждый правовой нормативный акт на наличие либо отсутствие следующих критериев квалифицированного молчания.

Во-первых, наличие нормативных обобщений, а именно правовых принципов, правовых задач, правовых целей, правовых аксиом. Такие нормативные обобщения, как правовые фикции, правовые презумпции, правовые дефиниции, а также нормы права, для констатации квалифицированного молчания использоваться не могут в силу: а) своего технического назначения в правовом регулировании, б) своей конкретности, невозможности их использования для решения правоприменительной ситуации, к которой они напрямую правотворческим органом не отнесены.

Речь в данном случае не идет об общеправовых нормативных обобщениях, которые имманентны системе законодательства, например о презумпции «знания права».

Обнаружив принципы, цели, задачи в правовом нормативном акте, необходимо проанализировать их направленность: имеют ли они направленность на детальную регламентацию деятельности, четкое установление ее пределов либо на предоставление субъектам права определенной свободы.

В качестве примера невозможности использования второй группы нормативных обобщений для идентификации квалифицированного молчания приведем пример дефиниции понятия «потребитель» в соответствии с Законом РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей»: потребитель – гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Данная дефиниция максимально конкретна и в случае невозможности определения статуса покупателя товаров (заказчика работ, услуг) связывает границы свободы усмотрения правоприменителя с целью приобретения товаров, работ и услуг.

В качестве примера недопустимости использования квалифицированного молчания с позиций правоприменения возможно привести Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее – Закон). В данном Законе отсутствует какое-либо указание на принципы правового регулирования, правовые цели, задачи. В то же время таковые могут быть выведены из норм указанного закона, в том числе и цель законодателя максимально формализовать банковскую деятельность, включая детальную регуляцию всех ее стадий с целью обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов заинтересованных лиц (вкладчиков и т. д.). Такая детальная регуляция будет способствовать укреплению принципа правовой определенности в банковской сфере, а также развитию экономики и профилактики правонарушений.

Ввиду отсутствия направленности нормативных обобщений на предоставление участникам оборота свободы в определении своей деятельности (включая те или иные процедуры), квалифицированное молчание как правотворческий прием в Законе реализован не был, поэтому правоприменителем в данном случае использован быть не может.

Необходимо указать, что в большинстве правоприменительных ситуаций возможно применение принципов, изложенных в Конституции Российской Федерации (далее – Конституция), касающихся верховенства прав и свобод человека и гражданина, свободы предпринимательской деятельности; эти и другие принципы, в силу прямого указания ч. 1 ст. 15 Конституции, подлежат применению напрямую. В силу изложенного, на первый взгляд, в большинстве случаев первый критерий всегда будет иметь место при разрешении конкретной правоприменительной задачи.

Однако, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции, права и свободы человека и гражданина при определенных обстоятельствах могут быть ограничены. В силу возможности такого ограничения даже при наличии в группе исследуемых правовых нормативных актов Конституции (и соответствующих принципов) невозможно автоматическое удовлетворение первого критерия идентификации квалифицированного молчания правотворческого органа. Другими словами, логика по типу «в группе правовых нормативных актов есть Конституция, в ней есть принципы, а значит, первый критерий идентификации удовлетворен» представляется неверной.

Во-вторых, выявив наличие и направленность указанных нормативных обобщений, необходимо установить, содержится ли в группе правовых нормативных актов или в конкретном правовом акте прямое указание на невозможность квалифицированного молчания, а именно наличие правил поведения, напрямую регулирующих правоприменительную ситуацию, требующую решения. Кроме этого, необходимо установить наличие запретов на расширительное толкование. В случае констатации такого запрета применение квалифицированного молчания невозможно.

Это объясняется вышеупомянутым тезисом о последовательности использования конструкции квалифицированного молчания: сначала она используется правотворческим органом, затем правоприменителем. В случае отсутствия первой стадии вторая не может иметь места.

Примером такого запрета выступает институт защиты должника-гражданина при обращении взыскания на его имущество, а именно статья 446 Гражданского процессуального кодекса (далее – ГПК РФ), устанавливающая перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам. Это означает, что «при установлении механизма исполнительного производства федеральный законодатель, следуя принципам правового социального государства, призванного создавать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, правомочен определить пределы обращения взыскания по исполнительным документам на жилые помещения, находящиеся в собственности граждан-должников, с тем чтобы обеспечить их права в жилищной сфере на уровне, позволяющем реализовать естественную потребность в жилище как необходимом средстве жизнеобеспечения»29.

Иными словами, расширительно статья 446 толковаться не может. В силу наличия запрета (выводимого не только из ГПК РФ, но из практики Конституционного суда Российской Федерации в отношении данной нормы) квалифицированное молчание в отношении ст. 446 ГПК РФ отсутствует, причем и в случае с решением конкретной правоприменительной ситуации, и в случае с самим институтом пределов имущественной ответственности должника-гражданина.

В качестве факультативного критерия идентификации квалифицированного молчания при решении правоприменительной ситуации возможно установить, мог ли правотворческий орган детально урегулировать этот вопрос (в т. ч. оценить целесообразность такого детального регулирования). Если будет установлено, что правотворческий орган мог (например, не было острой необходимости в издании правового нормативного акта) детально урегулировать этот вопрос, то такое установление должно быть очередным сигналом (маркером, критерием) наличия квалифицированного молчания как при решении конкретной правоприменительной ситуации, так и при исследовании конкретного правового нормативного акта на предмет квалифицированного молчания.

При наличии всех вышеназванных критериев хотя бы в одном правовом нормативном акте, так или иначе связанном с правоприменительной ситуацией, следует констатировать наличие квалифицированного молчания.

В случае, если квалифицированное молчание идентифицировать не удалось, то обнаруживать юридические препятствия необходимо иными способами.

В случае установления квалифицированного молчания на нормативном уровне имеет место и юридическое препятствие в реализации прав и законных интересов.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что квалифицированное молчание правотворческого органа может быть использовано для идентификации правоприменительных юридических препятствий в реализации прав и законных интересов в силу наличия причинной связи. Такая причинная связь обусловлена тем, что указанные понятия опосредуются с помощью правовой культуры (в т. ч. уровня знаний в области права) правоприменителя и правотворческого органа.

Таким образом, одним из способов идентификации юридических препятствий в реализации прав и законных интересов выступает установление квалифицированного молчания правотворческого органа. Алгоритм определения таких препятствий в правовом регулировании идентичен алгоритму идентификации квалифицированного молчания правотворческого органа.

Кроме того, квалифицированное молчание правотворческого органа может быть использовано не только для юридических препятствий в реализации прав и законных интересов, которые уже имеют место, но и тех препятствий, которые предположительно возникнут в будущем, т. е. потенциальных.

1.3. Правовой эксперимент как средство недопущения юридических препятствий в реализации прав и законных интересов

(В. Ю. Панченко, В. А. Краснова)

Социальный эксперимент может быть охарактеризован как эмпирический метод исследования, так как он необходимо предполагает наблюдение и предметно-орудийную практическую деятельность по изменению предметов материального мира. Социальный эксперимент, будучи особым методом познания, оказывает реальное воздействие на жизнь людей, способен изменять субъектно-объектные свойства человека30.

Особой разновидностью социальных экспериментов выступают правовые эксперименты.

Под правовым экспериментом понимается организованная компетентными органами апробация предполагаемых законодательных нововведений в ограниченном масштабе для проверки эффективности, полезности и экономичности экспериментальных правовых норм и отработки оптимальных вариантов будущих правотворческих решений общего действия31. Правовой эксперимент рассматривается как важный инструмент в повышении эффективности правового регулирования общественных отношений, позволяющий избежать право-творческих ошибок, которые могут привести к серьезным негативным социально-экономическим последствиям, выбрать наиболее перспективный вариант правотворческого решения, и выступает одним из средств реализации принципа научности правотворческой деятельности32.

Правовые эксперименты могут быть утопическими, когда они «работают» на достижение цели, противоречащей закономерностям общественного развития, либо возлагают на правовые средства такой социально-преобразовательный потенциал, которым последние в принципе не обладают (правовой идеализм); либо реальными (реалистическими), в основе которых лежат образы будущей социальной реальности, представленной в различных формах конструктивных связей и отношений. Правовые эксперименты проводятся в различных областях социальной жизни, их целью выступает исследование инновационных процессов на практике; они максимально приближены к реальной жизни, адекватно отражают те социальные связи и отношения, явления действительности, которые необходимо исследовать и преобразовать в ходе эксперимента; их особенностью является локальность, ограниченность во времени и пространстве33.

В широком смысле под правовыми экспериментами следует понимать любые социальные (экономические, организационные и т. п.) эксперименты, которые регулируются правом (т. е. речь идет о правовой форме иных по своей природе экспериментов в обществе).

Так, в последнее десятилетие в различных регионах Роccии были осуществлены и реализуются до сих пор многочисленные пилотные проекты, целью которых является предварительное изучение ситуации, экспериментальная проверка правильности разработанных решений по изменению хозяйственной практики и готовности к реализации и осуществлению полномасштабного реформирования в различных отраслях и сферах. Так, в Республике Татарстан в 2010 г. создан фонд финансирования капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на базе Государственного казенного учреждения «Главное инвестиционно-строительное управление Республики Татарстан», утвержден Порядок накопления и использования денежных средств этого фонда. Программа пилотного проекта в 2010 г. выполнена, была доказана действенность разработанного механизма34. На сегодняшний момент результаты такого эксперимента вводятся во все регионы Российской Федерации.

В 2008 г. в трех регионах России (Кемеровской, Самарской и Калужской областях) осуществлены пилотные проекты по созданию единого кадастра недвижимости, которые позволили выстроить систему налогообложения недвижимости, а также сделали информацию о земельных участках более доступной. Новый кадастр послужил базой для формирования единого налога на недвижимость, объединившего сразу три налога: земельный налог, налог на имущество физических и на имущество юридических лиц35. В настоящее время результаты данного проекта распространились на всей территории Российской Федерации.

В соответствии с поручением Президента России от 22 августа 2013 г. № Пр-2191 и поручением Губернатора Ростовской области от 25 сентября 2013 г. Правительством Ростовской области совместно с Агентством стратегических инициатив реализуется пилотный проект по сокращению прохождения разрешительных процедур в сфере земельных отношений и строительства, включая подключение к объектам коммунальной и инженерной инфраструктуры (далее – пилотный проект). Пилотный проект направлен на снижение административных барьеров и улучшение предпринимательского климата в Ростовской области. По результатам принятых в 2014 г. Правительством Ростовской области решений в целях успешного внедрения пилотного проекта на всей территории области муниципалитетам рекомендовано принять нормативные акты о создании рабочих групп по мониторингу и сопровождению пилотного проекта и опубликовать на сайтах муниципалитетов контактные данные лиц, ответственных за его реализацию36.

В качестве примеров правового эксперимента в литературе приводят введение Единого государственного экзамена37 и множество других. Однако возникает закономерный вопрос о том, в чем собственно правовое содержание данных видах социальных экспериментов, кроме внешней формы, правового регулирования иных по своей природе видов человеческой деятельности (экономической, образовательной и др.).

Поэтому в узком смысле – собственно правовыми экспериментами в понятийном значении этого термина – являются апробации изменений в правовой жизни, когда результат зависит именно от юридических условий, а предметом выступает правовая деятельность и ее отдельные виды, а в качестве средств используются правовые средства. Это не означает, что иные условия, имеющие не правовую природу, не оказывают влияния на изменения в правовой сфере жизни общества, однако такое влияние вторично, влияние правовой жизни на иные сферы общественных отношений оказывается более значимым, нежели обратное.

Одним из наиболее интересных правовых экспериментов новейшего периода стал эксперимент по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Данный правовой эксперимент являлся федеральным, основным, проективным, последовательным, решающим, среднесрочным правовым экспериментом в сфере юстиции. Во исполнение поручений Президента РФ от 25 октября 2004 г. № ПР-1730 и от 21 марта 2005 г. № ПР-464 было принято постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».38

Путем правового эксперимента осуществлялось и развитие системы ювенальной юстиции, когда в ряде регионов с 1999 по 2005 г. реализовывались пилотные проекты Программы развития ООН «Поддержка осуществления правосудия по делам несовершеннолетних в Российской Федерации», «Развитие правосудия в отдельных регионах Российской Федерации»: были созданы службы социальных работников в Ростовской и Саратовской областях, в Санкт-Петербурге. В ряде регионов, участвовавших в эксперименте, апробирование элементов ювенальных технологий не получило дальнейшего развития в связи с окончанием финансирования проектов39, в других выработанные и проверенные технологии работы успешно используются по сей день.

Аналогичным образом в Беларуси в порядке правового эксперимента была апробирована внесудебная медиация40, в России этого сделано не было, хотя многих проблем с внедрением медиации можно было бы избежать41.