Политическая наука №1 / 2015. Партии в соревновательных и несоревновательных политических системах

Политическая наука №1 / 2015

Представляем номер

В ХХI в. партии стали неотъемлемым элементом практически любого политического режима – неважно, соревновательного или несоревновательного, демократического или авторитарного. Даже партиям из однопартийных систем уже не отказывают в праве называться так лишь на том основании, что они не соответствуют стандартам, принятым в демократических странах. Пришло понимание, что и в несоревновательных (малоконкурентных, неконкурентных и совершенно авторитарных) режимах политические партии тоже выполняют некие функции, пусть и «вредные» – связанные не с контролем общества над властью, а, наоборот, с подчинением органов представительной власти правителям-автократам.

Как и большинство политических институтов, партии очень гибки и адаптивны. Они делают только то, на что существует запрос в их «среде обитания», и только в той степени, в какой этот запрос действительно существует. Те функции, которые не востребованы, довольно быстро отмирают (или трансформируются), но на смену им нередко приходят новые, которые в иные времена даже представить было невозможно.

Так, некогда партии тоталитарных стран взяли на себя обязанность (или право) воспитывать подрастающее поколение и осуществлять «контроль за умами», выступая также в роли социального лифта для выходцев из малообразованных классов. Зато функция организаторов избирательных кампаний и инициаторов реальной общественной дискуссии атрофировалась у таких партий практически полностью.

Однако набор функций, выполняемых партиями, подвержен изменениям не только в авторитарных режимах и новых демократиях, но и в странах с развитой политической культурой. Например, в Европе с 1950‐х годов отмечается тенденция к «американизации» партий, сопровождаемая постепенной атрофией идеологической и представительской функций и превращением партий из громоздких централизованных «армий» в своего рода брокерские конторы – именно эту тенденцию О. Кирхаймер обозначил как переход от массовой партии к так называемой catch-all-партии.

Представляемый номер посвящен эволюциям партийных функций под влиянием политической и институциональной среды, а также в зависимости от того, в условиях каких режимов – соревновательных или несоревновательных – вынуждены действовать партии.

В рубрике «Состояние дисциплины: Исследования политических партий» рассмотрены проблемы, с которыми сталкиваются партии всего мира и почти при любом типе политического режима.

В статье Н.В. Гришина, затрагивающей тему электоральной функции партий, крайне негативно оценивается тенденция к наделению партий статусом исключительных участников избирательного процесса. По мнению автора, подобная практика – не просто «сопутствующее явление», но институциональный атрибут недемократических режимов, и если в развитых странах, где она так или иначе компенсируется, тяжелых антидемократических последствий удается избежать, то в странах, только вступивших на путь демократизации, под вопросом оказывается существование других субъектов электорального процесса – непартийных политических ассоциаций и избирательных объединений – и, как следствие, демократии в целом.

А.М. Гришина рассматривает возможность применения к анализу деятельности партий теории «организационной эффективности». Такую эффективность она предлагает оценивать в зависимости от того, насколько хорошо партии выполняют функции рекрутирования и мобилизации, т.е. как они привлекают сторонников и единомышленников. Делая обзор существующих в рамках означенной теории моделей, автор приходит к выводу о целесообразности использования при оценке организационной эффективности политических партий инструментария сразу нескольких моделей, в первую очередь – ситуационной и ресурсной.

Б. Магалони и Р. Кричелли анализируют основные подходы к изучению причин экспансии однопартийных режимов во второй половине ХХ – начале ХХI в. Констатируя, что установление однопартийных систем помогает выживанию автократий, способствуя мобилизации масс либо налаживанию переговорного процесса между элитами, авторы вместе с тем отмечают, что выявление этих функций еще не объясняет причин появления такого рода систем. Рассматривая различные пути установления однопартийных систем (исходя из отправной точки транзита – был ли это милитаристский режим, анархия, демократия или режим с доминирующей партией), Магалони и Кричелли приходят к выводу, что наиболее распространенной формой режимных изменений на протяжении последних пяти десятилетий являлись переходы от одного типа авторитаризма к другому. Авторы также ставят задачу построения всеобъемлющей теории, описывающей условия, которые способствуют возникновению и падению однопартийных режимов.

В рубрике «Идеи и практика. Контекст: Партии в демократиях и недемократиях» анализируются изменения в структуре партийных функций, произошедшие за последние несколько десятилетий как в развитых (Германия), так и в «молодых» демократиях (Мексика, Южная Корея), а также в тех странах, называть которые демократическими пока рано (Казахстан).

А.В. Белинский приходит к выводу, что за последние 20 лет политические партии Германии претерпели радикальные системные изменения и сегодня для них характерны деидеологизированность и «американизация» избирательных технологий – со ставкой на пиар и имидж лидера. По мнению автора, в настоящий момент немецкие политические партии выполняют не столько представительскую, сколько посредническую функцию.

Р. Саква, рассматривая итоги произведенного в 2000‐е годы «переформатирования» российской партийной системы, приходит к выводу, что хотя режим и стал идентифицировать себя с одной крупной партией, однако действующая в стране система доминирующей власти не позволила сложиться в РФ доминантной партийной системе. По его мнению, «Единая Россия» и ее сателлиты служат инструментами скорее политической мобилизации, нежели представительства. Вместе с тем, полагает автор, дуалистический характер политического устройства России (имеется в виду пропагандируемая Р. Саквой идея о расхождении между «административным режимом» и «конституционным государством») способствовал развитию противоречий, которые сделали возможным усиление представительской роли партий.

В статье Чон Ён Цоя исследуются особенности политических партий Южной Кореи, в том числе специфика их участия в государственном управлении. Отмечается такая важная черта партийной системы страны, как регионализм (разные провинции поддерживают разные партии). При этом автор констатирует, что в последнее время региональная составляющая в южнокорейской межпартийной конкуренции сокращается, уступая место идеологическому размежеванию между консерваторами и либералами. Чон Ён Цой указывает также на отсутствие у основных партий страны готовности к компромиссу и способности решать проблемы страны путем взаимных уступок, что препятствует выполнению ими такой важнейшей функции, как согласование общественных интересов.

А.М. Гришина и Е.Ю. Мелешкина на примере Институционально-революционной партии Мексики изучили использование институтов – избирательного законодательства, неформальных правил и практик – для поддержания стабильности авторитарного режима и обеспечения доминирующего статуса партии-гегемона. По мнению авторов, долголетнему нахождению ИРП у власти во многом способствовало достаточно успешное выполнение ею функций представительства и социального патронажа в отношении широких слоев населения. При этом констатируется, что связанное с гегемонией ИРП институциональное наследие, в частности патронажные связи и клиентелизм, сильно осложняют консолидацию демократии на современном этапе развития страны.

Предметом исследования С.Н. Шкеля является роль кооптационной стратегии, взятой на вооружение Н. Назарбаевым с целью формирования устойчивых связей с элитами и различными социальными группами, в становлении партийной системы Казахстана. По мнению автора, опыт Казахстана подтверждает тезис, согласно которому институты сами по себе не влияют на авторитаризацию или демократизацию режима, а служат лишь инструментами политического лидера в его стремлении закрепить достигнутый уровень доминирования и обезопасить себя от рисков. С.Н. Шкель констатирует также, что инвестиции в создание «партии власти» («Нур Отан») и переход к пропорциональной несвязанной системе на парламентских выборах расширили кооптационные возможности режима и создали основы для его дальнейшей консолидации.

В статье М.В. Ивановой рассматриваются различные подходы к изучению целей и последствий избирательных реформ. Приводятся эмпирические подтверждения того, что в странах электорального авторитаризма изменения избирательного законодательства направлены на сохранение внутриэлитного статус-кво. На основе частотного анализа делается вывод о сохранении пропорций представительства региональных, национальных и бизнес-элит в составах Государственной думы трех созывов (2003, 2007 и 2011 гг.), что свидетельствует о выполнении российскими партиями в том числе функции элитного представительства (с учетом того, что в 2007 и 2011 гг. Госдума избиралась сугубо по пропорциональной системе).

Рубрика «Ракурс: Функции и “дисфункции” политических партий в постсоветской России» посвящена проблемам отечественных партий и партийной системы.

Г.В. Голосов и И.С. Григорьев анализируют динамику национализации российской партийной системы, понимаемой как унификация электоральной поддержки политических партий в различных регионах государства и отражающей способность партий выполнять функцию территориальной интеграции общества. Авторы фиксируют значимое расхождение между низкой территориальной гомогенностью голосования по мажоритарной системе (1993–2003) и высоким уровнем партийной национализации при голосовании по партийным спискам. По их мнению, данное расхождение обусловлено наследием режимной трансформации, федерализмом и президенциализмом и усугублено встраиванием в общенациональный политический порядок губернаторских «политических машин». По итогам исследования Г.В. Голосов и И.С. Григорьев ставят под сомнение общепринятый тезис о тождественности процессов национализации электората и консолидации партийной системы.

Предмет анализа О.А. Толпыгиной – динамика идеологической функции российских политических партий. Автор исследует, как условия политического контекста – специфика политического режима и институционального дизайна – влияют на идеологическое творчество политических партий.

В статье Е.М. Шульман, посвященной политическому содержанию законодательного процесса, констатируется, что только фракции и депутатские группы, которые правомерно рассматривать как партии в широком смысле этого слова, способны обеспечить публичное и гласное обсуждение законопроектов с участием всех заинтересованных сторон и самого широкого круга экспертов, содействуя тем самым повышению качества законов.

Статья О. Поповой посвящена проблеме встраивания «малых» политических партий, созданных после изменения закона о партиях (2012), в политическую жизнь современной России. Анализируются возможности и перспективы партий простого представительства, в частности «гендерных», а еще точнее, «женских», стать эффективным участником политических процессов в современной России. Автор приходит к выводу, что, несмотря на преобладание женщин среди активных избирателей, «женские» партии имеют очень невысокие шансы на победу в выборах. В силу определенных обстоятельств эти партии в современной России обречены на роль спойлеров или спарринг-партнеров.

В статье Я.Ю. Шашковой и А.И. Девятияровой констатируется, что в настоящее время функционирование российских партий на региональном уровне формально вполне соответствует трендам мирового партогенеза; скромная же роль партий в политической жизни обусловлена спецификой режима и отсутствием неформальных институтов, способствующих их укоренению в политическом процессе и легитимации массовым сознанием. Среди основных функций российских партий в регионах авторы упоминают прежде всего участие в электоральном процессе, представительство интересов элитных групп, мобилизацию, рекрутирование, социальный лифт, а также – в отдельных субъектах РФ (в определенные периоды) – и функцию легитимации местных режимов. Что касается законодательной функции, то здесь наблюдается резкое сужение роли партий, обусловленное понижением статуса органов представительной власти в целом. Отмечается также неэффективное исполнение партиями в регионах идеологической функции и функции формирования массового сознания.

В.С. Ковин и О.Б. Подвинцев, рассматривая причины невысокой роли партий в региональной и местной политике, незначительности их влияния на избирателей и низкой заинтересованности политических акторов в установлении с ними устойчивых связей, констатируют, что необходимость в консолидации сил и ресурсов приводит местных политиков к созданию не партий, а неформальных коалиций. Роль, преимущества и недостатки таких коалиций анализируются на примере местных выборов в Пермском крае в 2012–2014 гг. Авторы отмечают, в частности, что эти объединения берут на себя исполнение таких свойственных партиям функций, как кадровая, организационно-технологическая, ресурсная, агитационная и идеологическая.

В заключение в рубрике «С книжной полки» публикуются рецензия Ю.Г. Коргунюка на книгу Г. Хэйла «Россия: почему не партии? Демократия, федерализм и государство» и рецензия В.Г. Виноградского на коллективную монографию «Кризисный дискурс официальной власти и системной оппозиции в современной России: сравнительный анализ».

Номер подготовлен при содействии Исследовательского комитета РАПН по сравнительному изучению партийных и избирательных систем.

Ю.Г. Коргунюк, О.А. Толпыгина

Состояние дисциплины: исследования политических партий

Партии как привилегированный субъект избирательного процесса: результаты институционального эксперимента

Н.В. Гришин

Участие в выборах – одна из основных функций политических партий во всем мире. В то время как многие другие функции либо отмирают, либо существенным образом трансформируются, электоральная функция лишь усиливает свое значение. Это проявляется, в частности, в практике предоставления партиям статуса привилегированного субъекта избирательного процесса.

Превращение политических партий в главный субъект избирательного процесса наблюдается почти повсеместно – как в авторитарных режимах, так и в различных моделях современной западной демократии. В центре общественного дискурса находится также тема закрепления за политическими партиями особых прав и преференций при выдвижении кандидатов, формировании избирательных комиссий и т.д. В некоторых странах государство формально закрепляет за официально зарегистрированными партиями статус основных участников выборов.

В определенной степени это является следствием происходящего в долговременной перспективе расширения сферы государственного регулирования, в том числе в сфере организации политической жизни и избирательного процесса. Но в этом можно углядеть и иную тенденцию – ограничение политической конкуренции и многообразия политической жизни. В связи с этим возникает вопрос: может ли определенный конкретный тип организации, которым сейчас являются политические партии, выступать единственным (или привилегированным) субъектом избирательного процесса и при этом адекватно выражать многообразие политической жизни?

В авторитарных странах ответ на этот вопрос очевиден. Уже с середины XX в. многие диктаторские режимы устанавливают монополию политических партий (или одной правящей партии) на участие в выборах именно с целью ограничения конкуренции и поддержания недемократического строя. Может ли привести к аналогичным последствиям происходящая на современном этапе «партизация выборов» в странах с устойчивой демократией? Создает ли этот процесс институциональные предпосылки для недемократических тенденций при проведении выборов? Наконец, какова грань, которая отличает естественный процесс возрастания роли партий в избирательном процессе от установления искусственных границ политической конкуренции на выборах?

В зарубежном научном и общественном дискурсе обсуждаются проблемы независимых кандидатов и соотношения прав партий и независимых кандидатов. В частности, этому был посвящен специальный доклад Венецианской комиссии Совета Европы в 2006 г. За пределами внимания оказался другой вопрос – расширение прав официально зарегистрированных партий по отношению не только к независимым политикам, но и к другим коллективным участникам избирательного процесса – ассоциациям, которые в России именуются «избирательными объединениями».

В данной статье будут рассмотрены статус и привилегии партий на выборах как одного из трех субъектов избирательного процесса – наряду с независимыми кандидатами и ассоциациями (избирательными объединениями). Новизна авторского подхода заключается в отделении формализованных партий от свободных ассоциаций граждан как субъектов избирательного процесса. В соответствии с нашей гипотезой в современном мире происходит расширение электоральных прав политических партий определенного организационного типа (формализованных партий), которые вытесняют из электорального пространства других коллективных и индивидуальных акторов.

Данный процесс, инициированный в первой половине XX в. диктаторскими режимами, в настоящее время наблюдается в развитых демократиях. Он происходит спонтанно и обусловлен не столько стратегическими целями, сколько прагматическими и частными интересами. При этом предоставление формализованным партиям электоральных привилегий до сих не получило объективной оценки, а его возможные последствия не проанализированы в достаточной степени.

Динамика предоставления политическим партиям электоральных привилегий

Пионером в закреплении за политическими партиями особого статуса и привилегий на выборах стали недемократические режимы. В абсолютном большинстве диктатур второй трети XX в. формально закреплялись статус и права политических партий (или правящей партии), в том числе в электоральной сфере.

Диктаторские режимы практиковали с середины XX в. монополию зарегистрированных партий на участие в выборах в качестве одного из антидемократических механизмов. В 1972 г. авторитарный режим в Южной Корее одним из первых в мире установил, что в президентских выборах могут участвовать только партийные кандидаты.

В странах демократического транзита политические партии также почти всегда получают официальный статус и права на выборах. В 1976 г. в Португалии за партиями впервые в Европе было закреплено исключительное право выдвижения кандидатов на парламентских выборах. Через два года в Испании, также после свержения диктатуры, был принят закон о партиях и введена пропорциональная избирательная система с закрытыми списками, отдававшая распределение парламентских мест в руки партийных руководителей. Постсоветские страны Восточной Европы и бывшего СССР уже на первом этапе демократического транзита предоставили партиям права привилегированных субъектов выборов: партии в этих странах – конкретный вид юридического лица, явно отличающийся от свободных ассоциаций.

В англосаксонских странах правовой статус политических партий на выборах до сих пор остается размытым. В США на национальных выборах партии не являются субъектами избирательного процесса и не имеют ни официального статуса, ни, следовательно, преференций. В британском законодательстве понятие «политическая партия» впервые появилось в 1998 г., и лишь с 2000 г. партии получили право выдвигать кандидатов на выборах. Новая Зеландия первой среди англосаксонских стран ввела голосование за партийные списки и формализовала партии в качестве основного субъекта парламентских выборов (1993). В Ирландии некоторые привилегии при выдвижении кандидатов были предоставлены партиям в 2001 г. В Канаде в 2003 г. в законодательство было введено определение партий и обозначены их ограниченные права на выборах.

Узаконение статуса партий активно происходит и в европейских странах. В Норвегии первый закон о политических партиях принят в 2005 г., в Исландии – в 2007 г. В 2005 г. Италия вернулась к пропорциональной избирательной системе с закрытыми списками, существенно увеличившей на парламентских выборах роль партий и партийной бюрократии. В Нидерландах понятие «политическая партия» введено в законодательство в 2013 г.

Наиболее яркое выражение процесс партизации избирательного процесса в развитых демократиях получил на выборах в Европарламент. В настоящее время в 21 из 28 стран Европейского союза выдвижение кандидатов в Европарламент возможно только от политических партий [Ehin, Madise, 2013, p. 91].

Таким образом, партизация избирательного процесса, уже давно ставшая одним из атрибутов авторитарного режима, на современном этапе наблюдается и в демократических странах.

В постсоветских государствах электоральные привилегии партий также существенно расширяются. Первоначально в большинстве стран СНГ партии не обладали существенными преференциями на выборах. Ситуация изменилась в XXI в. В 2006–2009 гг. шесть постсоветских государств почти одновременно резко расширили избирательные права партий, отменили институт независимых кандидатов и избирательных объединений и ввели монополию партий при выдвижении кандидатов на парламентских выборах. В 2006 г. выборы в парламент исключительно по партийным спискам ввела Украина, в 2007 г. – Россия, Казахстан и Киргизия, в 2008 г. – Грузия, в 2009 г. – Узбекистан. Из этих шести стран Украина, Россия и Грузия впоследствии отказались от жесткой модели партизации выборов и вернули беспартийных кандидатов (но не избирательные объединения). Однако в трех азиатских республиках данная модель пришлась ко двору и сохранилась.

Отличие политических партий от других субъектов выборов

В законодательстве стран мира существуют три основных подхода к разграничению политических партий и других субъектов избирательного процесса.

1. В большинстве стран мира партия – это особая разновидность политической организации, отличающаяся от других коллективных субъектов (ассоциаций, движений). В некоторых странах между этими типами объединений проведена жесткая демаркация: понятие «политическая партия» официально запрещено применять к иным организациям (Мексика, Россия).

2. В некоторых западноевропейских и англосаксонских странах понятие «политическая партия» применяют по отношению к любому коллективному субъекту политического и избирательного процесса. Как определено в Конституции Швеции, партия – это любая ассоциация или группа избирателей, которая участвует в выборах. Данного подхода придерживаются также в Нидерландах, Бельгии, Люксембурге, Исландии, на Мальте, фактически – в США и Австралии.

3. Наконец, в Великобритании существует третий, всеобъемлющий, подход к установлению границ понятия «политическая партия». Страна, несколько веков сопротивлявшаяся внесению в законодательство упоминания о политических партиях, в 2000 г. постановила называть политической партией любое лицо, которое выдвигает кандидата на выборах, другими словами, партия может состоять даже из одного человека. Таким образом, британский подход включает в понятие политической партии не только коллективных, но и индивидуальных субъектов избирательного процесса – так называемых независимых кандидатов.

При первом подходе процедура отделения политических партий от других ассоциаций чаще всего производится традиционным способом – партия регистрируется как особая разновидность юридического лица и получает особые права. Однако иногда практикуются и более причудливые формы.

В законодательстве некоторых стран термин «политическая партия» служит одновременно и видовым, и родовым понятием: он применяется одновременно и к конкретной разновидности политических организаций, и ко всему многообразию политических организаций, к которому также относятся движения, ассоциации и т.д. (Испания, Италия, Чехия, Словакия, Сербия). Таким образом, организация может иметь правовой статус политической партии, но не отличаться в юридическом плане от других политических групп.

В некоторых случаях статус политической партии – это атрибут, временно приобретаемый политической ассоциацией при наступлении определенных условий. Например, в Швейцарии политическая ассоциация может зарегистрироваться в качестве партии, если ее представители уже избраны в органы власти, а при утрате такого представительства она этого статуса лишается. В данном случае «партия» – это фактически наименование существующей депутатской группы. В Германии есть постоянно действующие политические партии, но при этом партией на период избирательной кампании может быть временно признана иная политическая ассоциация, допущенная до выборов.