Экономические и социальные проблемы России №2 / 2015

Экономические и социальные проблемы России №2 / 2015 Государственное управление в информационном обществе

Введение

Начавшись со второй половины ХХ в., процесс распространения новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) стремительно ускоряется и расширяется, особенно с момента появления Интернета1. Создание сверхскоростных вычислительных устройств (компьютеров, баз данных, коммуникационных сетей) привело к «информационной революции»2. А следствием массового использования новых ИКТ стали качественные изменения общества, затронувшие все его сферы и подсистемы.

Исследователи констатируют, что существенно ускорился ритм жизни, изменилась структура использования времени, вырос уровень информированности людей3. Огромные новостные ресурсы, различные социальные сети, видео- и аудиохостинги позволяют получать самую свежую информацию, а также предлагают новые возможности для общения и объединения. «Качество жизни современного человека все больше зависит от уровня потребления им информационных продуктов и услуг, их доступности и качества. Мобильная телефония, персональные компьютеры с выходом в Интернет, многоканальное цифровое телевидение, автомобильные навигационные спутниковые системы – всё это уже неотъемлемые атрибуты цивилизации, без которых повседневная жизнь и профессиональная деятельность становятся неполноценными»4.

По мнению некоторых специалистов, сейчас происходит стремительная мутация общества. Более того, сегодня существует два типа общества – офлайн и онлайн, – а вместе они представляют хаотичную и нестабильную систему, характеризующуюся высокой скоростью процессов и их короткой жизнью5. С другой точки зрения, в настоящее время наблюдается процесс перехода к следующему этапу общественной эволюции. Но так или иначе, никто не отрицает значительность происходящих преобразований.

Для фиксируемого качественно нового состояния социума предлагаются разные названия. В том числе «постиндустриальное общество», «общество постмодерна», «электронное общество», «технотронное общество», «коммуникационное» и «сетевое общество», «информационный капитализм» и «транснациональный сетевой капитализм», «цифровой капитализм», «виртуальный капитализм». Наконец, популярное в последние годы понятие об «обществе, основанном на знаниях», а также приходящее ему на смену представление о «когнитивном капитализме».

Но «именно термин “информационное общество” стал по факту основным обозначением широкого круга современных трансформаций в технологии, экономике, культуре, социальной структуре и функционировании общества». Выбор «обусловлен использованием в нем в качестве отличительного признака современного общества понятия, во-первых, преимущественно технического (и в силу этого понятного и близкого многочисленным и влиятельным представителям технических и естественнонаучных профессий); во-вторых, хорошо “раскрученного” еще в 1950-е годы (в эпоху “информационного взрыва” и пика интереса к кибернетике); наконец, тесно ассоциированного с вычислительной техникой – одной из любимых игрушек современного человечества, во многом воплощающей в себе представления о прогрессе»6.

При этом среди ученых не утихает дискуссия относительно целесообразности и корректности использования этого понятия. Невозможно отрицать, что человеческое общество в любую эпоху информационно и в принципе существует благодаря обмену информацией. Не сегодня возникли язык и знания – они «всегда сопровождали деятельность людей. Прежние производственные отношения тоже опирались на информацию. Большинство профессий требовали и требуют определенного уровня интеллектуальной подготовки, т.е. знаний и навыков… Использование человеческого капитала, т.е. высокого профессионализма и творчества, началось не вчера. Не вчера стали обращаться к высококвалифицированной экспертизе (т.е. к тому, что сейчас называется интеллектуальной поддержкой управленческих решений) для постановки целей и выбора оптимальных стратегий. Однако, хотя информация (система знаков) всегда использовалась человечеством, а знания накапливались и передавались, именно сегодня производство информации стало самостоятельной сферой жизни людей… Возросла скорость передачи информации и роль информационных потоков, от которых зависят практически все стороны жизнедеятельности человека и общества и даже структура сознания»7.

Такая аргументация выглядит несколько натянутой, так как ряд видов деятельности, связанных с производством и передачей информации / знаний, очень давно превратился в отдельные направления (например, образование, наука и право). Представляется, что формирование новых качеств общества (новой стадии его развития) связано с ускоряющимся прогрессом средств связи (особенно с появлением Интернета и переходом от стационарных к мобильным системам), которые являются одной из основ цивилизации. А ключевой особенностью выступает взрывной рост скорости передачи информации и величины ее доступных объемов. Этим процессам трудно дать адекватное название. Можно согласиться с мнением о том, что «информационное общество» – это метафора, а не научный термин. И ему свойственна неопределенность, создающая сложности при использовании в научных целях. Ведь каждый специалист может подразумевать под этим что-то свое. Но, одновременно, данное свойство является и достоинством, так как предполагает широкий взгляд на происходящее и позволяет рассматривать в его рамках разнообразные новации. Именно такой подход служит основой для применения понятия «информационное общество» в настоящей работе.

Происходящие изменения общества (управляемой системы) неизбежно сказываются на деятельности государства (системе управляющей), которая должна соответствовать уровню сложности и скорости процессов. Поэтому формирование информационного общества предполагает совершенствование системы государственного управления на основе использования современных ИКТ. В настоящее время признается, что ИКТ и телекоммуникационные услуги приобрели критическую важность для повышения эффективности государственного и муниципального управления, адресной социальной помощи, совершенствования систем образования и здравоохранения. Они являются значимым фактором социально-экономического развития любой страны и любого региона8.

Внедрение новых ИКТ в государственное управление, в свою очередь, вызвало ряд новых явлений, в том числе радикальное увеличение «способности общества видеть процесс работы государственной машины и высказываться по этому поводу. В Интернете появляется соблазн массы социальных утопий – от возможности прямой демократии до реализации власти большинства и коммунизма. Бюрократическому аппарату пишут эпитафии, а блогеры начинают предъявлять претензии на управление государством. Порожденная Интернетом «открытость» представляется им решением всех проблем. Концепт открытости приобретает всё большую символическую ценность. Постепенно он приходит на смену идеалам информации прошлого – новизне, истинности, уникальности. Они больше не столь важны: в Интернете всё уже когда-то было, в каждый момент появляется нечто более новое, а любое уникальное ежеминутно копируется». Одновременно «Интернет предоставляет в руки государству небывалый ресурс контроля… Более того, управление самим Интернетом находится в компетенции государства (ведающего как электросетями, так и законотворчеством, описывающим место и возможности Интернета внутри государства)»9.

Две тенденции конца ХХ – начала ХХI в. – распространение новых ИКТ и признание значимости качества государственного и муниципального управления – привели к возникновению новых концепций организации государственного управления (электронного государства и открытого правительства). Сегодня государственные органы многих стран активно внедряют их в практическую деятельность. И именно с этими направлениями в настоящее время во многом связывают повышение эффективности власти и развитие демократии, социально-экономический прогресс в целом.

Вместе с тем, осознавая все преимущества распространения новых ИКТ и формирования общества с новыми качествами, нельзя не учитывать, что они несут с собой не только новые решения и возможности, но и новые проблемы и риски. Как и любое другое, информационное общество несовершенно. Последствия применения ИКТ во многом зависят от ценностных установок людей, а реализация позитивных возможностей информационного общества – вопрос адекватной политики и своевременных управленческих решений. Перед современным государством стоит «задача соответствия идеалам открытости интернет-эпохи и идеологии прогресса в целом, предписывающая ему адекватное использование имеющихся технологий. При этом отказаться от присутствия онлайн государство уже не может себе позволить» и должно быть представлено в Интернете с полноценным использованием возможностей последнего10.

Процесс изменения государственного управления, связанный с формированием нового (информационного) общества, привлекал и продолжает привлекать внимание многих исследователей. С момента возникновения этот феномен анализировался с разных сторон социологами, политологами, правоведами, экономистами, философами.

Неоднократно обращались к этой теме и сотрудники ИНИОН РАН. Выпущенный Отделом политической науки в 2007 г. сборник научных трудов «Электронное государство и демократия в начале XXI века» знакомил читателей с имеющимся на тот момент зарубежным и отечественным опытом внедрения электронного государства в условиях меняющегося институционального и структурного контекста. При этом электронное государство рассматривалось как синоним государства XXI в., способного не только обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие в условиях глобализации, коммуникационной революции и формирования общества знаний, но и восстановить падающее доверие граждан к государственным институтам, создать новые каналы политического участия и придать новый импульс развитию демократии11.

В 2010 г. Отдел правоведения (совместно с Сектором информационного права ИГП) выпустил сборник научных трудов «Информационные технологии: инновации в государственном управлении». В нем анализировались достижения, проблемы и перспективы внедрения новых ИКТ в государственное управление России и ряда зарубежных стран, которые наиболее наглядно отражали эволюцию традиционных способов государственного управления и его преобразования на основе современных веб-технологий. Главное внимание уделялось правовому регулированию процессов создания электронного правительства и оказания электронных услуг населению, а также новациям международного и национального законодательства об информации, информатизации и информационных технологиях12.

Настоящий сборник продолжает освещать происходящие перемены в государственном управлении, но с иной точки зрения. В нем предпринята попытка показать, как развитие теории информационного общества влияла на изменение подходов к организации государственного управления и какие последствия имеет реализация новых принципов на практике. Кроме того, анализируется опыт, накопленный зарубежными странами – лидерами по созданию современных механизмов государственного управления и внедрению ИКТ.

В сборнике рассматривается смена концепций организации государственного управления13 в связи с трансформацией представлений об информационном обществе, современные взгляды на организацию государственного управления, новые возможности и риски, обусловленные распространением ИКТ (М.А. Положихина). Также освещается эволюция содержания и организационно-правового обеспечения электронного правительства в США, результаты его десятилетнего развития, инициативы в области открытого правительства и особенности американской модели электронного правительства (И.Г. Минервин). Обсуждаются общие и особенные черты государственного управления в странах ЕС, которые отразились в специфике построения здесь электронного правительства; применимость европейской модели государственного управления в России. Приводится опыт Франции и Финляндии – стран, наиболее продвинувшихся в построении электронного правительства в Европе (Б.Г. Ивановский). Анализируется история создания электронного правительства в Сингапуре и достигнутые здесь результаты, современная ситуация и перспективы (Е.А. Пехтерева). Наконец, описываются этапы реформирования системы государственного управления в России в постсоветский период, полученные результаты, существующие проблемы14 и возможности (М.А. Положихина).

Как показывает обзор теоретических источников и существующих практик, адаптация процессов управления к происходящим изменениям – одна из важных задач правительств всех стран мира. Продолжается поиск оптимальной модели государственного управления и в России. Создание адекватной современным условиям национальной системы государственного управления требует как целенаправленных и осознанных действий государственных органов, так и соответствующей проработанности темы научным сообществом. Причем в рамках одной научной дисциплины нельзя найти ответы на все возникающие вопросы. Данная задача решается только при комплексном, синтетическом подходе, в котором используются достижения различных общественных и технических наук. Кроме того, от идеалистических представлений следует перейти к более прагматичным взглядам, согласовать существующие универсальные принципы с разнообразием возможных методов.

Совершенствование электронного правительства (и электронного государства в целом) должно идти параллельно и согласовано с развитием «электронного гражданского» общества. Не стоит забывать, что интернет-среда – виртуальность, а не реальность. Расширяющиеся возможности людей предполагают и увеличение их ответственности. А само информационное общество и связанные с ним феномены (электронного государство и т.д.) во многом конструкции, а не только модели, отражающие реальность. Современные ИКТ можно рассматривать как новый инструмент сознательного изменения среды обитания человечества – настоящей и будущей. И этим инструментом надо научиться пользоваться.

Изменение организации государственного управления при переходе к информационному обществу

М.А. Положихина

К настоящему времени на тему формирования информационного общества и различных аспектов этого процесса уже написано огромное количество как научной, так и художественной литературы, и появляются всё новые работы. А само «понятие… обросло великим множеством предположений и гипотез» и «уже стало расхожим словосочетанием в широких кругах» [Уэбстен Ф., 2004, с. 11]. Данное положение объясняется тем, что хотя концепция информационного общества возникла в связи с распространением новых информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), ее можно «поставить в ряд фундаментальных цивилизационных проектов» [Соколов А.В., 2012, с. 34], затрагивающих самые разные общественные сферы (экономику, культуру, политику, науку, образование и т.д.). Теоретическое осмысление этого процесса, а также его последствий продолжается до сих пор. «Но так и нет ясности, что же на самом деле происходит» [Паршин П., 2009, с. 8].

Считается, что основу для информационного общества положили прогресс в коммуникационных технологиях и вычислительной технике в первой половине XX в.; появление специфического корпуса научных и инженерно-технических работников, а также развитие жанров утопии / антиутопии и научной фантастики в литературе [Соколов А.В., 2012, с. 37]. За прошедший период «учеными и специалистами самых различных отраслей знаний были сформированы [разнообразные] концепции взаимодействия общества с электронно-вычислительными машинами, информационными системами и коммуникациями» [Шакиров Р.Р., 2011, с. 374].

Так, О.Б. Скородумова выделяет три вида научных представлений об информационном обществе: постиндустриалистское, постмодернистское и синергетическое [Скородумова О.Б., 2009]. Постиндустриалистская трактовка информационного общества заключается в отождествлении информационного и постиндустриального общества, либо в придании информационному обществу статуса определенной стадии в развитии общества постиндустриального. В рамках постмодернизма информационное общество рассматривается как «квинтэссенция социального развития человеческой цивилизации, выраженная в деконструкции социальных ценностей и форм социальной организации модерна и развитии новых, в том числе децентрализации политической и экономической деятельности, распространении горизонтальных социальных связей и социокультурного плюрализма». В синергетической парадигме информационное общество выступает как качественно иная стадия социального развития человечества, в которой происходит унификация смыслов и возможно возникновение некоего коллективного планетарного разума [Алдошенко Е.В., 2014, с. 28, 33, 34].

Н.В. Литвак делит существующие концепции информационного общества на технологические и социальные [Литвак Н.В., 2008, с. 27]. «При этом первые основное внимание уделяют вопросам ИКТ, НТП, виртуальной реальности, тогда как вторые акцентируют внимание на социальных трансформациях, происходящих в современном обществе в контексте не только информационной революции, но и ряда других факторов, выражающихся в формировании нового типа общества – “общества знания”» [Алдошенко Е.В., 2014, с. 18].

А.В. Соколов подразделяет концепции информационного общества на историко-философские, технократические и гуманистические. Он выделяет социологическую, экономическую, политологическую, культурологическую и философскую версии информационного общества, однако считает возможным выработать его единое общенаучное понятие [Соколов А.В., 2012, с. 95–96, 169].

Однако «несмотря на большое число публикаций, посвященных информационному обществу, его общепризнанного определения не существует» [Черный Ю.Ю., 2014, с. 46]. Сохраняется мозаичность в исследованиях информационного общества. Хотя некоторый консенсус в определении его базовых характеристик можно считать достигнутым. Никто не спорит, что основой является расширяющееся использование ИКТ, а главной социально-экономической ценностью – информация (особенно ее высшая форма – знание). Кроме того, информационное общество глобально, а наиболее характерной организацией для него является сетевая.

Свидетельством перехода к информационному обществу признают [Логиновский О.В., Козлов А.С., 2013, с. 265]:

– увеличение роли информации и знаний в общественной жизни;

– возрастание вклада информационных коммуникаций, продуктов и услуг в ВВП государств;

– увеличения доли занятых обработкой информации в структуре занятости;

– расширение процессов роботизации производств;

– компьютеризация и информатизация важнейших сфер общественной и политической жизни;

– создание глобального информационного пространства, обеспечивающего эффективное информационное взаимодействие людей, доступ к мировым информационным ресурсам, удовлетворение потребностей в информационных продуктах и услугах;

– развитие цифровых рынков, электронных социальных и хозяйственных сетей, информационной экономики, электронного государства.

По мере проникновения ИКТ в разные сферы формируется качественно новое состояние общества, а осознание последствий отражается в создании соответствующих концепций. Однако эти процессы между собой не всегда гармонизированы.

Эволюция представлений об информационном обществе

Полагают, что основанные на технических новациях социально-культурные преобразования (к которым относится информатизация общества) осуществляются в несколько этапов: 1) зарождение идеи; 2) культивация (концептуальный этап); 3) утилизация (государственно-коммерческий этап); 4) социологизация идеи [Соколов А.В., 2012, с. 35–37]. С этой точки зрения научную историю развития информационного общества можно представить следующим образом.

Зарождение идеи. Впервые об обществе, основанном на работе с информацией, заговорили в начале 50-x годов прошлого столетия – благодаря появлению кибернетики и математической теории связи. Пионерами в формировании представлений об информационном обществе считаются основоположники этих наук – американские ученые К. Шеннон, Н. Винер, Д. фон Нейман, А. Тьюринг и советские математики школы А.Н. Колмогорова. Признается также вклад работ в области коммуникаций канадского филолога Г.М. Маклюэна [Логиновский О.В., Козлов А.С., 2013, с. 261; Соколов А.В., 2012, с. 38–43].

Культивация идеи. Само понятие «информационное общество» появилось в 1960-х годах. Изобретение термина приписывается профессору Токийского технологического института Ю. Хаяши [Чернов А.А., 2003, с. 29]. Хотя точно определить авторство затруднительно, так как этот термин в то же время был использован в вышедших независимо в Японии и США работах Ф. Махлупа (1962) и Т. Умесао (1963).

Считается, что идеология информационного общества зародилась в Японии, бурное экономическое развитие которой во второй половине ХХ в. в немалой степени основывалось на успехах в сфере ИКТ [Алдошенко Е.В., 2014; Алексеева И.Ю., 1999]. Наиболее полно данная идея выражена в работах И. Масуда, руководителя Института разработок и использования компьютеров Японии – JACUDI. По его мнению, производство информационного продукта (а не продукта материального) становится движущей нового общества [Masuda Y., 1983, р. 29], которое будет бесклассовым и бесконфликтным, с небольшим правительством и государственным аппаратом [Панцерев К.А., 2010, с. 66].

Разработанные японскими футурологами в 1960-е годы концептуальные основы информационного общества в последующие десятилетия были восприняты американскими и западноевропейскими социологами, а также экономистами, политологами, философами. Среди многочисленных работ на данную тему наибольшую известность и влияние получили теория Д. Белла, М. Кастельса, а также Тоффлера15. Кроме того, большое значении имели исследования, выполненные М. Поратом, П. Друкером16, Т. Стоуньером, Дж. Стиглером, К. Эрроу, Г. Шиллером. И этот список может быть продолжен. Идее информационного общества также созвучны концепции французских постмодернистов (постконструктивистов), особенно Ж. Бодийара.

Эффекты от внедрения ИКТ в 1960–1970-е годы анализировались и в СССР, но преимущественно представителями технических наук, связанными с разработкой автоматизированных систем управления (работы В.С. Немчинова, В.М. Глушко, Н.Н. Моисеева). В 1970–1980-х годах начали появляться исследования отечественных ученых, более глубоко затрагивающие социально-экономические аспекты этого процесса (А.Д. Урсул, В.А. Звягинцев, А.П. Ершов, А.И. Ракитов, А.В. Соколов и др.). В советской науке была сформулирована идея информатизации общества, опирающаяся на учение В.И. Вернадского о ноосфере. При этом распространяющаяся на Западе концепция информационного общества резко критиковалась, так как господствующая марксистско-ленинская догматика рассматривала подобные футурологические теории крайне негативно [Вершинская О.Н., 2013, с. 6–8].

Но в 1990-х годах и в России перешли к дискурсу информационного общества – как в связи с отказом от марксизма-ленинизма, со снятием идеологических барьеров в общественных науках, так и под влиянием международных организаций, поддержавших данную концепцию. Однако, приняв ее, отечественные специалисты в целом сохранили критическое отношение к этому подходу. Тем более что достаточный материал для сомнений давали неоднозначные эффекты от внедрения ИКТ, наблюдаемые в развитых странах. Позже, присоединившись к обсуждению характеристик информационного общества, российские ученые акцентируют внимание не столько на его преимуществах и достоинствах, сколько на новых вызовах и рисках. Среди многочисленных исследований на эту тему нельзя не отметить работы И.С. Мелюхина, В.Л. Иноземцева, К.К. Колина, С.А. Дятлова, О.В. Вершинской, И.Ю. Алексеевой, А.И. Неклессе, И.Г. Моргенштерна, Р.М. Юсупова, Т.В. Ершовой, В.З. Когана.

Утилизация идеи (т.е. признание полезности идеи информационного общества государственной властью и структурами бизнеса) [Соколов А.В., 2012, с. 35]. А.В. Соколов считает, что «наиболее колоритными фигурами, символизирующими переход от культурации к утилизации идеи информационного общества, являются В.М. Глушко, Б. Гейтс и Т. Бернерс-Ли» [Соколов А.В., 2012, с. 62]. На наш взгляд, их деятельность скорее можно рассматривать как переходную. Во всяком случае, в СССР идея информационного общества государственной властью не признавалась, а концепцию информатизации скорее терпели (хотя использовали на практике). Да и в США бизнес подключился к реализации идеи информационного общества далеко не сразу.

Поэтому стоит согласиться, что «сколько бы значительными ни были результаты, полученные в осмыслении информационной (телекоммуникационной, цифровой, сетевой и т.п.) революции академическим сообществом, концепция информационного общества оказалась в фокусе внимания как мировой общественности, так и политиков только после своеобразной “политической отмашки”, инициированной США и поддержанной ЕС» [Паршин П., 2009, с. 4–6]. Основными эпизодами этого процесса стали: