Экономические и социальные проблемы России №1 / 2014

Экономические и социальные проблемы России Интеграционные процессы на постсоветском пространстве 2014 № 1

Введение

Региональная интеграция, наряду с глобализацией, представляет собой одно из основных современных направлений эволюции мирового порядка, затрагивающих суверенные государства. Расширяются масштабы интеграционных процессов, усложняются их формы. Растет число стран – активных участников. Все большая доля мировой торговли реализуется в рамках интеграционных группировок и соглашений (сейчас она достигла 60%)1.

Можно сказать, что сейчас создается новая конфигурация мирового хозяйства на длительную перспективу. Специалисты считают, что будущее – за региональными интегрированными группировками стран. В одиночку действовать на мировой арене сейчас не выгодно ни одному государству. В составе интеграционных структур можно получить преимущества экономического и геополитического характера: укрепление позиций на международной арене; дополнительные источники экономического роста за счет увеличения емкости внутреннего рынка, рационального использования ресурсов – природных, трудовых, финансовых и т.д.

Особое значение интеграционные процессы приобрели в последние годы на постсоветском пространстве, страны которого продолжают поиск своего места в изменяющейся реальности. После распада СССР здесь определились два основных центра «притяжения» – Россия и ЕС, – интересы которых, как выяснилось, не совпадают. Начинает, хотя еще слабо, сказываться фактор Китая. Здесь же происходят наиболее активные действия по созданию различных интеграционных структур, как с участием России, так и без нее: Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Центрально-Азиатское экономическое сообщество (преобразовано в Организацию центрально-азиатского сотрудничества – ОЦАС), Союзное государство России и Белоруссии, Организация за демократию и экономическое развитие – ГУАМ, Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), Восточное партнерство ЕС и т.д.

Однако в настоящее время реально действует только Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС. Остальные структуры прекратили свое существование или остались чисто формальными объединениями и не продвинулись дальше начальных этапов интеграции. Современное замедление темпов экономического роста и трудности социально-экономического развития в еврозоне и в России обострили конкуренцию двух постсоветских интеграционных проектов – евразийского, продвигаемого Россией, и европейского, поддерживаемого ЕС.

Вопрос о целях, принципах и механизмах постсоветской интеграции уже два десятилетия является предметом дискуссий российского научного сообщества и ученых других государств бывшего СССР, а также, хотя и в меньшей степени, западных специалистов. Причем последние данную проблематику рассматривают преимущественно в свете расширения ЕС или имперских амбиций России.

Неоднократно обращались к этой теме и в ИНИОН РАН. В частности, в 2005 г. Отделом экономики был выпущен сборник по проблемам постсоветской интеграции2. В нем рассматривались проблемы отношений России с рядом устоявшихся региональных объединений (ЕС, АТЭС), а также перспективы новых структур на постсоветском пространстве (ШОС, ЕврАзЭС, Союз Белоруссии и России). При этом основное внимание уделялось как положительным сторонам интеграции с точки зрения интересов России, так и возможным издержкам.

В центре настоящего издания находятся вопросы экономической эффективности, выгодности и привлекательности существующих на территории бывшего СССР интеграционных структур. Именно с этих позиций рассматриваются ЕврАзЭС (Б.Г. Ивановский), Таможенный союз (И.Ю. Жилина), Союзное государство России и Белоруссии (Е.А. Пехтерева), Восточное партнерство ЕС (О.Н. Пряжникова). Основанием для такого подхода служит то, что, с одной стороны, уже есть некоторые результаты деятельности интеграционных образований, которые позволяют давать соответствующие оценки. С другой стороны, очевидно, что в конкуренции региональных интеграционных проектов выиграет тот, в котором будут созданы лучшие условия для развития всех стран-участников.

Анализируются отношения России с теми постсоветскими странами, которые еще не сделали окончательного выбора относительно вектора интеграции. Это, прежде всего, Украина (М.А. Положихина) и государства Закавказья (Г.В. Мирзаян). Наконец, освещаются изменения в миграционных потоках на постсоветском пространстве в контексте интеграционных предпочтений стран (С.С. Костяев).

Последовательный анализ ситуации и ее оценок позволяет проследить динамику интеграционных образований на постсоветском пространстве и представить трансформацию научных представлений о происходящих процессах.

Вопросы, обсуждаемые в данном сборнике, актуальны и важны для всех постсоветских стран, но прежде всего для России. Ее приоритетные экономические и военно-стратегические интересы состоят в создании пояса устойчивых в социально-политическом и экономическом отношении государств, способных развивать экономический и оборонительный союз. От того, насколько успешным окажется евразийский проект, зависит, станет ли Россия одним из региональных лидеров, поддерживаемых надежными партнерами, или окажется на периферии других крупных региональных образований. При этом главной опасностью евразийского проекта остается восстановление системы отношений, существовавших между РСФСР и союзными республиками в рамках СССР, в то время как сегодня нужны другие способы и механизмы интеграции.

Евразийский экономический союз – новая форма интеграции или очередь за деньгами?

Б.Г. Ивановский

Возникшее после распада СССР Содружество Независимых Государств (СНГ) должно было стать этапом на пути формирования общего рыночного пространства по типу Европейского союза. Однако идея создания экономического союза в составе 12 государств – членов СНГ по целому ряду объективных и субъективных причин не смогла реализоваться. В связи с этим российской стороной был сделан вывод о необходимости перехода к разноскоростной и разноуровневой интеграции. С 1994 г. на постсоветском пространстве стали формироваться субрегиональные экономические образования, отличающиеся по интересам участников и степенью их готовности к интеграционным взаимосвязям. И лучшие результаты на сегодняшний день достигнуты в рамках проекта Евразийского экономического сообщества.

Пройденный путь

Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) – международная организация, в состав которой входят Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан (в настоящее время членство приостановлено). Статусами государств-наблюдателей ЕврАзЭС наделены Украина, Армения и Молдавия.

Договор об учреждении ЕврАзЭС был подписан 10 октября 2000 г. в Астане (Республика Казахстан). В Договоре заложена концепция тесного и эффективного торгово-экономического сотрудничества для достижения основной цели – формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства. Предусмотрены организационно-правовые инструменты реализации достигнутых договоренностей, система контроля за реализацией принимаемых решений и ответственности сторон [Евразийское экономическое сообщество, 2003]. Определены органы управления: Высший евразийский экономический совет глав государств, Межгосударственный совет, Интеграционный комитет, Межпарламентская ассамблея и Суд ЕврАзЭС.

Перед Сообществом были поставлены задачи завершения оформления в полном объеме режима свободной торговли, формирования единого таможенного тарифа и единой системы мер нетарифного регулирования, согласования позиций государств-членов во взаимоотношениях с ВТО, создания общей таможенной территории с общей системой таможенного регулирования и единым управлением таможенными службами [Кононкова Н.П., 2005, с. 46–47].

Евразийский проект с самого начала задумывался как структура, открытая для других государств, прежде всего участников СНГ. Главное, чтобы страны, изъявившие желание присоединиться к евразийскому интеграционному проекту, не только разделяли его цели и принципы, но и были готовы к их реализации. Так, в конце 2005 г. произошло слияние Центрально-Азиатского интеграционного образования (ОЦАС) с ЕврАзЭС, способствовавшее углублению интеграционных процессов. Страны ТС не отказываются от сотрудничества с другими государствами и объединениями, в том числе с ЕС. «Мы не отгораживаемся от других рынков, наоборот, стремимся к развитию многопланового сотрудничества как с отдельными государствами, так и с интеграционными объединениями, в том числе с Евросоюзом. Европейская и евразийская интеграция способны эффективно дополнять друг друга», – заявил В.В. Путин. В 2014 г. на очередном саммите РФ – ЕС он намеревался обсудить эту тему с европейскими коллегами [Евросоюз и Таможенный союз.., 2013].

ЕврАзЭС является единственным интеграционным образованием на пространстве бывшего СССР с международным статусом, в том числе – наблюдателя в ООН. Благодаря его деятельности за короткий период был сделан качественный рывок в евразийской интеграции – с января 2010 г. заработал Таможенный союз (ТС), а с начала 2012 г. – Единое экономическое пространство (ЕЭП), объединяющие Россию, Белоруссию и Казахстан.

Прямым результатом их функционирования считается улучшение общего инвестиционного климата в странах ТС / ЕЭП, обеспечение более комфортных условий ведения бизнеса, в том числе малого и среднего, создание новых рабочих мест и т.д.3 [Сухоруков В., 2013]. Специалисты оценивают суммарный накопленный эффект за период 2011–2030 гг. от создания ЕЭП для его участников в 900 млрд долл. США (в ценах 2010 г.) [Якорева А., 2013].

В частности, хорошая динамика в последние годы наблюдалась в сфере торговли стран ЕврАзЭс машиностроительной продукцией для железнодорожного транспорта и отдельных видов энергетического оборудования. В этих областях Китай пока не является конкурентом для активно торгующих с Россией Украины и Белоруссии. В перспективе, конечно, есть определенная угроза роста торговли с азиатскими странами в части увеличения импорта различного вида станков и оборудования, но в данный момент это, скорее, угроза европейским странам [Интервью О. Осиповой, 2008].

Одно из ключевых направлений сотрудничества в рамках ЕврАзЭС – сельское хозяйство [Таможенный союз.., 2013]. Однако отсутствие совместной стратегии в развитии этой отрасли, имеющей большой экспортный потенциал, значительно тормозит развитие интеграции. В частности, в России нет четкого ви́дения, на каких рынках сельскохозяйственной продукции имеются возможности самообеспечения продуктами, на каких можно идти на замещение импортом, а какие имеют экспортную ориентацию. Если судить об эффективности сельскохозяйственного производства в России и других странах, например в Казахстане, то существует большой потенциал свободных земельных ресурсов, которые не используются для производства сельскохозяйственной продукции, а если и используются, то эффективность производства в 5–7 раз ниже, чем в США. В этой сфере есть возможности для развития научно-технического сотрудничества стран [Интервью О. Осиповой.., 2008].

В ноябре 2011 г. главы стран – участниц ТС подписали Декларацию о евразийской экономической интеграции, в которой отмечается, что их ближайшая задача – полная реализация Таможенного союза и ЕЭП, а в дальнейшем – создание Евразийского экономического союза (ЕАС), который открывает новые возможности для эффективной кооперации в научной, технологической и инновационной сферах.

В октябре 2013 г. в Минске прошло заседание Высшего евразийского экономического совета на уровне глав государств. Основным вопросом саммита была подготовка проекта договора о ЕАС, который с 01.01.2015 г. должен заменить ЕврАзЭС. На переговорах стороны условно разделили проект договора на две части – институциональную и функциональную: первая описывает преимущественно институты и структуры, обеспечивающие работу союза, вторая – стартовые интеграционные договоренности внутри союза по отдельным направлениям. Итогом встречи стало одобрение институциональной части проекта, а работа над его функциональной частью будет продолжаться. Договор должен быть подписан не позднее мая 2014 г. В полном формате новая организация должна начать работу уже в феврале 2015 г. [От Таможенного к Евразийскому, 2013].

Согласно договору планируется более плотная координация в вопросах занятости и развития инфраструктуры, включая создание евразийских транспортных и энергетических сетей. Большие усилия будут предприниматься для создания общего рынка высокотехнологичной продукции, улучшения инвестиционного и делового климата. Это должно прямо способствовать повышению эффективности национальных экономик [Учитывая интересы друг друга, 2013, с. 4–5].

Предстоит полностью ликвидировать действующие изъятия и ограничения из общего режима ТС / ЕП. Для этого к марту 2014 г. должен быть сформирован список остающихся в рамках ТС и ЕП изъятий и ограничений и определены конкретные сроки их устранения. Это значит, что будут сняты все остающиеся барьеры на пути свободного обмена товарами, услугами, капиталом, технологиями и рабочей силой. Завершается и кодификация правовой базы ТС / ЕП. А к 2017 г. планируется унифицировать нормативные акты России, Белоруссии и Казахстана, обеспечивающие свободу перемещения товаров, услуг, финансового и человеческого капитала через границы государств – участников союза.

ЕврАзЭС стал самым успешным интернациональным объединением на постсоветском пространстве. «Сообщество выполнило все задачи, которое перед собой ставило: заработал Таможенный союз, запущено Единое экономическое пространство, создан их общий регулирующий орган – Евразийская экономическая комиссия. Теперь, по завершении многолетней работы, ЕврАзЭС передает ЕЭК функции по дальнейшему углублению интеграции», – заявил В.В. Путин. Саму организацию к 2015 г. планируют существенно реорганизовать. Так, штат секретариата ЕврАзЭС сократится почти в пять раз, с 97 до 22 человек. При этом Сообщество сохраняет за собой решение проблем гуманитарной сферы, транспорта, энергетики и реализацию 15 межгосударственных программ. Особое внимание в рамках этих программ уделяется развитию инновационных технологий [ЕврАзЭС прекратит.., 2012].

Расхождение официальных подходов к евразийской интеграции

Евразийский союз – актуальный интеграционный проект для России. Сближение России с бывшими союзными республиками было заявлено как одна из основных задач третьего президентского срока В.В. Путина. И создание Евразийского союза (c Белоруссией и Казахстаном) близко к воплощению – по крайней мере на бумаге. Большим успехом Москвы стало решение Армении и Киргизии двигаться в сторону интеграции с Россией: сначала через участие в Таможенном союзе, затем – в Евразийском. Уже утверждена «дорожная карта» по присоединению Армении к ТС и ЕЭП, завершается подготовка аналогичного документа для Киргизии.

Переговоры по поводу Договора о ЕАС, которые продолжатся в 2014 г., не обещают быть простыми, поскольку между участниками ТС / ЕЭП существуют расхождения по широкому кругу вопросов, политических и экономических.

Так, Белоруссия настаивает на необходимости придать новому союзу статус «международной организации, которая будет наделена необходимой правосубъектностью». Для этого А. Лукашенко предложил «определить юридическую силу и иерархию актов союза» и устранить ситуацию (ее он прямо назвал «нонсенсом»), при которой главы государств – членов союза будут иметь возможность отменять решения наднациональных структур.

Но идею наделения высшего органа союза (на уровне глав государств и правительств) наднациональными полномочиями, обязательными для всех государств, не поддерживает президент Казахстана. По его мнению, такой наднациональный орган уже есть – это комиссия ЕЭК.

И Белоруссия, и Казахстан считают, что передача в будущий Союз суверенных полномочий по широкому списку невозможна. Это, в общем, противоречит ви́дению России, которая полагает, что интеграционные процессы в будущем союзе только начинаются, и нет смысла ограничивать их распространение [Беларусь и Казахстан.., 2013].

Президент Казахстана прямо заявил, что охрана госграниц, миграционная политика, системы обороны и безопасности, а также вопросы здравоохранения, образования, науки, культуры, правовой помощи по гражданским, уголовным, административным делам «не относятся к экономической интеграции и не могут быть перенесены в формат экономического союза». Он предложил «не включать в договор о ЕАС положения, не попадающие в сферу экономической интеграции». В частности, он высказался против пунктов об унификации наказаний по уголовным и административным нарушениям. По его мнению, сотрудничество между партнерами по ТС должно ограничиваться соглашениями «исключительно в экономической сфере». Казахский лидер отмечает также слишком высокую долю россиян на руководящих постах в межгосударственных комиссиях [Швец М., 2013].

Н. Назарбаев полагает, что договор о союзе не должен также мешать отношениям стран-участниц с другими государствами. В частности, Казахстан пытается воссоздать существовавший ранее формат центральноазиатской интеграции под новым названием «Союз центральноазиатских государств», к которому готовы подключиться Кыргызстан и Таджикистан.

Однако здесь следует напомнить, что любая идея «локализации» интеграции может нанести непоправимый ущерб процессу в целом [Интервью О. Осиповой, 2008]. Есть пример африканской интеграции, которая развивается практически полвека. В африканских интеграционных образованиях постоянно занимаются обсуждением каких-то программ, но видимых результатов этих процессов нет. Их отсутствие объясняется тем, что множество интеграционных образований накладываются друг на друга. Сами африканские государства идут на различные соглашения в политических целях (чтобы не потерять возможное поле влияния).

Сейчас центральноазиатские страны значительно различаются по структуре экономики и по динамике происходящих процессов. Поэтому их отдельная «интеграция» мало вероятна. Кроме того, интеграционные процессы на постсоветском пространстве во многом связаны с открытием внутреннего российского рынка для других стран. И здесь значение имеет участие всех стран, а не отдельных интеграционных «кусков».

Беспокоят лидера Казахстана и некоторые прикладные экономические вопросы. В частности, Н. Назарбаев жалуется, что РФ не пускает к себе казахские товары и при этом, словно «бульдозер, утюжит конкурентов» на внутреннем рынке страны. Специалисты считают, что это нормальная и неизбежная часть процесса притирки и поиска приемлемого для всех баланса интересов [Ростоцкий М., 2013].

В свою очередь, президент Белоруссии хочет добиться от России бóльших уступок в области торговли и меньшего числа политических требований. Он заявляет, что участники ЕврАзЭС должны «рассматривать товары друг друга как свои собственные», и «никаких изъятий и ограничений», в том числе по газу и нефти, не может быть. «Кроме того, нужно прописать компетенции, кто за что отвечает, чтобы потом не говорить, что кто-то лезет не в свой вопрос», – подчеркнул А. Лукашенко [Швец М., 2013].

Некоторые основания для претензий Белоруссии к России есть. Периодически возникают «торговые войны», которые между членами ТС запрещены. До сих пор не отменены экспортные пошлины на поставляемую в Белоруссию российскую сырую нефть. При этом речь идет о нескольких миллиардах долларов, которые могли бы сбалансировать государственный бюджет Белоруссии. Кроме того Белоруссия нуждается в прямой финансовой поддержке России, поскольку национальная валюта близка к очередной девальвации [Цыганков В., 2013]. Но Москва в настоящее время платить за «дружбу» не торопится [Швец М., 2013]4.

Ряд претензий Астаны и Минска к Москве носят не тактический, а стратегический и даже фундаментальный характер. По мнению Н. Назарбаева, в работе ЕЭК наблюдаются явная политизация работы и распыление средств и усилий на углубление интеграционных процессов, несмотря на наличие нерешенных вопросов в рамках ТС. Высказываемые упреки основываются на доктрине известного французского экономиста Ж. Монне, который задумывал в 1950-е годы то, что сейчас известно как Европейский союз, имея в виду максимально возможную степень интеграции. При этом Ж. Монне предлагал сначала сосредоточиться на конкретных практических договоренностях между странами, с тем чтобы способствовать возникновению между государствами «аутентичного чувства солидарности» [Ростоцкий М., 2013].

У России и комиссии ЕЭК более широкий, чем у представителей Казахстана и Белоруссии, горизонт планирования. Российская сторона оставляет в проекте договора максимум возможностей для текущих корректировок, трактовок и «ручного управления», очевидно, рассчитывая на то, что в уже функционирующем союзе договорные позиции всех сторон будут определяться преимущественно соотношениями ВВП участвующих в союзе стран и балансом поставок энергоносителей. При этом предлагается продолжать курс на сближение норм регулирования экономик России, Белоруссии и Казахстана. По словам В.В. Путина, «в условиях неустойчивой глобальной конъюнктуры единый евразийский рынок становится одним из основных источников роста экономик» [Беларусь и Казахстан.., 2013].

Эксперты считают, что российский подход к интеграции прямо противоположен «доктрине Монне». Отечественная политическая элита продолжает мыслить категориями «великих планов», а не двигаться от одного практического решения к другому [Ростоцкий М., 2013].

Оценки достижений и проблем евразийской интеграции

По мнению ряда специалистов, у евразийской интеграции большое будущее. Об этом свидетельствует, прежде всего, то, что ряд стран активно наблюдают за интеграционными процессами на постсоветском пространстве и готовы в дальнейшем присоединиться к ЕАС, а многие страны (их несколько десятков) заявили о желании создать с ТС Зону свободной торговли. Однако для успешной реализации этого проекта необходимо синхронизировать законодательные, нормативные и другие процессы, что, в свою очередь, должно способствовать осознанию «общности пространств» [Напольский Г., 2014].

Евразийская интеграция как новый тренд на постсоветском пространстве может заметно повлиять на многие аспекты функционирования экономик тех государств, которые станут участниками будущего регионального объединения [Сиротин А., 2013]. Однако нет основания полагать, что этот тренд проявляется заметным образом [Евразийский союз.., 2012]. Например, в Кыргызстане работа в сторону интеграции ограничивается круглыми столами, число которых можно сосчитать по пальцам. В медиапространстве страны данная тема освещается мало. Поэтому представляются сомнительными результаты исследований о том, что 63% жителей страны осведомлены об этом проекте. Видимо, опросы проводились в г. Бишкеке. Вряд ли в остальных регионах республики жители вообще знают о евразийской интеграции.

Успешность реализации евразийского проекта во многом зависит не от официальных договоренностей, а от реального участия в нем представителей бизнес-среды и гражданского общества. Одним из проблемных вопросов является изменение систем государственной поддержки национального бизнеса. Актуальность обсуждения инструментов финансирования реального сектора экономики, в частности предприятий малого и среднего бизнеса, связана с различного рода ограничениями, которые накладывает вхождение государства в интеграционные группировки. Считается, что для реализации интеграционных процессов необходимы дополнительные финансовые инструменты. Поэтому в соответствии с Концепцией сотрудничества государств – членов ЕврАзЭС в валютной сфере создается Интеграционный финансовый рынок государств – членов ЕврАзЭС [Белова Г.И., 2013].

Специалисты оценили возможный макроэкономический эффект интеграции России, Белоруссии и Казахстана в ЕЭП. К 2030 г. такая интеграция может дать ежегодный прирост ВВП России на 75 млрд долл., Белоруссии – на 14 млрд долл. и Казахстана – на 13 млрд долл. в ценах 2010 г. [Белова Г.И., 2013, с. 27]. По расчетам аналитиков, в уже реализованном сценарии, когда Россия, Белоруссия и Казахстан образовали в 2012 г. ТС и ЕЭП, развитие интеграционных связей позволит к концу прогнозируемого периода увеличить совокупный ВВП стран-участниц не менее чем на 2,5% [Якорева А., 2013].

По оценкам экспертов, без кооперационных связей даже Россия способна производить лишь 65% своей продукции. Казахстан без связей с Россией способен производить только 10% ассортимента промышленной продукции. Киргизия и Таджикистан – менее 5% [Белова Г.И., 2013, с. 28]. Столь высокая технологическая обусловленность является важнейшим стимулом интеграции.

Одной из наиболее сложных проблем евразийской интеграции является формирование механизмов практических действий участников экономических процессов, способствующих использованию регионального потенциала Евразии для повышения конкурентоспособности. В качестве решения этой проблемы называется включение всех стран СНГ в формате зоны свободной торговли (ЗСТ) с интеграционным ядром ТС / ЕЭП, а затем ЕАС, с расширением последнего по мере реальной готовности желающих присоединиться к нему стран. В пользу такого подхода говорит и мировой опыт: все устойчивые крупные интеграционные структуры обладают внутренним рынком объемом от 300 до 600 млн и более потребителей [Зевин Л.З., 2013, с. 69].