Гражданско-правовая защита публичных интересов

Вместе с тем границы поведения индивида в рассматриваемый исторический период были существенно сужены, а само поведение находилось под значительным контролем государства и общества. Ограничивая в определенной степени свободу человека в сфере оборота, правовое регулирование соответствующих отношений позволяло обеспечить публичный интерес. Например, в Древнем Риме pater familias довольно долго не мог свободно по своему усмотрению распоряжаться собственным имуществом. Завещание составлялось им только тогда, когда отсутствовал законный наследник[59]. Кроме того, члены gens не были свободны в выборе собственных имен[60]. Длительное время законодательно ограничивались даже расходы на погребение[61].

Вообще идея контроля над поведением человека как средства предупреждения его социально вредной активности была весьма распространена с древнейших времен. Достаточно долго контроль над поведением наряду с суровым наказанием рассматривался людьми как эффективный способ предупреждения антисоциальной деятельности членов общества, как действенное средство охраны публичных интересов. Например, несмотря на то что в Древней Индии и Древнем Китае считалось, что путь к справедливости и добродетельному поведению лежит через внутреннюю работу человека над собой[62], большую роль приписывали контролю правителя над поведением своих подданных. «Поэтому, управляя страной, священномудрый делает сердца подданных пустыми, а желудки – полными. Его управление… постоянно стремится к тому, чтобы у народа не было знаний и страстей, а имеющие знания не смели бы действовать»[63]. Если же кто-то нарушит запреты, то наказание не должно быть смягчено под влиянием ни знатности, ни прошлых заслуг или добродетелей провинившегося[64]. Аналогичным образом философ-материалист Гераклит считал, что своевольное, т. е. противное закону, поведение «следует гасить скорее, чем пожар»[65].

Особенно строго контролировалось пользование землей, которая являлась основой жизнедеятельности составлявших древнюю общину людей. Очевидно, что предусмотренная в древнейших источниках права ответственность за нерадивое использование земельных участков, которое приводило к ухудшению их свойств, устанавливалась прежде всего в общественных интересах. Например, Законами Хаммурапи ответственность была возложена на недобросовестного арендатора, который в течение трех лет не обрабатывал поле. Перед тем как вернуть поле хозяину, он должен был вспахать его, а также отмерить владельцу «по 10 туров зерна за каждый бур поля»[66].

В Средние века контроль над поведением человека осуществлялся с помощью обычаев, принятых в ремесленном цехе, общине, корпорации или тому подобной социальной общности, членом которой человек являлся. В частности, сделки по распоряжению землей он мог совершать только с согласия соответствующей общины[67]. При этом в некоторых случаях такие сделки ограничивались или вообще запрещались. Например, в Англии конца IX – начала X в. были установлены пределы свободы собственника земли, который мог передавать ее, в том числе по наследству, только родственникам, но не третьим лицам[68]. Устанавливались и другие ограничения его личной свободы. Это в некоторой степени препятствовало совершению социально вредных поступков, направленных против цеха, корпорации, союза, поскольку могло влечь за собой бесчестье и изгнание из общины. Антиобщественные поступки, например, в средневековой Германии ставили человека вне закона. Такое лицо приобретало состояние Friedlosigkeit, утрачивая свою правоспособность. Это означало прекращение семейного состояния и в некоторых случаях сопровождалось конфискацией имущества. Во Франции также существовал институт гражданской смерти, которая влекла утрату человеком статуса субъекта права[69].

Нужно обратить внимание на то, что в XIII в. влияние указанных союзов на личность стало уменьшаться, однако усилились ограничения, которые налагались на индивида государством[70]. В XVII–XVIII вв. в период абсолютизма в Европе сложился тип полицейского государства, управлявшего обществом с помощью директив, приказов и команд, которые через деятельность чиновников тотально регламентировали поведение человека[71].

В это же время распространенным стало возложение на субъектов обязанностей в общественных интересах. Например, по германскому праву собственники смежных земельных участков обязаны были нести общие расходы на сооружение и содержание земляных укреплений, которые были предназначены для противодействия напору воды. Если кто-либо из собственников отказывался от исполнения данной обязанности, он мог быть лишен права собственности[72].

Государство и общество направляли поведение субъекта в нужное русло посредством прежде всего запретов и позитивных обязываний. В частности, именно в публичных интересах ограничивалось или даже запрещалось ростовщичество[73], принимавшее в отдельные периоды крайние формы и нередко выступавшее катализатором настолько серьезных социальных конфликтов, что справедливо рассматривалось государством как фактор, создающий угрозу его безопасности[74]. Поэтому не случайно, что уже в древнейшем памятнике правовой мысли – Законах Ману были предусмотрены ограничения в отношении размера взимаемых процентов, который не мог превышать удвоенной суммы долга. При этом «добавочный процент к установленному обычаем» признавался недействительным[75]. Законы Хаммурапи освобождали должника от обязанности по уплате процентов, если в результате стихийного бедствия (града, наводнения, засухи) погибал урожай[76]. Ограничивали размер процентов и древнеримские Законы XII таблиц. Позднее на их взимание был введен запрет, который через непродолжительное время был заменен ограничением процентов до 12 % годовых[77]. Надо сказать, что из-за злоупотреблений ростовщиков, приводивших к разорению целых поселений, подобные ограничения были установлены и в дореволюционной России с принятием в 1893 г. Закона о преследовании ростовщических действий[78].

Государство четко очерчивало границы, в которых должны были действовать участники гражданского оборота. В Древнем Риме, например, претор обеспечивал охрану только тех договоров, которые были совершены «не вследствие злого умысла и не вопреки законам, плебисцитам, сенатусконсультам, декретам, эдиктам принцепсов и не в обход какого-либо из этих правил»[79].

В целом обозначенные выше объективные условия жизни человека, обусловленные особенностями политического, экономического и социального устройства государства и общества, вплоть до начала XIX в. предопределяли специфику гражданско-правовой охраны публичных интересов, в основе которой лежали широкие запреты и ограничения как инструменты контроля над поведением человека.

Второй этап в развитии гражданско-правовой охраны публичных интересов длится с начала XIX в. по настоящее время. Несмотря на то что данный этап не отличается однородностью, общим для составляющих его периодов является постепенное отражение в гражданском законодательстве разных стран мира специальных требований о соблюдении участниками оборота публичных интересов. Непосредственной причиной этому стали политические и экономические условия, сложившиеся в мире к началу XIX в., подготовившие почву для распространения разнообразных теорий, в которых публичные интересы рассматривались как главенствующие и требующие особой охраны, в том числе нормами частного права[80].

Одним из катализаторов данного процесса стал результат Великой французской революции 1789 г., которая, по замечанию Ш. Бедана, ослабила связи между индивидом и государством, открыв тем самым эру индивидуализма[81]. Революция содействовала провозглашению важных демократических ценностей, но в итоге принесла только разочарование в идее абсолютной свободы. Как следствие возникла потребность в том, чтобы установить границы поведения человека и создать тем самым условия для нормального развития гражданского оборота. И.А. Покровский писал по этому поводу, что гражданские уложения и кодексы XIX в. стали разрабатываться в период подъема и большого развития естественнонаучных течений в праве, а завершались в эпоху реакции, «когда жажда реформ сменилась тоской по самому элементарному порядку и спокойствию»[82]. Поэтому не случайно, что именно в этот период времени в гражданском законодательстве стали появляться не свойственные ему ранее требования, обращенные к участникам оборота, соблюдать общественный (публичный) порядок, приводить свое поведение в соответствие с добрыми нравами. И вполне естественно, что впервые такие требования были закреплены во Французском Гражданском кодексе 1804 г. (Кодексе Наполеона), который, например, первым предусмотрел недействительность обязательства, имеющего недозволенное основание, т. е. запрещенное законом или противоречащее добрым нравам и публичному порядку[83]. Позднее во французской литературе было дано пояснение, что именно охрана коллективных интересов составляет содержание публичного порядка[84].

Следует отметить, что до середины XX в. гражданско-правовые меры охраны публичных интересов могли применяться лишь в отдельных, строго установленных случаях. Современное гражданское право существенно расширило сферу их действия. Так, законодательство некоторых зарубежных стран предусматривает общее правило о недопустимости антисоциального поведения в целом, без указания на отдельные формы его проявления[85]. Подобное правило предусмотрено, в частности, ст. 7 Гражданского кодекса Испании[86], согласно которой лишается охраны антисоциальное осуществление субъективных прав, а на виновный субъект возлагается обязанность в полном объеме возместить причиненный третьим лицам ущерб. В Великобритании антисоциальным признается поведение, посягающее на общественные интересы, под которыми понимаются интересы жителей общины в обеспечении надлежащего качества их жизни. Как подчеркивается в научной литературе, это поведение, которое не отвечает признакам преступления, но рассматривается как опасное для общественного порядка[87]. Вместе с тем зарубежные ученые указывают на неясность понятия антисоциального поведения, на сложности, которые сопровождают любую попытку раскрыть его содержание[88].

Такие затруднения, по нашему мнению, вполне обоснованы, поскольку понятие антисоциального поведения носит метаюридический характер и исследуется как форма девиации[89], прежде всего социологией и психологией. Данное поведение представляет собой отклонение от общепринятого порядка[90], под которым в социологии понимается «регулярное (непрерывное) самовоспроизводство ценностно-нормативного механизма, и прежде всего практических образцов поведения – норм, а также средств социального контроля»[91]. Наиболее опасной формой девиации признается поведение, которое не только угрожает благополучию других людей или социального порядка в целом, но и нарушает действующие в государстве законы[92]. Оно и называется антисоциальным[93].

Надо сказать, что современная зарубежная судебная практика все активнее использует критерий соответствия поведения публичным интересам для оценки тех или иных действий участников оборота. Более того, например, в англо-американской правовой доктрине обосновывается вывод, согласно которому при создании нового правила поведения или модификации старого для применения его к новой ситуации суды должны учитывать общественные интересы[94]. Как подчеркивает С. Уэддемс, английские судьи сегодня очень редко принимают решения без учета публичных интересов, хотя еще в XIX в. в судебных решениях можно было встретить такую фразу: «мы полагаем, что не обладаем властью устанавливать в качестве правового предписания то, что, как нам кажется, составляет общественную пользу, и запрещать все то, что, как мы полагаем, такой пользе противоречит»[95].

Учет публичных интересов при разрешении частноправовых споров иногда приводит к курьезам. Так, в 1999 г. один из судов Канады рассматривал иск родственников ребенка к его матери. Будучи беременной, мать попала в дорожно-транспортное происшествие, в результате которого пострадал еще не родившийся ребенок. Позже он родился с отклонениями в физическом развитии. Виновной в дорожно-транспортном происшествии была признана мать ребенка. В иске содержалось требование привлечь мать к ответственности за причинение вреда ребенку и взыскать с нее соответствующую денежную компенсацию. При рассмотрении дела судья принял во внимание публичные интересы, которые, как он полагал, требовали наказания матери. Применение к ней мер гражданско-правовой ответственности стимулировало бы, по его мнению, вождение автомобиля в соответствии с установленными правилами, что, несомненно, составляет общую пользу. Однако при рассмотрении дела в Верховном суде Канады иск был отклонен, поскольку было признано, что с учетом публичной политики, напротив, недопустимо возлагать на беременных женщин правовую обязанность заботиться о еще не родившихся детях, необоснованно ограничивающую их свободу[96]. В приведенном примере обе судебные инстанции Канады при принятии своих решений учитывали публичный интерес, но толковали его содержание по-разному.

В России рассматриваемый этап в гражданско-правовой охране публичных интересов начался с введения в дореволюционное гражданское законодательство под влиянием ст. 6 Кодекса Наполеона категории «общественный порядок»[97]. В частности, в ст. 1528 Свода законов Российской империи предусматривалось, что цель договора не должна противоречить законам, благочинию и общественному порядку. Однако, будучи заимствованной из зарубежных правопорядков, категория «общественный порядок» осталась неясной для дореволюционных ученых[98]. Причина, по-видимому, заключалась в том, что объективной потребности для применения данной категории в российских условиях в то время не было. Не случайно составители первого проекта Гражданского уложения дали не вполне ясное толкование понятия сделок, не соответствующих общественному порядку: по их мнению, это сделки, «которые не нарушают закона и которые нельзя считать безнравственными в общепринятом смысле этого слова, но которые не согласуются с условиями общественной жизни»[99].

Несмотря на известные трудности толкования, категория общественного порядка в редакции проекта Гражданского уложения Российской империи 1903 г. отражалась уже в нескольких статьях: ст. 94, 95, 1406, 2454, 2472. Речь шла о признании недействительными сделок (включая завещания) и прекращении юридических лиц, которые преследовали цели, противные общественному порядку или добрым нравам[100]. В пояснительной записке к проекту (1913 г.) говорилось, что целью введения подобных норм в законодательство являются предупреждение злоупотреблений, защита общего блага и общественного интереса[101].

Отражение в советском гражданском законодательстве требований, обеспечивающих соблюдение публичных интересов, было уже осознанным и целенаправленным. Объективные условия развития Советского государства и общества, общепринятая идеология требовали возложения на граждан обязанности соблюдать общественные интересы[102]. Такая обязанность предусматривалась прежде всего Конституциями СССР[103], которые задавали общее направление отраслевому законодательству. Как следствие гражданские законы того времени охрану субъективных прав ставили в зависимость от их осуществления в соответствии с социально-хозяйственным назначением (ст. 1 ГК РСФСР 1922 г.), требовали от граждан и организаций «уважать правила социалистического общежития и моральные принципы общества, строящего коммунизм» (ст. 5 ГК РСФСР 1964 г.), предусматривали недействительность совершенной к ущербу государства сделки (ст. 30 ГК РСФСР 1922 г., ст. 49 ГК РСФСР 1964 г.).

В учебниках по советскому гражданскому праву среди основных его принципов назывался принцип сочетания общественных и личных интересов[104]. Советские ученые полагали, что правом охраняется только такой личный интерес, который не противоречит интересу общественного целого или совпадает с ним[105]. В научной литературе обосновывалась мысль о том, что участники хозяйственных договоров имеют обязанности не только перед своими контрагентами, но и перед государством по осуществлению цели договора и выполнению плана[106]. Эта идея была воспринята и судебной практикой. Например, Гражданская кассационная коллегия Верховного суда УССР в одном из своих решений признала недействительным договор, заключенный между кооперативом и гражданином, убыточный для кооперации и приведший к неоправданному обогащению гражданина за ее счет. Кооператив не являлся государственным предприятием, но в данном случае, по мнению суда, серьезно могли пострадать интересы крестьян, защита которых составляла государственный интерес[107].

В целом признание приоритета государственных интересов перед частными оказывало сильное влияние на судебную практику по гражданским делам, особенно в первые годы после Октябрьской революции 1917 г. Так, Положение о разрешении имущественных споров между госучреждениями и госпредприятиями от 21 сентября 1922 г. предписывало арбитражным комиссиям руководствоваться при разрешении дел законом. Однако арбитражным комиссиям было дано право в случае необходимости принимать решения, учитывая исключительно государственные интересы (ст. 13 Положения). Комиссия могла, к примеру, освободить сторону от исполнения обязательства или гражданско-правовой ответственности даже вопреки требованиям законодательства, если того требовали интересы государства[108].

Современный подход отечественного законодателя к закреплению гражданско-правовых мер охраны публичных интересов отличается определенным своеобразием. Если проанализировать действующий Гражданский кодекс РФ на предмет закрепления в нем норм, упоминающих публичные интересы, то можно констатировать их увеличение по мере продвижения от части первой части к четвертой. Публичный интерес до 7 мая 2013 г. упоминался в части первой ГК РФ лишь четырежды: в п. 2 ст. 1, ст. 152.1[109], ст. 242 и п. 4 ст. 451 ГК РФ. Это объясняется тем, что часть первая была принята в 1994 г., когда только закладывались основы частного права в постсоветской России. Как отмечает по этому поводу Е.А. Суханов, «необходимость масштабной модернизации действующего ГК РФ была вызвана не «просчетами и ошибками» разработчиков ГК, а более глубокими причинами, связанными с «незавершенностью перехода к новому общественному строю и сохраняющимся переходным характером гражданского законодательства»[110]. Главная задача законодателя заключалась прежде всего в создании необходимых условий для эффективной деятельности физических и юридических лиц в сфере гражданского оборота. Механизм охраны публичных интересов, конечно, был закреплен, но не он составлял главную заботу создателей нового Гражданского кодекса РФ. Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ[111] и Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ[112] в часть первую ГК РФ введены новые нормы, в которых содержится указание на публичные интересы, – п. 4 ст. 166, п. 2 ст. 168, п. 3 ст. 431.1. Учет этих интересов носит более явный характер. Это, по нашему мнению, обусловлено тем, что в течение последнего десятилетия наиболее ярко проявились проблемы правового регулирования, в том числе связанные с массовым распространением действий участников оборота, причиняющих вред публичным интересам. Как следствие в части четвертой ГК РФ, принятой гораздо позже, «общественные интересы», «государственные интересы», «иные публичные интересы» упоминаются чаще[113]. И именно поэтому в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации[114] был сформулирован новый взгляд на соотношение частных и публичных элементов в гражданском праве: предложено, с одной стороны, отказаться от излишних публичных элементов в частноправовом регулировании общественных отношений, с другой – усилить влияние государства на содержание и состояние гражданского правопорядка, ужесточить регулирование особенно в сфере вещного и корпоративного права, ограничить свободу усмотрения субъектов в интересах стабильности оборота[115].

В целом проведенное в настоящей главе исследование позволило установить, что гражданско-правовая охрана публичных интересов объективно обусловлена спецификой природы регулируемых гражданским правом общественных отношений, а также иными факторами общественного и государственного развития. Следовательно, гражданское право, воздействуя на поведение своих субъектов, с необходимостью должно учитывать возможный риск их антисоциального поведения. И действительно, соответствующие требования, направленные на обеспечение публичных интересов, предусматривались в нормах гражданского права на всем протяжении его развития. Констатация данного факта делает необходимым его соотнесение с назначением гражданского права и, следовательно, предопределяет постановку вопроса о самой возможности гражданско-правовой охраны публичных интересов с учетом особенностей метода данной отрасли права, а также специфики присущего ей инструментария.

Глава 2. Возможность гражданско-правовой охраны публичных интересов

§ 1. Гражданско-правовая охрана публичных интересов в контексте разграничения частного и публичного права

Разрешение вопроса о том, насколько полноценно охрана публичных интересов в имущественном обороте может быть обеспечена средствами гражданского права, регулирующего общественные отношения на основе преимущественно диспозитивно-дозволительного метода, напрямую затрагивает проблему разграничения двух суперсистем права: частного и публичного.

Дело в том, что в цивилистике весьма распространено мнение о том, что публичные интересы обеспечиваются публичным правом, тогда как призвание частного права составляет охрана частных интересов[116]. При этом и разграничение частного и публичного права многие ученые, в том числе и современные авторы, осуществляют именно по критерию интереса, защита которого обеспечивается соответствующей системой норм[117]. Такой взгляд имеет сторонников и в числе выдающихся цивилистов прошлого, а наиболее полное обоснование он получил в немецкой юриспруденции XIX в.

Так, Ф.К. фон Савиньи полагал, что целью публичного права является Целое, а частного – отдельный человек[118]. Критерий отнесения тех или иных норм к публичному или частному праву, по мнению другого немецкого ученого – Г. Дернбурга, прост: если норма служит интересам частных лиц – это норма частного права; если определяющим для нее является общественный интерес, то она есть принадлежность публичного права[119]. Обосновывая свои позиции, немецкие ученые ссылались на римское право, в частности на знаменитое высказывание римского юриста Ульпиана: публичное право «относится к положению римского государства», а частное – «к пользе отдельных лиц»[120].

Однако еще в конце XIX – начале XX в. в научной литературе стали обращать внимание на то, что Ульпиан говорит вовсе не о делении права на публичное и частное, а о структурировании учебных дисциплин[121]. Ведь Ульпиан писал о том, что «изучение (курсив мой. – Т.Я.) права распадается на два положения: публичное и частное [право]»[122]. В действительности же римское частное право охраняло не только частные, но и публичные интересы[123]. На это были направлены, в частности, actiones popularis, которые предъявлялись с целью предупреждения застройки общественных мест, преграждения рек, разорения могил, умышленного повреждения межевых камней[124] и других аналогичных случаев неисполнения гражданином Рима особого рода обязанности, целью которой, как отмечал Р. фон Иеринг, являлось осуществление общего блага[125].

Российские дореволюционные ученые находили и в других институтах римского частного права нормы, которые своим назначением имели охрану именно публичных интересов[126]. Как полагал в этой связи П. Деларов, «римляне были проникнуты идеей тождества блага частного и блага коллективного организма их общества»[127]. Поэтому не случайно в Законах XII таблиц собственнику балок, вышедших из его обладания помимо его воли, было запрещено требовать их возвращения в натуре, если балки были использованы для возведения сооружения. Такой запрет, как полагал ученый, есть отражение общественного характера римского права собственности, а не индивидуалистического, который обычно ему приписывался. «Право собственности, по римскому юридическому взгляду, – писал П. Деларов, – существует не ради частного блага одного собственника, а исключительно ради частного интереса всех и потому должно быть ограничено всюду, где того требует этот интерес»[128].

Ю.С. Гамбаров считал, что римская юриспруденция рассматривала в качестве основания добровольной и безвозмездной деятельности в чужом интересе «общий интерес отсутствующих хозяев, которому она придавала общегосударственное значение, защищала как общественный интерес»[129]. Гражданско-правовые нормы, обеспечивавшие частные интересы, имели свое основание, цель и меру в общественных интересах, а потому выражали именно эти интересы[130].

В целом отрицательно к разграничению частного и публичного права по критерию охраняемого интереса относились и такие дореволюционные ученые, как В.И. Синайский, Д.Д. Гримм, С.А. Муромцев, Н.Л. Дювернуа. В понятии гражданского права и в структуре его институтов они обнаруживали «наряду с интересами индивидуализма и интересы социальные, общие, которые находят согласование или примирение в юридических нормах… цивильных систем»[131].