Конституционное правосудие: теория судебного конституционного права и практика судебного конституционного процесса

И.А. Кравец

Конституционное правосудие: теория судебного конституционного права и практика судебного конституционного процесса. Учебное пособие

Рецензенты:

Н.С. Бондарь – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, судья Конституционного Суда РФ;

В.С. Курчеев – доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета Новосибирского национального исследовательского государственного университета.

NOVOSIBIRSK NATIONAL RESEARCH STATE UNIVERSITY

SIBERIAN INSTITUTE OF MANAGEMENT RUSSIAN PRESIDENTIAL ACADEMY OF NATIONAL ECONOMY AND PUBLIC ADMINISTRATION

KRAVETS I.A.

CONSTITUTIONAL JUSTICE: theory of judicial constitutional law and practice of judicial constitutional process

Textbook

Reviewers:

N.S. Bondar – doctor of Law, professor, honored Lawyer of the Russian Federation, honored Worker of Science, the judge Constitutional Court of the Russian Federation;

V.S. Kurcheev – doctor of Law, professor, dean Law Firm Novosibirsk national research state University.

The textbook is designed to provide methodological materials for the academic discipline «Constitutional Justice». The work describes the theoretical foundations of the judicial constitutional law and the legal, organizational and procedural framework for the implementation of the constitutional proceedings in view of innovations in the legal regulation and new materials of judicial practice.

The textbook is intended for students of all forms of education at the program 030900.62 «Jurisprudence» of state-legal profile of students and graduates as well as professionals working in the field of state and municipal government.

Keywords: Constitution, justice, constitutional review, judicial constitutionalism, interpretation of the Constitution, constitutional hermeneutics, judicial guarantees of the Constitution, general rules and stages of constitutional proceedings, decisions and legal opinions of the Constitutional Court of the Russian Federation.

© Kravets I.A., 2017

© Ltd. «Yustitsinform», 2017

Предисловие

Учебное пособие разработано с целью методического обеспечения учебной дисциплины вариативной части «Конституционное правосудие». Работу необходимо использовать при подготовке к семинарским занятиям по дисциплине, а также в ходе выполнения письменных и индивидуальных заданий.

Использованные в учебном пособии акты Конституционного Суда РФ изучаются на семинарских занятиях, при подготовке к которым следует обращаться к полному тексту анализируемых решений органов конституционного правосудия.

В учебном пособии раскрываются с учётом новаций в нормативно-правовом регулировании и новейших материалов судебной практики теоретические основы судебного конституционного права и правовые, организационные и процессуальные основы осуществления конституционного судопроизводства. Работа предназначена для студентов всех форм обучения по направлению 030900.62 «Юриспруденция» государственно-правового профиля, слушателей и магистрантов, а также специалистов, работающих в сфере государственного и муниципального управления.

Введение

Учебное пособие ориентирует на наиболее важные вопросы и проблемы в сфере организации и осуществления конституционного правосудия, и может быть использовано как практико-ориентированный материал при подготовке обращений в органы конституционного правосудия.

Кроме учебников, необходимо также использовать справочные правовые базы «Гарант», «Консультант Плюс», «Кодекс», официальный сайт Конституционного Суда РФ (http://www.ksrf.ru).

После изучения каждого раздела и тем необходимо ответить на контрольные вопросы.

Учебное пособие охватывает как теоретические основы судебного конституционного права, так и нормативно-правовые и практические аспекты осуществления судебного конституционного процесса. «Конституционное правосудие» или «Конституционная юстиция» является дисциплиной вариативной части, принадлежит к профессиональному циклу и относится к государственно-правовому профилю. Она изучается на старших курсах после изучения дисциплины «Конституционное право» и предполагает закрепление и углубление студентами знаний, полученных ранее, дает практическую направленность полученным знаниям в связи с изучением значительного числа решений органов конституционного правосудия по различным отраслям права.

Целью дисциплины «Конституционное правосудие» является формирование у студентов совокупности знаний в сфере понятия, природы, организационных и процессуальных основ деятельности органов конституционного правосудия, овладение ими знанием решений Конституционного Суда РФ, других органов конституционного контроля, приобретение навыков анализа, оценки и применения правовых позиций Конституционного Суда РФ.

Эта дисциплина формирует правовые знания, правовое сознание, необходимые для специалистов различных сфер деятельности.

Кроме того, дисциплина «Конституционное правосудие» ориентирована на получение таких практических навыков, как умение:

– выражать и обосновывать свою точку зрения по государственно-правовой и конституционно-процессуальной проблематике, свободно оперировать конституционно-правовыми понятиями и категориями;

– использовать нормы конституционного права и решения органов конституционного правосудия для решения управленческих, политических и социальных задач;

– оценивать правомерность действий должностных лиц при выполнении публичных функций.

Изучение дисциплины должно способствовать формированию у студентов конституционного правосознания, юридического мышления, отвечающих требованиям построения в России правового государства и гражданского общества, а также приобретению навыков, которые можно будет использовать при работе в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в том числе навык подготовки обращений в Конституционный Суд РФ.

Учебное пособие состоит из четырёх разделов, которые соответствуют программе дисциплины. В первом разделе раскрываются теоретические основы конституционализма и конституционного правосудия, правовая природа судебного конституционализма и судебного конституционного права, понятие, содержание и виды судебного конституционного контроля (надзора), его место в механизме правовой охраны конституции. Во втором разделе освещаются правовые и организационные основы осуществления конституционного правосудия в России, включая порядок назначения и правовой статус конституционных судей, общие правила и стадии конституционного судопроизводства, понятие и виды решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ. В третьем разделе анализируются особенности различных видов производств в Конституционном суде РФ, практика принятия судебных актов в конституционном судопроизводстве. В четвёртом разделе раскрываются юридическая сила, проблемы исполнения решений Конституционного Суда РФ, основания ответственности за их ненадлежащее исполнение. Разделы (или темы) снабжены контрольными вопросами и библиографическим списком.

Раздел I

Конституция и правосудие: судебное применение, толкование и правовая охрана Конституции

Тема 1.1. Теория конституционализма и конституционное правосудие

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (в ред. от 21.07.2014) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 01.08.2014

2. О Конституционном суде Российской Федерации: ФКЗ РФ от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 08.06.2015) // СЗ РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447.

Основная литература:

1. Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учеб. пособие. 3-е изд. перераб и доп. – М: Норма, 2011. – 592 с.

2. Конституционный судебный процесс: учебник / Отв. ред. М.С. Саликов. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М, 2015. – 352 с.

3. Кравец И.А. Российский конституционализм: проблемы становления, развития и осуществления. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005.– 675 с.

Правосудие по конституционным делам (вопросам) в современных условиях развития российской правовой системы становится важным средством гармонизации различных отраслей права, юридическим инструментом обеспечения верховенства конституции, ее прямого действия на всей территории Российской Федерации. Как справедливо отмечает Н.В. Витрук, правосудие, осуществляемое конституционными судами, признается как высшая форма конституционного контроля[1].

По мнению судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря, конституционное правосудие выступает как инструмент социоисторической модернизации конституции, генератором «живого конституционализма»[2].

Контроль за конституционностью нормативных правовых актов и договоров – важнейшая часть механизма реализации права и гарантирования прав и свобод человека и гражданина. Правосудие по конституционным делам (вопросам) оказывает влияние не только на конституционно значимые вопросы, но и на другие отрасли права, вопросы гражданско-правового, уголовно-правового, административно-правового, финансового регулирования. Поэтому научный интерес представляет взаимосвязь между конституционным правосудием, верховенством права и российским конституционализмом.

Остановимся сначала на концепциях верховенства права в современной мировой юриспруденции и их влиянии на российский конституционализм.

Роль правового регулирования в становлении и развитии конституционного государства трудно переоценить. Обязывающий характер правовых норм всегда является составной частью современного понимания конституционного государства. В различных правовых системах сформировались концепции, объясняющие роль права в регулировании общественных отношений, складывающихся в условиях конституционализма.

Англосаксонская концепция определяется понятием «верховенства права» или «господства права» (rule of law). В англосаксонской правовой культуре принцип верховенства права формировался постепенно, как и сама английская конституция. В общем виде верховенство права означает, что даже высшая законодательная власть не должна на законных основаниях посягать на известные основные принципы справедливости. Источник таких основных принципов справедливости был заложен в английской конституции, которая материализовалась в ряде известных исторических документов, начиная с Magna Carta 1215 года, простирающемся до Bill of Rights 1689 года, а также английского общего права.[3] В наиболее развитом виде эта концепция получила распространение сначала в Великобритании, США, а затем ее модификации стали применяться в других странах, которые заимствовали идеи и институты стран общего права. К таким странам в настоящее время относятся Канада, Австралия, Новая Зеландия и ряд других. Несмотря на многочисленные примеры реализации в той или иной форме концепции «верховенства права» в странах англосаксонского мира, юристы по-прежнему считают возможным рассматривать ее как идеал[4].

В странах континентальной Европы возникла и действует концепция правового государства, в Германии она выражается термином Rechtsstaat, а во Франции – понятием Etat de droit. Возникновение понятия правового государства относится к рубежу XVIII–XIX веков. Впоследствии оно развивалось и совершенствовалось, постепенно модифицировалось и его основное предназначение. В середине XIX века Роберт Моль отмечал, что государство, основанное на идее права, может осуществиться в жизни постепенно и историческим путем, путем прогрессивного развития народа из иной фазы цивилизации[5]. Причем для такого государства, по его мнению, нет такой формы правления, которая была бы для него обязательна вследствие внутренней необходимости или которая была бы для него единственно возможною вследствие внешних причин. Современные конституционные системы в целом подтверждают это положение. Первоначально понятие правового государства возникло как своеобразная программа ограничения государственных притязаний. В современных условиях «принцип правового государства не сводится к защите человека от государственных притязаний, а преследует двойную цель: в равной мере ограничивать и обеспечивать деятельность государства, чтобы таким образом гарантировать достоинство человека, свободу, справедливость и правовую защищенность его как в отношениях с государственной властью, так и между индивидами»[6].

Конституционная система не может функционировать без господства права, ведь конституция наиболее высокий тип права, а конституционное регулирование – наиболее значимое для страны. Однако в каждой стране различные концепции обязывающей силы права создали характерную для данной страны систему конституционализма[7].

Английское выражение «rule of law» может быть переведено и как «правление закона». В этом случае основное значение концепции правление закона – то, что законы, а не желания отдельных людей или их групп, должны править и что никто, включая органы публичной власти, не стоит выше закона. Поэтому в рамках конституционного правления господство права ставит своей задачей решение проблемы контроля над деятельностью правителей. Правители нуждаются в ограничениях. Конституционализм как правовое и политическое учение является наукой подобных ограничений и сдержек[8].

Необходимость действенности конституции определяет такой принцип конституционализма, как верховенство или господство права. Формирование и деятельность политических институтов при конституционной политической системе протекают в правовых рамках, а каждый орган или институт государства имеет правовое оформление. Именно право служит легализации любых социальных институтов в современном обществе, именно с ним в известной мере связывают «легальный» тип господства,[9] характерной чертой которого является подчинение закону, а не личности. Наиболее последовательной реализацией принципа верховенства права являются теория и практика конституционализма, при которых конституции отводится роль Основного закона в государстве, а вся остальная правотворческая деятельность должна иметь конституционные пределы. Этим объясняется и то, что конституционализм как высшее выражение верховенства права должен служить ограждению социальных институтов власти от деформационных сдвигов, связанных с ее захватом и узурпацией.

Формирование российского конституционализма как правового явления немыслимо без надлежащего обеспечения и проведения в жизнь принципа верховенства конституции. Следует согласиться с лаконичной формулировкой Ю. Лимбах, председателя Федерального Конституционного Суда Германии, о том, что «концепт верховенства конституции присуждает высшую власть в правовой системе конституции»[10]. На пути к реализации этого принципа России удалось преодолеть пока только частично ключевые трудности и проблемы. На наш взгляд, верховенство конституции основывается на следующих постулатах:

1) конституция играет активную роль в правовом регулировании основных сфер общественной и государственной жизни;

2) конституция используется в различных судебных инстанциях как правовой акт прямого действия при разрешении конкретных дел;

3) обеспечивается высшая юридическая сила конституции и приоритетное применение в иерархии нормативно-правовых актов страны;

4) конституционные конфликты и коллизии, возникающие между различными субъектами права, разрешаются на основе конституционных норм при корректирующем воздействии конституционного правосудия;

5) в отношении конституции обязательно применяется системное толкование для обеспечения комплексного воздействия на правовую систему в целом[11].

Верховенство конституции в историческом измерении отражает процесс совершенствования механизма реализации конституции, рост средств и методов, с помощью которых конституционные права и свободы обеспечивались, а обязанности исполнялись. На позитивное развитие принципа верховенства конституции несомненное влияние оказывает частота смены конституционных норм, количество действовавших в стране конституций.

В условиях существования писаного Основного закона принцип верховенства права закрепляется в его тексте в форме верховенства конституции. Хотя принцип верховенства права шире и богаче по своему правовому содержанию, чем позитивная формулировка о верховенстве конституции, все же последняя является ценным приобретением современного конституционализма. Она свидетельствует о переводе на язык конституционных норм и позитивного права в целом абстрактных принципов права и справедливости, которые стали уже общепризнанными в обществе или к которым данное общество стремится в своем развитии.

В действующей Конституции РФ 1993 г. (ст. 4 ч. 2) принцип верховенства конституции впервые в истории конституционного развития России получил юридическое закрепление. Как справедливо отмечают Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, «в признании верховенства Конституции заложена не свойственная прежним, советским конституциям идея подчинения государства конституции, праву»[12]. Однако самого по себе провозглашения недостаточно. В правовой культуре российского общества недоверие к прокламациям слишком сильно, т. к. основано на неизжитой традиции часто встречающегося в различных сферах регулирования расхождения между нормой и жизненными реалиями. В советский период многие конституционные положения бездействовали, действия органов власти, различные сферы жизни общества не были связаны нормами конституции. Расхождение между реальной политикой государства и некоторыми демократическими положениями конституций, – особенно Конституций СССР 1977 и РСФСР 1978 годов, «воспитывало у граждан и должностных лиц отношение к конституционным установлениям как к чисто декларативным»[13].

Тем самым советский опыт конституционного регулирования наглядно продемонстрировал, что верховенство конституции может быть правовым регулятором при его обеспечении юридико-техническими средствами.

Принцип верховенства конституции призван показать место конституции в правовой системе страны, в иерархии правовых актов. Он направлен на формирования и деятельного отношения граждан к реализации и отстаиванию конституционных прав и свобод. Активное отношение к конституции и закрепляемым в ней правам способствует развитию определенного конституционного патриотизма в стране с неустойчивыми конституционно-правовыми институтами.

Соблюдение федеральной конституции связано с необходимостью её единообразного понимания на всей территории государства. Для этого легализован и закреплен в конституционных нормах (ч. 5 ст. 125 Конституции РФ) институт толкования конституции. Наряду с функцией толкования Конституционный Суд РФ осуществляет и функцию конституционного контроля, выступая институциональной гарантией верховенства конституции. В советский период практическая потребность осуществления подобных функций отсутствовала. С одной стороны, «советский конституционализм» базировался на концепции полновластия Советов – как единственных органов государственной власти, правовые акты которых не предполагалось проверять на конституционность. При этом единообразное понимание конституционных норм обеспечивалось не правовым, а политическим контролем в условиях административно-командной системы. С другой стороны, советские конституции во многом не были реально действующим правом и не использовались правоприменительными органами непосредственно при вынесении решений. Закрепление в новой конституции России (ч. 1 ст. 15) принципа её прямого действия подразумевало стремление преодолеть укоренившийся недостаток советского конституционного регулирования – не действенность и фиктивность норм конституций. Обеспечение прямого действия конституции – важнейшая задача всех судов общей юрисдикции. Различное применение в судах положений конституции не совместимо с режимом конституционной законности. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ 31 октября 1995 г. принял постановление, разъясняющее некоторые вопросы применения судами конституции при осуществлении правосудия.[14] Это постановление в силу выработавшейся еще в советский период традиции стало обязательным для судов общей юрисдикции при рассмотрении гражданских и уголовных дел. Однако в современной действительности оно вызывает споры теоретического характера, влияющие на правоприменительную деятельность, а правила применения Конституции, изложенные в этом постановлении, стали конфликтовать с правовыми позициями Конституционного Суда РФ по аналогичным вопросам.

Действующая редакция постановления в п. 2 содержит следующие положения. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В соответствии с этим конституционным положением судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия.

Суд разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда Конституционным Судом РФ выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны;

В случаях, когда статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда РФ о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части.

В конце ХХ – начале XXI века интеграционные процессы в Европе заставляют переосмыслять в определенной степени постулат о верховенстве конституции, который является одним из ключевых в современном конституционном праве. Международная интеграция привела к появлению новых правовых систем – европейского права (права Европейских Сообществ – права ЕС) и права Совета Европы. Право ЕС имеет наднациональный характер. Оно инкорпорируется в национальные правовые системы государств – участников интеграционных объединений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым самим национальным государством. Вследствие этого меняется привычное соотношение источников конституционного права в государствах, которые являются участниками межнациональных интеграционных объединений.

Так, по мнению Л.М. Энтина, постулат о том, что «конституция – это высший по своей юридической силе нормативно-правовой акт, коему соответствуют или должны соответствовать все иные нормативно-правовые акты, отныне должен восприниматься с некоторыми оговорками, а зачастую и вообще ставиться под сомнение»[15]. Правовой режим нормативно-правовых источников европейского права имеет особенность. Эти источники создаются институтами Сообществ, а содержащиеся в них нормы являются нормами прямого действия и обладают верховенством по отношению к нормам национального права, даже если речь идет о конституционно-правовых нормах.

В свете интеграции России в европейское правовое пространство положения Конституции РФ необходимо интерпретировать с учетом международно-правовых стандартов в области прав человека и, в частности, норм Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Термин «конституционная юстиция» был введен в 20-х годах ХХ столетия известным ученым теоретиком права, государственным деятелем и судьёй Конституционного Суда Австрии Гансом Кельзеном для теоретического обоснования и институционального обеспечения судебной гарантии Конституции. В некотором смысле конституционная юстиция и судебная гарантия Конституции – это тождественные и взаимозаменяемые понятия. Конституция, закон, акт исполнительной власти, административные и судебные решения, акты материального исполнения, отмечал Г. Кельзен, являются типичными этапами образования коллективной воли в современном государстве. Иерархичная структура правопорядка, по мнению Г. Кельзена, требовала введения судебной гарантии Конституции. По его мнению, право, беря своё начало в Конституции и доходя до актов материального исполнения, конкретизируется от одной ступени к другой. «Если конституция, закон, исполнительный акт, – пишет Г. Кельзен, – являются общими юридическими нормами, судебные и административные решения являются индивидуальными юридическими нормами»[16].