Комментарий к Федеральному закону от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»

Статья 2

Задачи войск национальной гвардии

1. На войска национальной гвардии возлагается выполнение следующих задач:

1) участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности;

2) охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством Российской Федерации;

3) участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом;

4) участие в обеспечении режимов чрезвычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции;

5) участие в территориальной обороне Российской Федерации;

6) оказание содействия пограничным органам Федеральной службы безопасности в охране государственной границы Российской Федерации;

7) федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия и в области частной охранной деятельности, а также за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны;

8) охрана особо важных и режимных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации, охрана имущества физических и юридических лиц по договорам.

2. Иные задачи на войска национальной гвардии могут быть возложены решениями Президента Российской Федерации, принятыми в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 2 ФЗ от 03.07.2016№ 226-ФЗ, на войска национальной гвардии возлагается участие в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности.

Конституцией РФ (ст. 31) гражданам предоставлено право собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирования при условии предварительного уведомления органов власти. Задача по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, в том числе при проведении массовых мероприятий, стоит перед всеми правоохранительными органами, включая национальную гвардию.

Для обеспечения общественного порядка при растущей активности населения сотрудникам правоохранительных органов необходимо иметь четкое представление о том, что такое массовое мероприятие, каковы его характер и особенности.

Чаще всего проблемы в обеспечении общественного порядка возникают во время проведения массовых мероприятий.

В этих условиях органам внутренних дел, а теперь и национальной гвардии приходится принимать дополнительные меры для обеспечения на должном уровне охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Организация и порядок осуществления патрульно-постовой службы полиции (ППСП) весьма подробно урегулированы Уставом патрульно-постовой службы, утвержденным приказом МВД России от 29.01.2008 г. № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции» и приказом МВД России от 29.01.2008 г. № 81 «Об организации комплексного использования сил и средств органов внутренних дел Российской Федерации по обеспечению правопорядка в общественных местах». Организация деятельности ППСП строится в соответствии с требованиями приказа МВД России от 13.04.1993 г. № 166 «О совершенствовании организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности». Данным приказом утверждено Примерное положение «О строевых подразделениях патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» и Примерное положение о патрульном участке.

Каждое массовое мероприятие должно быть организовано таким образом, чтобы не допустить нарушения законности. При это не должны ограничиваться и законные права и интересы граждан.

Большую помощь правоохранительным органам могут оказать типовые планы организационных и тактических мероприятий по обеспечению охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий. Созданы и постоянно действующие оперативные штабы, что значительно облегчает подготовку и проведение подобного рода мероприятий.

В оперативный штаб по согласованию могут быть включены и представители различных правоохранительных органов.

Основными задачами оперативного штаба являются:

– разработка и корректировка планов обеспечения охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий, профилактике возможных правонарушений со стороны их организаторов и участников;

– организация и осуществление контроля за поддержанием готовности привлекаемых сил и средств, совершенствование системы оповещения и сбора личного состава по тревоге;

– обучение личного состава действиям по охране общественного порядка во время проведения массовых мероприятий, а также при осложнении оперативной обстановки;

– управление силами и средствами при проведении массовых мероприятий;

– сбор, обобщение и анализ информации об оперативной обстановке, количестве задействованных сил и средств; разработка предложений о наиболее целесообразных формах их использования; подготовка решений; ведение оперативной карты, журнала действий ОВД;

– обеспечение бесперебойной связи со всеми подразделениями и нарядами;

– доведение до исполнителей, а также контроль за своевременным исполнением ими всех приказов и распоряжений начальников;

– постоянное информирование руководства штаба об оперативной обстановке и всех ее изменениях и др.

Исключительная важность охраны общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий требует четкости и ясности каждого пункта плана, единообразного его понимания. После разработки и утверждения плана необходимо довести мероприятия до исполнителей. Обычно это происходит на инструктивных совещаниях, где разъясняются программа массового мероприятия, указываются зоны и участники охраны общественного порядка, границы секторов, маршруты движения участников шествий, манифестаций, размещение пунктов управления и связи, резерва, а также особенности, на которые следует обратить внимание при несении службы. При необходимости конкретным исполнителям направляются выписки из плана с указанием мероприятий и сроков их исполнения. Для уяснения задач, практической отработки приемов и навыков несения службы по охране общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий проводятся репетиции и тренировки служебных нарядов, в ходе которых проверяется правильность принятых решений, вносятся корректировки в расстановку сил и средств, уточняется готовность и надежность системы связи и управления, определяются места расположения резерва и оперативного штаба, проверяется организация взаимодействия нарядов полиции, войск и других привлекаемых сил на случай возникновения чрезвычайных обстоятельств.

Личному составу, занятому в нарядах по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий, огнестрельное оружие не выдается. Резерв может быть вооружен.

При проведении массовых мероприятий применяются следующие виды нарядов: цепочки, группы сопровождения, посты наблюдения, резерв, группы патрулирования, группы ограничения движения транспорта, группы разъяснения законов, группы обеспечения связи, группы оцепления (блокирования), группы фиксации правонарушений и др.

Каждую группу возглавляет старший, назначаемый заблаговременно командиром специального сводного отряда.

Цепочка выставляется для оцепления территории, на которой проводится массовое мероприятие, с целью недопущения посторонних лиц, а также для построения направляющих коридоров, обеспечивающих организованное продвижение участников мероприятий, зрителей, или разграничительных квадратов (прямоугольников) в местах размещения участников мероприятий и зрителей.

Цепочки подразделяются на редкие, когда личный состав располагается с интервалом более 2 м, нормальные – при интервале 1–2 м, усиленные – при интервале менее 1 м, многорядные – в два ряда и более.

С целью усиления цепочек на наиболее опасных направлениях устанавливаются заграждения из специальных барьеров, автомобилей и войсковой техники.

Группа сопровождения обеспечивает общественный порядок при построении колонн, их сопровождение и размещение в отведенных для них местах.

Пост наблюдения обеспечивает своевременную информацию о ходе проведения массового мероприятия и изменениях обстановки. Он устанавливается в пункте, обеспечивающем хороший обзор территории, и оснащается необходимыми техническими средствами.

Резерв предназначается для решения задач охраны общественного порядка в случаях осложнения обстановки во время проведения массовых мероприятий. Резерв должен располагаться в местах, откуда он может быстро ввестись в действие.

В состав резерва, находящегося в распоряжении начальника оперативного штаба, может выделяться до 20 % всех привлекаемых к охране общественного порядка сил и средств.

Резервы, находящиеся в распоряжении начальников секторов, участков или направлений, составляют 10–15 % сил и средств, используемых на службе в данном секторе, участке или направлении. Задействованные резервы немедленно восполняются за счет высвобождения сил и средств с менее важных участков и направлений.

Группа патрулирования формируется из личного состава органов внутренних дел, а также внутренних войск и учебных заведений МВД России (в случае их привлечения) для осуществления охраны общественного порядка на территории, прилегающей к району проведения массовых мероприятий.

Группа ограничения движения транспорта формируется из работников дорожно-патрульной службы ГИБДД и организует движение транспорта, пешеходов в обход зоны блокирования, а также обеспечивает беспрепятственный проезд к месту проведения специальных мероприятий автотранспорта органов внутренних дел и внутренних войск, аварийно-спасательных служб.

Группа разъяснения законов формируется из числа наиболее подготовленных сотрудников органов внутренних дел, учебных заведений МВД России. Основной задачей этой группы является проведение разъяснительной работы среди участников массовых мероприятий.

Группа обеспечения связи формируется из сотрудников подразделений связи и специальной техники, а также из личного состава, имеющего навыки работы со средствами связи. Она призвана обеспечить надежное управление силами и средствами. Порядок использования связи и режим работы радиосредств определяются руководителем оперативного штаба.

Группа оцепления (блокирования) формируется из личного состава подразделений патрульно-постовой службы, участковых уполномоченных полиции, учебных заведений, а также частей и подразделений внутренних войск (в случае их привлечения). Группа осуществляет оцепление (блокирование) соответствующего района местности с целью ограничения доступа граждан, направления на фильтрационный пункт лиц, активно пытающихся проникнуть в район оцепления (блокирования), задержания правонарушителей, прекращения проезда в район мероприятия постороннего транспорта. В необходимых местах создаются КПП для организованного пропуска граждан, транспорта, выявления (задержания) организаторов и активных участников противоправных действий.

Группа фиксации правонарушений формируется из сотрудников подразделений полиции, оснащается средствами визуального наблюдения, фотографирования, видео- и звуковой записи. Обеспечивает документирование противоправных действий на месте происшествия, проверку доставленных правонарушителей.

В день проведения массового мероприятия руководителями служб и подразделений проводится проверка личного состава и его экипировки, рабочий инструктаж старших самостоятельных групп, сообщается о возможных изменениях, о времени начала и порядке проведения планируемого мероприятия и других изменениях в оперативной обстановке, обеспечивается расстановка имеющихся сил и средств, устанавливается взаимодействие с организаторами мероприятия.

Наряды вводятся в действие по мере развертывания проводимого мероприятия, а по миновании надобности немедленно снимаются и переводятся в резерв.

Во время проведения массового мероприятия наряды обязаны:

– знать и умело выполнять поставленную задачу;

– проявлять особую осмотрительность и выдержку при

несении службы, в любых условиях действовать спокойно и уверенно, особенно при пресечении нарушений общественного порядка, предупреждая тем самым возникновение паники и групповых нарушений правопорядка;

– находиться в указанном месте и без специального разрешения не оставлять порученный участок службы;

– удалять с места проведения массового мероприятия лиц, находящихся в состоянии опьянения, и других нарушителей общественного порядка;

– в случае обнаружения обстоятельств, осложняющих проведение мероприятия, обеспечение общественного порядка и безопасности зрителей и участников, немедленно доложить ответственному за охрану порядка на объекте.

После окончания массового мероприятия осуществляется отвод сил и средств, принимавших участие в охране общественного порядка, возобновление нормальной жизнедеятельности предприятий, организаций, учреждений, движения транспорта. Проводится проверка наличия личного состава, средств индивидуальной защиты и других технических средств, подводятся итоги несения службы, дается оценка действиям сотрудников основных и приданных служб и подразделений.

П. 2. ч. 1 ст. 2 ФЗ № 226-ФЗ устанавливает такую обязанность войск национальной гвардии, как охрана важных государственных объектов, специальных грузов, сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством Российской Федерации.

Несение службы по охране важных государственных объектов является выполнением боевой задачи и требует от личного состава точного соблюдения Конституции Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, положений Временного устава внутренних войск, инструкций, высокой бдительности, непреклонной решимости и инициативы.

Основным элементом системы охраны являются караулы (гарнизоны), заставы.

Для проведения специальной операции по пресечению захвата важных объектов решением руководителя операции может создаваться следующая группировка сил и средств.

Группа усиления. Ее задача – усилить караулы на участке проникновения нарушителя.

Группа блокирования выполняет задачу по изоляции преступников, а также пресекает их попытки скрыться.

Группа поиска решает задачу обнаружения и задержания нарушителей, проникших на охраняемый объект.

Группа оцепления совместно с сотрудниками ОВД и ФСБ выполняет задачу по изоляции района проведения операции.

Группа захвата, которая вооружается специальным вооружением, обеспечивается средствами индивидуальной бронезащиты, специальными переговорными устройствами, средствами наблюдения и проникновения в помещения и сооружения охраняемого объекта (лестницы, трапы, фалы, специальные взрывные устройства).

Группа прикрытия, которая выполняет задачу прикрытия огнем, создания в нужном направлении серий отвлекающих взрывов, при необходимости – ведения стрельбы холостыми патронами. По решению руководителя операции группа уничтожает преступников с помощью снайперов.

Группа применения специальных средств выполняет задачу по обеспечению действий всех элементов группировки путем подачи специальных сигналов, постановки дымов и использования специальных химических средств.

Группы организационно-аналитическая, связи, тылового и технического обеспечения, медицинского обеспечения создаются для обеспечения условий выполнения задач в специальной операции.

Резерв предназначен для решения внезапно возникающих задач и оказания помощи любому элементу группировки сил и средств обеспечения, медицинского обеспечения.

Подводя итог, необходимо заметить, что на каждый элемент группировки возлагается задача, от выполнения которой будет зависеть результат проведенной операции. Отсутствие хотя бы одного элемента или невыполнение возложенных на него задач может привести к необратимым последствиям, в частности к потере жизней военнослужащих, выполняющих задачи по охране общественного порядка и обеспечению безопасности личности.

П. 3 ч. 1 ст. 2 комментируемого закона устанавливает такую задачу войск национальной гвардии, как участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом.

Экстремизм и терроризм в любых формах превратились в одну из самых опасных проблем, с которыми человечество вошло в XXI столетие.

Терроризм представляет реальную угрозу национальной безопасности страны: похищение людей, взятие заложников, угоны самолетов, взрывы бомб, акты насилия в этноконфессиональных конфликтах, прямые угрозы их реализация и т. д. Поэтому противодействие терроризму и экстремизму в Российской Федерации – это одна из наиболее важных задач обеспечения безопасности на государственном уровне.

Российское законодательство, как и международное, ориентировано на охрану прав личности, обеспечение стабильности работы государственных структур. В настоящее время в России имеется ряд нормативно-правовых актов, содержащих нормы, обеспечивающие борьбу с распространением экстремизма и терроризма.

Правовую основу борьбы с экстремизмом и терроризмом составляют: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности», «О противодействии терроризму», «О прокуратуре Российской Федерации», «О чрезвычайном положении», «О политических партиях», «Об общественных объединениях», Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации.

Положение ст. 13 Конституции Российской Федерации запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства; создание вооруженных формирований; разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Также ч. 2 ст. 29 Конституции не допускает пропаганду или агитацию, возбуждающую социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

В вышеуказанных законодательных актах содержатся правовые определения и организационные основы противодействия экстремистской и террористической деятельности. В частности, под терроризмом понимаются идеология насилия и практика воздействия на общественное сознание, на принятие решений органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. Экстремизм же представляет собой возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает такие противоправные действия экстремистского характера, как нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях (ст. 5.26 КоАП РФ); пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики (ст. 20.3 КоАП РФ); производство и распространение экстремистских материалов (ст. 20.29 КоАП РФ), которые влекут за собой административные штрафы и аресты.

В Уголовном кодексе Российской Федерации совершение преступлений по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы рассматривается в качестве отягчающего обстоятельства. Кроме того, УК РФ предусматривает отдельные виды преступлений, имеющих экстремистский характер независимо от наличия квалифицирующих признаков и отягчающих обстоятельств: ст. 280 – публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности, ст. 282 – возбуждение ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства, ст. 282.1 – организация экстремистского сообщества, ст. 282.2 – организация деятельности экстремистской организации, ст. 357 – геноцид. Указанные выше преступления наказываются штрафами, арестами, обязательными работами и лишением свободы на срок вплоть до двадцати лет, а также пожизненным лишением свободы.

Действия и преступления, имеющие террористический характер, регулируются исключительно Уголовным кодексом Российской Федерации, а именно: ст. 205 – террористический акт, то есть совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, если эти действия совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях. К преступлениям террористического характера, помимо собственно террористического акта, закон относит содействие террористической деятельности (ст. 205.1 УК РФ), публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма (ст. 205.2 УК РФ), захват заложника (ст. 206 УК РФ), заведомо ложное сообщение об акте терроризма (ст. 207 УК РФ), организацию незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208 УК РФ), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277 УК РФ) и нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой (ст. 360 УК РФ). Данные преступления влекут за собой наказания в виде лишения свободы на разные сроки, вплоть до двадцати лет, а также пожизненное лишение свободы.

Опасность террористического акта заключается еще и в том, что к нему невозможно подготовиться заранее, поэтому гражданам следует всегда быть настороже.

Правовую основу применения национальной гвардии Российской Федерации в борьбе с терроризмом в РФ составляют Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», Федеральный закон от 06.02.1997 № 27-ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 15.02.2006 № 116 «О мерах по противодействию терроризму». Ст. 23.1 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» устанавливает, что соединения и воинские части (подразделения) внутренних войск в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации участвуют в контртеррористической операции и обеспечении правового режима контртеррористической операции.

В РФ закреплены основные принципы борьбы с терроризмом, являющиеся выражением Конституции РФ, общепризнанных норм международного права, конвенций и договоров (ст. 2 Федерального закона № 35-ФЗ).

Профильными принципами Закона № 35-ФЗ являются:

– приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности;

– неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности;

– приоритет мер предупреждения терроризма;

– недопустимость политических уступок террористам;

– сочетание гласных и негласных методов противодействия терроризму;

– сотрудничество государства с общественными и религиозными объединениями, международными и иными организациями, гражданами в противодействии терроризму.

Организационные основы борьбы с террористической угрозой закреплены в ст. 5 Закона № 35-ФЗ, в соответствии с которой компетенция обеспечения безопасности личности, общества и государства от террористических проявлений на территории РФ распределена между Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия терроризму, устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом и принимает решение в установленном порядке об использовании за пределами территории РФ формирований Вооруженных сил РФ и подразделений спецназначения для борьбы с террористической деятельностью, осуществляемой против РФ либо ее граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих в РФ. К компетенции Президента РФ отнесена важнейшая функция координации политического курса страны, направленного на борьбу с террористической угрозой, включающая профилактику терроризма, минимизацию и ликвидацию его последствий, своевременное информирование населения о возникновении угрозы террористического акта.