Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике

Михаил Ильин

Политическая наука №2/2011 г. Государственная состоятельность в политической науке и политической практике

ОТ РЕДАКЦИИ

События последнего десятилетия, происходящие в России, в ее ближайшем окружении и в других регионах мира, продемонстрировали актуальность вопросов формирования эффективного государства. Показательно, что интерес исследователей, изучающих постсоветское пространство и другие посткоммунистические страны, постепенно перемещается с процесса демократизации на государственное и национальное строительство. Соответствующие проблемы стоят в центре обсуждения политиков, политических аналитиков и журналистов. Об этом свидетельствуют, например, ключевая тематика Ярославского форума 2010 г. [Мировой политический форум, 2010] и центральные вопросы очередного аналитического доклада Института общественного проектирования, посвященного состоянию политической системы России [Оппозиции нашего времени, 2011]. Однако зачастую вопросы о дееспособности или об эффективности государства ставятся прямолинейно и однобоко, без учета достижений мировой политической науки.

Настоящий номер журнала стал одним из результатов рефлексии группы ученых по этим вопросам. Обобщение исследовательского опыта показало, что довольно часто авторы работ, в которых предпринимается попытка оценить состояние существующих ныне территориальных политий, используют для этого сущностно оспариваемые понятия, а иногда и метафоры, применяют нестрогие инструменты для научного наблюдения или таковые вообще отсутствуют. Такой подход особенно популярен в околонаучных и политических кругах не только вследствие недостатка консенсуса исследователей по этим вопросам. Это происходит также потому, что отсутствие строгих критериев оценки позволяет делать произвольные политические выводы относительно состояния, «силы» и влияния того или иного государства.

Редакторы-составители и авторы номера сосредоточились на складывающейся традиции, предполагающей использование термина «государственная состоятельность» для характеристики степени сформированности государства и его способности реализовывать свои основные функции в качестве территориальной политии, а также применение эмпирических моделей сравнения.

Номер состоит из нескольких рубрик. В первой из них, посвященной состоянию данной тематической области политической науки, в статьях Е.Ю. Мелешкиной и О.И. Каринцева анализируются различные подходы к изучению государственной состоятельности и ее отдельным аспектам, предлагается авторское видение возможностей конструирования моделей для сравнительных исследований. В работе М.В. Ильина показано влияние международной системы, ее различных стадий и иного контекста на качества государств и требования, предъявляемые к ним.

Вторая рубрика объединяет тексты, посвященные проблемам государственной состоятельности в новых политиях, в том числе существующих в условиях непризнания или частичного признания. В статьях И.В. Кудряшовой и А.Г. Большакова представлен взгляд на процессы их формирования в другом ракурсе: авторы рассматривают пределы государственной состоятельности, обсуждают характеристики несостоятельности и выявляют ее причины.

В работах, собранных в третьей рубрике, представлена попытка взглянуть на государственную состоятельность сквозь призму определенного контекста. В них анализируется влияние разнообразных факторов на государственную состоятельность в отдельных странах и регионах. Статья А.И. Соловьёва продолжает дискуссию относительно проблем развития российского государства. Ряд положений работы позволяет предположить, что автор в целом согласен с оценками В.Б. Пастухова – автора статьи «Реформа МВД как сублимация политической реформы в России», опубликованной в вышедшем не так давно шестом номере журнала «Полис» за 2010 г. Рассматривая проблемы российской государственности сквозь призму вопроса реорганизации силовых ведомств, Пастухов пишет: «На первый взгляд, российская государственность за последние десять лет сильно изменилась. Государство как будто снова стало субъектом, его “архитекторы” в заслугу себе ставят восстановление знаменитой вертикали власти. Однако сама власть стала ареной борьбы частных интересов. В конечном счете все вернулось “на круги своя”, к исходной точке – угрозе приватизации власти, но теперь уже не “извне”, а “изнутри”. При этом “децентрализованный произвол” 1990-х годов уступил место “централизованному произволу” нулевых. Произошла “интериоризация хаоса”, поглощение энтропии государством. При этом хаос стал всеобщей, “системной” характеристикой состояния как общества, так и власти в России» [Пастухов, 2010, с. 35].

«Удивительным» совпадением является то, что в том или ином виде проблемы, связанные с государственностью, существовали и существуют и по сей день во всех государствах постсоветского пространства. Конечно, не во всех из них они принимают такую форму, как в России в 2000-х годах. Да и сила их проявления в разных странах различна. Однако сам факт их наличия свидетельствует о важности поиска причин такого сходства. Исследовательским подходам к оценке государственной состоятельности другой страны постсоветского пространства, Грузии, и влиянию на формирование грузинского государства различных факторов посвящена работа А.А. Токарева.

В статьях Е.В. Пинюгиной, А.В. Михалева и Д.О. Кислициной, И.Ю. Окунева обсуждаются проблемы влияния различных условий на формирование государств в не менее проблемных случаях: в Афганистане, Монголии и Океании. Знакомство с этими работами наглядно демонстрирует то, как контекст формирует индивидуальные требования к территориальным политиям и задает пределы их состоятельности.

В рубрике «Перечитывая классику» мы публикуем статью Дж.П. Неттла – исследователя, который ввел понятие «государственная состоятельность» в научный оборот. О его недолгой, но весьма продуктивной научной биографии свидетельствует небольшой текст, предваряющий перевод его работы.

Номер продолжает новая рубрика – «Повестка дня». Мы задумали ее как место для формулировки актуальных идей и повестки для дальнейших политологических исследований. В настоящем номере мы публикуем небольшой материал, посвященный юбилею Великих реформ в России и их значению для социально-политической эмансипации.

Завершает номер наша обычная рубрика «С книжной полки», где мы традиционно публикуем рецензии и рефераты. Хотим обратить внимание читателей на то, что в настоящем номере опубликованы тексты победителей конкурсов 2010 г. на лучшую рецензию и лучший реферат1: работы И.А. Быкова и А.Л. Лукина. Понимая важность развития этих научных жанров, мы планируем продолжить организацию этих конкурсов в дальнейшем и приглашаем авторов к участию в них в 2011 г.

Мы понимаем, что публикация материалов номера – лишь один из первых шагов на пути осмысления методологических проблем сравнительного исследования государственной состоятельности. Вместе с тем мы надеемся, что представленные тексты вызовут интерес у читателей и послужат определенной отправной точкой для дальнейших дискуссий и, возможно, коллективных научных проектов.

Литература

Мировой политический форум 2010 «Современное государство: стандарты демократии и критерии эффективности», Ярославль, 9–10 сентября 2010 г. – Режим доступа: http://www.gpf-yaroslavl.ru (Дата посещения: 22.12.2010.)

Оппозиции нашего времени: Доклад Института общественного проектирования о состоянии и перспективах политической системы России. – М., 2011. – 12 с. – Режим доступа: http://www.inop.ru/files/inop_doklad_2011.pdf (Дата посещения: 04.02.2011.)

Пастухов В.Б. Реформа МВД как сублимация политической реформы в России // Полис. – М., 2010. – № 6. – С. 23–40.

Е.Ю. Мелешкина

РАЗДЕЛ I. СОСТОЯНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ: ИЗУЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОСТОЯТЕЛЬНОСТИ

ИССЛЕДОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОСТОЯТЕЛЬНОСТИ: КАКИЕ УРОКИ МЫ МОЖЕМ ИЗВЛЕЧЬ? 2

Е.Ю. МЕЛЕШКИНА

Рассуждая о возможностях и способностях того или иного государства, политические аналитики, политики, журналисты и исследователи довольно часто используют слова с неопределенным значением типа «сильный», «слабый». При этом многие авторы впадают в тавтологию, объясняя силу государства результатами его деятельности [см. обзор в: Clark, Lemco, 1988; Lauridsen, 1991; Migdal, 1988; Waldner, 1999]. Сами же трактовки «сильного» и «слабого» государства в значительной степени различаются: от предполагающих эффективную деятельность государственного аппарата до значительного проникновения государства в общество, авторитарного правления, развитого общественного сектора и способности не допустить внешнее влияние [Lauridsen, 1991, p. 117]. Иногда, характеризуя те или иные страны, авторы обращаются к сущностно оспариваемым понятиям, таким как «управляемость», «государственная сила» или «слабость», «несостоявшиеся государства» и т.д.

В некоторых работах, где эти слова используются для характеристики какой-либо страны или группы стран, в доказательства привлекается фактический материал. Однако при этом часто отсутствуют эмпирическая модель исследуемого явления, инструмент наблюдения и четкая фиксация данных. Вместе с тем использование этих слов и словосочетаний в эмпирических исследованиях без процедуры подробной операционализации чревато падением с лестницы абстракции [Сартори, 2003] и, что еще опаснее, – произвольным использованием результатов исследований для политических оценок3.

Не так давно в политической науке стал использоваться термин «государственная состоятельность»4. Это явление символизировало рост исследовательского интереса к процессу государственного строительства и к государству как политическому актору, появившемуся в начале 1970-х годов [см.: Stepan, 1978; Nordlinger, 1981; Bringing, 1985; Almond, 1988, etc.].

Ряд исследователей, употребляющих этот термин, предприняли попытку операционализации понятия с целью его применения в эмпирических исследованиях. В настоящее время существует немало работ, посвященных государственной состоятельности и ее отдельным аспектам, которые продемонстрировали перспективность использования этого термина для характеристики возможностей и способностей того или иного государства. Однако данный концепт остается недостаточно проясненным, существует необходимость в дальнейшей работе над его концептуализацией и операционализацией. Это объясняется следующими обстоятельствами.

Во-первых, авторы, используя понятие «государственная состоятельность», порой не объясняют, какое конкретное содержание они в него вкладывают.

Во-вторых, среди исследователей нет согласия по поводу того, что необходимо понимать под этим термином.

В-третьих, существуют объективные трудности операционализации понятия, связанные в том числе с его сложностью и многоаспектностью.

С учетом этих проблем задача обобщения имеющихся в этом отношении наработок представляется крайне актуальной.

Основные подходы к пониманию государственной состоятельности

Пионером в плане использования термина «государственная состоятельность» является Дж.П. Неттл, который ввел его в 1968 г. в статье «Государство как концептуальная переменная» [Nettl, 1968]. Он выступил с идеей систематической логической и эмпирической независимости переменных «государственность» или «государственная состоятельность» («state-ness») и «национальность» («nation-ness»).

Несмотря на то что с тех пор прошло более 40 лет, среди исследователей не сложилось единого мнения, что именно следует понимать под государственной состоятельностью. Это объясняется тем, что, как справедливо отмечает Т. Пфистер, государство представляет собой совокупность систем и «практик правления». Качества, которые делают его государством, сильно варьируются, а само государство трудно «загнать» в терминологические рамки [Pfister, 2004]. Действительно, государства существенно различаются между собой по различным параметрам. Для того чтобы выживать в мире и выполнять свои основные функции, территориальным политиям требуется различный набор качеств. Например, одним странам нужна большая и мощная армия, а другие решают проблему безопасности без нее путем особой роли в международной системе. Получается, что набор качеств, которым должно соответствовать государство, является до определенной степени контекстно ограниченным5.

Помимо этого, как показывает опыт знакомства с научной литературой, особенности понимания «государственной состоятельности» во многом определяются позицией исследователя по вопросу природы и сущности государства и по поводу того, рассматривает он состоятельность только как результат деятельности государства или в то же время как характеристику его способностей.

В целом среди разнообразия мнений отчетливо выделяются два основных подхода к пониманию государственной состоятельности. Первый можно условно обозначить как функциональный. В первом приближении его основную идею можно выразить следующим образом. Государственная состоятельность проявляется в способности государства выполнять основные функции. Различия в рамках этого подхода базируются на разном понимании набора функций, возлагаемых на государство, учете отдельных аспектов и характеристик его способности, понимании состоятельности только как результата деятельности или, в том числе, как набора характеристик, возникающих на определенном этапе формирования территориальной политии.

Представители второго подхода понимают государственную состоятельность как результат политической идентификации населения с государством, признания последнего и консолидации политического сообщества.

Одним из представителей первого подхода был упомянутый выше Дж.П. Неттл. Являясь сторонником трактовки государственной состоятельности как показателя силы или слабости государства, он считал, что состоятельность может быть обнаружена в функциональных характеристиках аппарата государственного управления и других институтов, ответственных за применение закона, осуществление представительских функций и т.п. Государственная состоятельность, по мнению Дж.П. Неттла, имеет два измерения: «территориальное» и собственно функциональное. Первое включает в себя верховенство над другими субъектами власти, второе – область распространения правительственной власти, глубину ее «проникновения» (количество проблем, в решении которых участвует государственная власть, областей, в которые вмешивается государство).

Неттл предложил схему ранжирования и упорядочивания некоторых исторически сложившихся политических систем (Пруссии / Германии, Франции, Великобритании и США) по этим измерениям. Однако вследствие того что подробная концептуализация и операционализация понятия «государственная состоятельность» у Неттла отсутствовали, предложенная им схема не может быть использована как универсальный исследовательский инструмент. Само же исследование носило во многом описательный и нестрогий характер, поэтому ряд его выводов может быть поставлен под сомнение.

Подобный подход к пониманию составляющих государственной состоятельности нашел свое развитие в работах Ф. Фукуямы и исследователей, работавших над созданием измерительного инструмента показателей управляемости Всемирного банка (GRICS – Governance Research Indicator Country Snapshot). Ф. Фукуяма выделяет два аспекта государственности: сфера деятельности государственной власти (scope) и сила государственных институтов (strength), которая позволяет государству планировать и осуществлять свою политику [Fukuyama, 2004]. Использование этих двух измерений является для Фукуямы основанием для ранжирования государств по степени их состоятельности. Так, например, США уступают Франции, в которой сфера деятельности бюрократического аппарата обширнее, а сам он сильнее. По сравнению с 1980 г. в 2000 г. сила государственной власти России значительно снизилась: по этому параметру Россия оказалась сопоставима со Сьерра-Леоне. Однако по объему сферы деятельности государственных институтов Российская Федерация значительно ее превосходила.

Использование этих двух параметров государственной состоятельности следует признать достаточно плодотворным. Вместе с тем перспектива получения с их помощью адекватных результатов во многом связана с качеством эмпирической операционализации. Сам Ф. Фукуяма предлагает достаточно противоречивую и общую операционализацию.

Другой аспект функциональной способности государства рассматривается в работах Ч. Тилли. В отличие от Неттла, он акцентировал внимание не столько на процессе и результате деятельности государства, сколько на организационных возможностях территориальных политий. Будучи сторонником веберовского понимания государства, Ч. Тилли среди факторов формирования последнего отдавал приоритет аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Он считал, что проявлением, следствием и одновременно инструментом этого является возникновение структуры управления. Государственная состоятельность рассматривается им с точки зрения свойств (условно «внутренних» и «внешних») этой структуры как «степень, в которой инструменты правления отделены (differentiated), централизованы, самостоятельны (autonomous) и формально скоординированы друг с другом» [The formation of national states in Western Europe, 1975, p. 32]. Иными словами, состоятельность в трактовке Тилли предполагала наличие специальной организации политического управления государством, централизацию этой системы, ее относительную независимость от других локусов власти.

По мнению Ч. Тилли, для формирования современного государства и его характеристики – состоятельности – необходимо сочетание аккумуляции и концентрации насилия и ресурсов. Этот вывод, как и сама трактовка государственной состоятельности Тилли, является результатом его исследований формирования преимущественно европейских государств. Увеличение количества властных ресурсов у отдельных акторов (например, в период феодальной раздробленности у феодалов, церкви, городов, религиозных орденов и т.д.) само по себе не ведет к созданию государства, поскольку эти акторы начинают конкурировать между собой за влияние. Концентрация без аккумуляции также не приводит к созданию государства, поскольку уровень наличных ресурсов не позволяет осуществлять властные отношения систематически, сформировать достаточно разветвленную сеть органов государственного управления.

Акцент на инфраструктурной способности получил широкое распространение в научной литературе [Giddens, 1985; Skocpol, 1985; Mann, 1983; Nordlinger, 1981; Dandeker, 1990, etc.]. Этот аспект представляется крайне важным, так как предполагает учет основ государственной состоятельности, которые являются следствием процесса государственного строительства, условий, без которых эта характеристика государства существовать не может. Однако Тилли, определяя состоятельность, оставляет в стороне вопрос использования ее организационных основ и его результатов, чем, на наш взгляд, неоправданно сужает содержание используемого понятия.

Свой подход Ч. Тилли использует для анализа динамики государственной состоятельности разных стран и взаимодействия этого явления с формирующимися в них политическими режимами: в работах Ч. Тилли содержится много интересных наблюдений на этот счет. Однако подробная операционализация в его трудах не представлена, и выводы поэтому нуждаются в дополнительной проверке.

Подобных представлений о государстве придерживается и другой известный исследователь, активно использовавший понятие «государственная состоятельность», С. Бартолини. Как и Ч. Тилли, он отмечал, что одновременное увеличение аккумуляции и концентрации ресурсов принуждения приводит к созданию государства – особой организации, которая контролирует основные сконцентрированные способы принуждения внутри строго определенной территории. По сути, «государственная состоятельность» и является организационным и функциональным выражением подобного контроля. То есть, в отличие от Ч. Тилли, С. Бартолини включает в понятие государственной состоятельности не только организационную, но и собственно функциональную способность государства [Bartolini, 2000; Bartolini, 2005]. Но, как и Ч. Тилли, С. Бартолини строит свои умозаключения на основе анализа опыта формирования западноевропейских государств.

Наиболее многоаспектным представляется взгляд на государственную состоятельность В. Фриц, которая учитывает как наличные ресурсы государства, так и процесс, а также результат их использования [Fritz, 2007]. Таким образом, состоятельность выступает не как статичная характеристика государства, а как свойство процесса его функционирования.

По мнению В. Фриц, государственная состоятельность включает три основных аспекта.

Во-первых, это «размер» или «территория» распространения государства, т.е. фактически объем циркуляции общественных благ (доходы государства, количество задач и ответственностей государства и т.д.). Выделяя этот аспект, В. Фриц совершенно справедливо отмечает, что «размер» может быть большим, но при этом использоваться он может неэффективно.

Во-вторых, это способность к эффективному управлению (state capacity), включающая в себя способность к принятию решений, их воплощению в жизнь и контролю за ними. По этому параметру можно противопоставить модели «ручного» управления и инфраструктурной эффективности.

В-третьих, это «качество» управления (good or bad governance) – характеристика, которая относится к процессу и результату деятельности государства. Она выражается в наличии или отсутствии «суверена», способного гарантировать стандартные и унифицированные правила игры, эффективной системы сдержек и противовесов между различными обладателями власти, подотчетности элит. По этому измерению «плохому» правлению, предполагающему деспотический способ управления, «приватизацию» государства различными игроками, широкое использование популизма и т. п., противостоит «хорошее», которому свойственны противоположные характеристики.

Хотя сама В. Фриц использовала свои идеи для проведения эмпирического исследования государственной состоятельности лишь применительно к одной бюджетной сфере, данный подход представляется исключительно плодотворным, в первую очередь в силу своей комплексности. Помимо структурных характеристик предполагается использовать и процедурные, связанные с процессом принятия политических решений и характером взаимодействия между политическими акторами. На важность этого аспекта указывает, например, Ф. Шмиттер, использующий в качестве синонима государственной состоятельности термин «государственная способность» (state capacity). Он задается вопросом: «Способность государства делать что?», показывая, что ответ на него зависит от временных и пространственных характеристик. Он приводит аргументы в пользу употребления термина «управляемость» (governance) как универсальной характеристики государственной способности. При этом под управляемостью он понимает «метод (механизм) обсуждения широкого круга проблем / конфликтов, в которых заинтересованные лица (государство и негосударственные акторы) в процессе переговоров друг с другом регулярно достигают обязательных решений, удовлетворяющих все стороны, и сотрудничают в исполнении этих решений» [Schmitter, 2005].

Второй подход, как отмечалось выше, предполагает понимание государственной состоятельности как результата политической идентификации населения с государством, признания этого государства и консолидации политического сообщества. В частности, Х. Линц и А. Степан понимают под состоятельностью гражданскую идентификацию с государством. Связывая вопрос государственной состоятельности с демократизацией, Линц и Степан показывают, что проблема консолидации политического сообщества особенно остро стоит в мультиэтнических странах, где происходит ущемление прав определенной категории населения на основе их этнического происхождения [Linz, Stepan, 1996]. Развивая эту идею, Ж. Даскаловски показывает, что основными проблемами государственной состоятельности являются вопросы гражданства и границ, достижения конгруэнтности между демосом и политическим сообществом [Daskalovski, 2004]. На важность идентификации граждан с государством как на показатель государственной состоятельности обращают внимание и некоторые другие авторы, например З. Элкнис, отмечающий необходимость проведения различия между идентификацией с государством и лояльностью к нему.

Несомненно, что постановка вопроса о воздействии политической идентификации и легитимности государственной власти на государственную состоятельность крайне важна. Следует признать, что в современном мире эффективное управление в условиях отсутствия легитимности вряд ли возможно. Однако политическая идентификация и легитимность являются скорее условиями или следствием государственной состоятельности, нежели ее собственными характеристиками. В данном случае речь идет о необоснованном, на наш взгляд, расширении понятия «государственная состоятельность», которое несет в себе опасность размывания его содержания.