Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия

Транснациональные компании используются в качестве механизмов переплетения, состыковки, согласования частных интересов, как средство освоения иностранных, международных товарных, инвестиционных, финансовых рынков на микроуровне международных экономических отношений. Разумеется, многонациональные предприятия предстают как своего рода ударная сила, применяемая развитыми государствами в своей внешнеэкономической политике при обеспечении долгосрочных стратегических государственных интересов. Способами согласования и взаимосвязи публичных интересов на макроуровне является экономическая интеграция государств, т. е. процесс хозяйственного объединения стран на основе разделения труда между национальными экономиками, развития устойчивых взаимосвязей между ними. Фактически речь идет о создании прозрачных экономических границ и соответственно об ограничении суверенитета государств в целях совместного решения общих задач и проблем40.

При этом надо иметь в виду, что, кроме «провалов рынка», требующих государственного вмешательства, существуют и так называемые провалы государства.

По мнению М.П. Афанасьева и И.В. Кривогова, можно выделить следующие «провалы государства».

Неравномерная аллокация (распределение) всех видов ресурсов через институты государства.

Возможность государства влиять на распределение и перераспределение финансовых ресурсов основывается на принципе допустимости использования им метода принуждения. Государство играет ведущую роль в создании общественных благ, правом пользования которыми обладают все члены общества. Для обеспечения справедливости при перераспределении созданных обществом ресурсов государство, используя принуждение как условие согласия налогоплательщиков с действующей системой перераспределения ресурсов и выполнения ими законов, несет ответственность перед налогоплательщиками за результаты своей социально-экономической деятельности.

При этом государство подменяет собой рыночные механизмы соединения факторов производства, что ставит вопрос относительной эффективности такого государственного вмешательства41. Таких критериев несколько.

Критерий Калдора – Хикса – система распределения эффективна, если все, кто пострадал от каких(либо действий, могут получить полную компенсацию убытков, а остальная часть общества останется при этом в лучшем положении, чем прежде. Критерий Скитовски – экономическое благосостояние улучшается, если выполняется предыдущий критерий и проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних. Критерий Литтла – для обеспечения эффективности деятельности необходимо выполнение двух предыдущих критериев и условие отсутствия ухудшения условий благосостояния.

Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. В соответствии с «законом А. Вагнера» государство имеет историческую тенденцию к расширению, особенно в сфере расходов в связи со спецификой роста обобществления общественного производства (глобализацию можно рассматривать как разновидность действия этого закона). По этой причине идет рост транзакционных издержек, связанных со сбором и обработкой информации, осуществлением контроля и мониторинга экономической ситуации. Рост издержек создает основания для отклонения тех задач, которые поставлены от фактически реализованных.

Возможное несоответствие доходов и расходов бюджетной системы. В отличие от традиционной фирмы, функционирующей на свободном рынке, степень жесткости бюджетных ограничений для государства далека от абсолютной, т. е. бюджетные ограничения для государства являются «мягкими». Более того, некоторые экономисты (например, кейнсианцы и регуляционисты) предполагают, что дефицит государственного бюджета может выполнять на определенных этапах экономического цикла позитивную стимулирующую роль для всего общественного развития. Ведь государство как систему значительно сложнее, практически невозможно признать полным банкротом, даже если оно оказывается неспособным выполнять взятые на себя обязательства. Даже будучи юридически признанным банкротом, оно продолжает существовать и выполнять перечисленные выше функции и не может быть ликвидировано с точки зрения корпоративного права.

Отсутствие юридически закрепленных критериев эффективности экономической деятельности государства. В отсутствие таких четких критериев эффективности деятельности государства, каковым является прибыль для фирмы, государственные структуры подменяют их самостоятельно разработанными стандартами. Таким образом, деятельность государства зачастую оценивается по задаваемым им самим критериям: росту бюджетных поступлений, экспансии государственного контроля. Институты государства, а точнее, его правительство несет прежде всего политическую, а не юридическую ответственность перед обществом. Кроме того, наличие в демократических странах политического цикла существенно корректирует критерии его деятельности в зависимости от фазы цикла, где важнейшую роль начинает играть не экономическая, а политическая целесообразность действий42.

В результате модернизации государственных финансов предполагается, что негативные последствия обоих типов экономических «провалов» (как рынка, так и государства) будут минимизированы и будут находиться под постоянным контролем общественных и государственных институтов43.

Финансовый кризис вновь актуализировал дискуссию о степени вмешательства государства в экономические процессы. В контексте современной ситуации экономистами вспоминаются кейнсианская модель, принцип «невидимой руки», «Новый курс» Ф. Рузвельта. Но сегодня уж точно нельзя отрицать, что вектор смещается в сторону усиления влияния государства на деятельность экономических субъектов. Правительствами США, Евросоюза и практически всех других стран предпринимаются шаги по стабилизации финансовой системы, предусматривающие различные формы финансовой поддержки экономики с одновременным увеличением доли государственного участия в ней, усилением государственного контроля. Как заявил на Сенатских чтениях председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, выступая с докладом «Конституционные основы правового государства в России. Проблемы реализации», «время восхваления невмешательства государства в экономику похоронено кризисом. Речь идет о том, чтобы экономические функции государства сводились не просто к администрированию, а были воссозданы в новом системном наполнении»44.

Требование оперативности принятия и эффективности срочных мер по стабилизации финансовой системы выявило необходимость комплексного участия государства в поддержке экономики: ключевыми мероприятиями, осуществляемыми в рамках государственного регулирования, становятся не столько решения по правовому воздействию, сколько сугубо экономические меры финансового характера, принимаемые государственными органами и уполномоченными субъектами. Указанные виды деятельности государства, безусловно, относятся к публичной сфере, также имеют правовую форму и фрагментарно осуществлялись и ранее. Однако столь масштабная, одновременная реализация целого комплекса финансовых мероприятий в сфере финансовых рынков вынуждает обратиться к правовой характеристике указанной деятельности, в конечном счете – к поиску места финансового рынка в системе финансово-правовых отношений. Такая задача, на наш взгляд, может решаться путем анализа норм о финансовом рынке в соотношении с эволюцией финансово-правовых категорий, составляющих основу теории финансового права45.

Финансовый кризис порождает потрясения на уровне отдельных финансовых институтов, и тогда крах отдельного банка или финансовой компании сказывается на других участниках рынка. Но если возможные последствия кризиса для отдельной организации можно оценить путем тестов, то «обратную волну» – распространение проблем с одного подвергшегося удару банка на другие – предсказать труднее. Невозможно предположить, чтобы отдельная крупная финансовая организация работала автономно от рынка, не привлекая и не размещая ресурсы. И этот «эффект отражения» требует особого анализа.

Важно учитывать не только размеры потерь от банкротства отдельного банка, но и общие размеры убытков (проблем), которые возникнут в результате его краха в других сегментах рынка и даже в других регионах. Необходимо учесть последствия этого для реального сектора экономики, фондового рынка. Ведущие страны мира являются штаб(квартирами большинства международных СЗФИ, а страны второго и третьего эшелонов – регионами присутствия этих СЗФИ. В то же время в каждой, даже небольшой, стране, помимо международных системно значимых финансовых институтов, присутствуют и собственные СЗФИ, но значимые в масштабах национальной экономики. Поэтому системный характер определяется не только и не столько размерами организации, сколько взаимосвязями с другими участниками рынков46.

Базельский комитет по банковскому надзору в своих рекомендациях не устанавливает конкретных критериев или рамок, предоставляя органам надзора самостоятельно искать варианты идентификации. В связи с этим важен уже накопленный опыт различных государств.

Интересный подход применили швейцарские регуляторы (правительство, орган надзора за финансовым рынком и центральный банк). В настоящее время два швейцарских банка являются системно значимыми не только для экономики Швейцарии, но и для мировой экономики. Поэтому проблема системно значимых финансовых институтов (СЗФИ) является для Швейцарии весьма актуальной. Уже в октябре 2010 г. в этой стране были заложены основы регулирования СЗФИ, в апреле 2011 г. предложения внести изменения в законодательство были поданы на рассмотрение в парламент. В настоящее время органы регулирования работают над внедрением этой политики, учитывая рекомендации Базельского комитета и Совета по финансовой стабильности, применительно к национальной специфике.

Системная значимость определяется финансовыми функциями, которые учреждение обеспечивает для экономики в целом. Но многие функции и услуги не являются системно важными либо могут быть легко и быстро заменены. Их надлежащая классификация крайне важна. С одной стороны, набор системно важных функций должен быть не слишком узким, чтобы защищать экономику от наступления банковского кризиса, с другой – чрезмерно широкое определение этих функций усложняет антикризисное управление и реорганизацию проблемных учреждений, порождает ложные стимулы и уводит в сторону от рыночных решений. Поэтому по результатам обсуждения с участниками рынка регуляторы Швейцарии определили перечень следующих системно важных функций47:

• платежные операции;

• привлечение вкладов на местном рынке для обеспечения доступа к ликвидным средствам для осуществления платежей;

• кредиты нефинансовым предприятиям;

• ипотечные кредиты на национальном рынке со сроком погашения менее одного года.

Рассматривая возможность урегулирования организации, регуляторы принимают во внимание все выполняемые ею функции, а не только системно важные, а также международный характер операций. По их мнению, организация считается системно значимой, если оказывает услуги, которые крайне важны для всей экономики, и если она не может быть заменена другим участником рынка в рамках оправданного периода времени.

В настоящее время инициативы Швейцарии сосредоточены на банках. Механизм оценки включает следующие критерии:

• долю рынка в системно важном виде деловой активности, таком как депозиты, кредиты и клиринг;

• объем депозитов, не покрытых схемой страхования вкладов;

• отношение между размером валюты баланса и валовым национальным продуктом;

• характеристику рисков организации.

Оценка по этим критериям позволила выделить два швейцарских банка – Credit Suisse Group и UBS – в качестве системно значимых в международном отношении и на национальном уровне.

В США экономисты С. Джонсон и Дж. Квак для обеспечения безопасности финансовой системы и американской демократии предлагают провести разукрупнение гигантов финансового сектора и с этой целью установить предельный размер активов для любой финансовой организации на уровне 4 % от ВВП, а для инвестиционных банков – до 2 %48. В случае реализации это коснулось бы шести крупнейших банков США49.

В США закон Додда – Фрэнка (Dodd – Frank Act), вступивший в силу летом 2010 г., потребовал от органов регулирования, входящих в Комитет по наблюдению за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Committee), идентифицировать системно значимые финансовые организации. В соответствии с данным законодательным актом за СЗФИ следует осуществлять более тщательный надзор и требовать от них работы с большим запасом надежности в виде повышенного уровня капитализации, а также более жестко ограничивать их операции. Закон Додда – Фрэнка определил в качестве СЗФИ все коммерческие банковские группы с активами 50 млрд долл. США и выше.

Вместе с тем сводить проблему идентификации СЗФИ к определению количественного барьера было бы односторонним подходом.

Как отмечают американские исследователи Д. Элиот и Р. Литан50, идентификация СЗФИ усложняется непостоянством системного риска. Какая(либо организация может не являться СЗФИ даже при рассмотрении множества сценариев кризиса, но может оказаться «спящим вулканом» в решающей ситуации. Поэтому банковские группы с активами от 50 млрд долл. США и выше не исчерпывают круг СЗФИ в США. Системная важность небольшого банка может проявиться в отдельных стрессовых ситуациях. Также необходимо учитывать наличие небанковских структур в группах.

Каждый банк принадлежит национальной или международной группе (финансовой, финансово-промышленной или торгово-финансовой). Кризисная ситуация в одном банке группы или в других организациях группы может спровоцировать цепную реакцию – быстрое распространение проблем во всей группе, а затем сказаться на финансовом секторе в целом или даже национальной экономике. При этом невозможно полностью гарантировать, что материнская структура окажет помощь своему дочернему банку, а не отпустит в автономное плавание. Поэтому необходим особый режим регулирования деятельности банков в составе финансовых и финансово-промышленно-торговых групп.

По мнению Д. Элиота и Р. Литана, в США системная значимость группы определяется наличием холдинговых и других аффилированных с банком компаний, которые сами хотя технически и не являются банками, но совместно могут владеть одним или двумя банками. Поэтому согласно закону Додда – Фрэнка группа, связанная с коммерческим банком с активами не менее 50 млрд долл. США, должна автоматически попадать в категорию СЗФИ. Помимо банков в категорию системно значимых финансовых институтов могут входить небанковские финансовые организации – от страховых компаний до специализированных сберегательных учреждений, хеджевых фондов и финансовых компаний, а также учреждений инфраструктуры финансовых рынков (бирж, клиринговых палат).

Факт признания какой-либо организации системно значимым финансовым институтом может породить для нее угрозу самоуспокоенности и даже склонности к принятию больших рисков в расчете на гарантированную государственную помощь в трудной ситуации. Не зря практически все крупные организации, объявленные СФС системно важными, выразили понимание, а некоторые – и одобрение указанной классификации. Такой перечень является не «черным списком», напротив, крупные финансовые компании (банки) восприняли его как стимул к наращиванию мощи. Хотя это может привести и к обратному эффекту – стремлению принимать повышенные риски и снижать ответственность за результат бизнеса.

Механическое выделение компаний в СЗФИ может выключить из сферы внимания потенциально важные финансовые организации, включая банки, создавая у регулятора иллюзию информированности и подготовленности к новым кризисам. Из-за возможных различий в идентификации СЗФИ в разных сегментах финансового сектора возникает угроза регулятивного арбитража, т. е. в случае своей заинтересованности группы могут обойти ограничения или повышенные требования к СЗФИ, создавая внешне независимые структуры51.

§ 3. Управление государственными финансами в современной России

Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.

Основными результатами реализации бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством Российской Федерации программных документах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., Программа развития органов федерального казначейства на 2000–2004 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.), стали:

• создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

• организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

• разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;

• сокращение «необеспеченных федеральных мандатов» и упорядочение основных социальных обязательств;

• введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

• создание системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

• начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;

• переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

• установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ52.

В 2010–2012 гг. развитие бюджетной системы Российской Федерации продолжилось в рамках Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (далее – Программа повышения эффективности бюджетных расходов), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.

По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс.

В целях реализации Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012–2014 гг. принят Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета», который определяет механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Общей предпосылкой для установления специальных правил управления нефтегазовыми доходами служит сочетание важной роли, которую играет в российской экономике добыча и экспорт углеводородов с непредсказуемыми колебаниями их цен.

В 2010 г. приняты правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, организована работа по подготовке и экспертизе проектов государственных программ Российской Федерации – постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации, приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации.

В 2012 г. Правительством Российской Федерации был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и принят в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», обеспечивающий законодательную основу для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных) программ.

Кроме того, законопроектом предусматривается установление и распространение единого нового формата классификации видов расходов (применяемого на федеральном уровне и во многих субъектах Российской Федерации с 2012 г.) на все уровни бюджетной системы Российской Федерации, что, в совокупности с другими нормами, создает условия для «укрупнения» формата бюджетов и расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований для достижения целей соответствующих государственных программ Российской Федерации с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации.

В развитие положений законопроекта разработан проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусматривающей интеграцию в структуру бюджетной классификации программной составляющей (на уровне целевых статей).

В 2010–2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг.

Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ) стал основополагающим документом для установления правового статуса государственных (муниципальных) учреждений в форме казенных, бюджетных или автономных.

В целях реализации Федерального закона № 83-ФЗ были разработаны и приняты семь постановлений Правительства Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1505-р были утверждены методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности.

Минфином России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработаны и направлены в субъекты Российской Федерации комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона № 83-ФЗ, в которых даны рекомендации по выбору типа учреждения с учетом специфики отрасли, в которой учреждение функционирует.

Кроме того, были приняты 15 приказов Минфина России, обеспечивших комплексное регулирование вопросов финансового обеспечения деятельности государственных (в том числе федеральных) и муниципальных учреждений.

С 1 января 2012 г. начал свою работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее – сеть Интернет) для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru).

После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.