Основы публичного экономического права России. Учебное пособие

Российская экономика впала в депрессию, и в 1909 году начинает реализовываться новая экономическая политика. Основная ориентация – на привлечение иностранного капитала, введения практики концессий и создания на территории страны иностранных компаний. Предприятия, основанные с участием иностранного капитала, становились частью российской экономики. Это дало свои результаты.

Безработица стала снижаться, за счет повышения заработной платы рабочим повысилась покупательная способность населения. Начал развиваться внутренний рынок. Началась аграрная реформа, получившая название Столыпинской. Она привела к повышению урожаев в сельском хозяйстве, увеличению товарности сельскохозяйственной продукции и возможности экспорта её за рубеж. Наметился рост населения в городах, что стало способствовать развитию различных отраслей промышленности (в основном – удовлетворяющих потребности в металле, в строительных материалах, в городском транспорте, в благоустройстве городских территорий и т. п.).

Особенно быстро стали развиваться военная промышленность (в т. ч. строительство кораблей), металлообрабатывающая промышленность, металлургия, легкая и пищевая промышленности, строились железные дороги и соответственно увеличивался грузооборот железнодорожных перевозок, развивался речной транспорт.

Такой подъем экономики происходил за счет, в основном, частного и в меньшей доле – государственного финансирования. Хотя экономика России и не преодолела отсталости, но это не помешало вступить в стадию империализма.

Крупные государственные заказы на военную продукцию способствовали концентрации производства машиностроения и металлургии. Появление картелей и синдикатов[32] в черной и цветной металлургии, трубопрокатном, проволочном, гвоздильном производствах, в машиностроении и нефтяной промышленности, в продаже минерального сырья концентрировало господство на внешнем и внутреннем рынке определенных «союзов» частных собственников. На основе этого синдикаты и картели объединялись в тресты и концерны. Появились крупные финансово-промышленные группы, банки стали устанавливать контроль над крупными промышленными предприятиями. Фактически произошло сращивание промышленного и банковского сектора.

И во всех этих процессах активное участие принимали правительственные круги.

Финансовый капитал к началу первой мировой войны в России сложился в основном и за счет того, что государство поощряло кредитование промышленности российскими банками. Подчинявшийся Министерству финансов Государственный банк, по сути, являлся «механизмом реализации» государственной политики. Именно «политика» этого банка и ряда акционерных коммерческих банков благоприятствовала возникновению государственно-монополистического капитализма. Позже это способствовало появлению финансовой олигархии.

Доходы от прямого и косвенного налогообложения не могли существенно пополнить государственную казну. Бюджетные дефициты покрывались внутренними и внешними займами, поэтому многомиллионные суммы шли на погашение процентов по займам, в т. ч. по кабальным заграничным займам.

Возрастали расходы российского бюджета и на содержание военного и бюрократического государственного аппарата. Причина – политическая борьба против революционных сил.

В начале войны (1914 г.) в ряде отраслей российской экономики наметился спад. Однобокое развитие промышленности сохранило зависимость страны от западной техники. Накануне войны за рубежом покупались не только сложные машины и механизмы, приборы и оборудование, но и сельскохозяйственная техника (плуги, молотилки, даже косы).

Сельское хозяйство подверглось разрушительному воздействию войны (крестьяне ушли воевать, работать было некому, сократилось поголовье лошадей). Сельскохозяйственное производство упало, это спровоцировало продовольственный кризис. Особенно он проявился в крупных городах.

Углубились топливный, транспортный и сырьевой кризисы. Расстроилась государственная финансовая система. Экономика страны, из-за наличия в ней феодальных пережитков, не устояла под натиском военных расходов. Попытки провести секвестр крупных промышленных предприятий не были удачными. Покрытие убытков «группы магнатов» легло финансовым бременем на казну.

Закончилась экономическая политика царского правления революцией 1917 года. Сразу после её совершения была объявлена политика военного коммунизма.

Для новых «коммунистических» отношений в стране не было экономических предпосылок. Промышленность была разрушена, главным ресурсом могла стать только сельскохозяйственная продукция. Чтобы накормить армию, рабочих и управленцев была запрещена свободная торговля, продукты питания и товары распределялись по определенным правилам. Была введена система «пайков», продукты которых формировались на основе продовольственной диктатуры в отношении крестьян.

Стремление правящих кругов к тотальному контролю в сфере экономики позволяет оценить военный коммунизм как тоталитарный режим.

На смену политики военного коммунизма пришла новая экономическая политика. Суть этой политики – как временная мера, допущение рыночных отношений, которые, как планировалось, создадут экономические условия для «строительства» социалистической экономики.

Продразверстка была заменена продовольственным налогом, торговля легализована, разрешили открывать торговые заведения. Постепенно отменили государственные монополии на некоторые

виды товаров, был установлен упрощенный порядок регистрации для промышленных предприятий, пересмотрены нормативы использования наемного труда.

В финансовой сфере проведена денежная реформа с целью стабилизации кредитно-финансовых отношений страны с другими государствами. Широкое использование коммерческих кредитов позволило начать финансирование капитального строительства и долгосрочного кредитования.

Новая экономическая политика позволила немного стабилизировать экономическую ситуацию в промышленности и сельском хозяйстве, но со второй половины 20-х годов эта политика стала сворачиваться, промышленные синдикаты ликвидироваться, с помощью административных мер вытеснялся частный капитал. Система управления экономикой была переориентирована на централизованную систему управления.

В СССР управление сферой материального производства осуществлялось по отраслевому принципу. Система отраслевого управления складывалась постепенно, обретала свои черты в течение нескольких десятилетий. На определенном этапе развития народного хозяйства это обеспечивало последовательное укрепление экономического и научно-технического потенциала, рост благосостояния народа, повышение обороноспособности и экономической независимости страны. Однако со временем, в организации и методах деятельности министерств и ведомств стали копиться негативные явления и недостатки, что сдерживало увеличение вклада отраслей в развитие единого народнохозяйственного комплекса, не стало обеспечивать наиболее полное удовлетворение народнохозяйственных потребностей и спрос населения.

В наибольшей мере стали проявляться бюрократические и узковедомственные методы в стиле руководства, жестко ограничивались права и самостоятельность предприятий и объединений. В результате – принципы хозяйственного расчета в основном звене (производственном) были лишены реального содержания.

В деятельности министерств и ведомств преобладали административные методы руководства, детальное планирование работы предприятий, вмешательство в их оперативную деятельность. Это приводило к неоправданному разбуханию аппарата министерств, дроблению его по отдельным видам производств и функциям, сдерживало развитие инициативы и предприимчивости трудовых коллективов. Структура отраслевого управления стала сложной, громоздкой и многоступенчатой, потеряла свою гибкость. Экономические методы управления реализовывались неоправданно медленно.

По существу, министерства взяли на себя функции предприятий, но оказались не способными решать свои главные задачи: обеспечивать передовые позиции отраслей в научно-техническом развитии; использовать крупный научный потенциал и современные формы интеграции науки с производством; обеспечивать высокую эффективность и практическую отдачу отраслевой науки.

Как следствие – отставание многих отраслей в техническом уровне, технологии и качестве продукции от современных требований. Инвестиционная политика не была сориентирована на рациональное использование капитальных вложений. Вместо планомерного проведения технического перевооружения и реконструкции предприятий – новое строительство. Крайне неудовлетворительная работа по росту эффективности производства, повышению рентабельности, сокращению убыточности. Медленное обновление основных производственных фондов. Снижение уровня использования фондов и коэффициент сменности работы оборудования и т. д.

Министерства и ведомства не удовлетворяли возрастающие потребности народного хозяйства и населения в продукции отраслей, нередко выступали лишь пассивными исполнителями плановых заданий, не добивались приоритетного развития новых видов оборудования, изделий и материалов, обеспечивающих высокую эффективность их применения в народном хозяйстве. Выпуск продукции осуществлялся преимущественно на основе экстенсивных методов развития производства.

Возникли диспропорции в формировании производственной и социальной сфер. Крупным недостатком было недостаточное внимание к укреплению в отраслях материальной базы социальной сферы, и прежде всего к ускорению жилищного строительства. Как следствие этого, развитие многих предприятий осуществлялось не комплексно, строительство и расширение производства не сопровождались созданием объектов социального назначения.

Проведение в жизнь экономической стратегии должно было измениться. К концу 80-х годов стало очевидным – необходимо существенно изменить роль и функции министерств и ведомств в управлении отраслями народного хозяйства.

Механизмами нового вида экономического управления должны были стать положения принятого Закона СССР о государственном предприятии (объединении).

Главной задачей министерств и ведомств сферы материального производства должны были стать использование преимущественно экономических методов управления (вместо административных), создание условий для проявления инициативы и предприимчивости трудовых коллективов, развития хозяйственной самостоятельности предприятий, использования принципов полного хозяйственного расчета и самофинансирования.

Для этого планировалось коренным образом перестроить деятельность органов управления отраслями, устранить с их стороны мелочную опеку предприятий, сосредоточив работу, прежде всего, на основных направлениях:

– проведение прогрессивной научно-технической и инвестиционной политики, обеспечивающей решение крупных приоритетных технических проблем отрасли, организацию разработки и применения принципиально новых техники, технологий и материалов, революционизирующих производство, их высокий научно-технический уровень, качество и конкурентоспособность, повышение эффективности деятельности отраслевой науки, укрепление ее связей с производством;

– осуществление сбалансированного и пропорционального развития отрасли, рационального размещения производства, его комбинирования, определение прогрессивного профиля предприятий отрасли, повышение уровня концентрации, специализации и кооперирования производства, активизация внешнеэкономической деятельности;

– эффективное решение межотраслевых задач на основе тесного взаимодействия с заинтересованными министерствами и ведомствами, республиканскими и иными органами территориального управления.

Однако декларирования намерений в правовых актах и решениях правящей партии для изменения подходов к управлению было недостаточно.

Необходимы были шаги по изменению государственной политики в целом и, как следствие этого, изменение законодательства.

Необходимо было изменить систему планирования, а именно, таким образом сформировать нормы права, чтобы министерства и ведомства формировали пятилетние планы с учетом планов развития подведомственных им предприятий, устанавливать подведомственным предприятиям контрольные цифры исходя из государственного заказа, основанного на долговременных экономических нормативах и лимитах.

Это бы означало, что министерства и ведомства «позволяют» предприятиям самостоятельно разрабатывать и утверждать годовые планы. Предприятия смогли бы, в таком случае, конкретизировать задания пятилетнего плана совместно с вышестоящим министерством или ведомством и решать с ними же вопросы материально-технического обеспечения материальными ресурсами и подрядными работами.

Планы изменить методы работы в области планирования и экономики, были объявлены как перестройка организационных структур управления, стиля и методов работы аппарата. Она, перестройка, была объявлена как основной лозунг правящей партии.

Первые результаты лозунга о «перестройке» показали небольшой подъем в экономике, но неблагоприятная внешнеэкономическая конъюнктура (падение цен на нефть), авария на Чернобыльской АЭС (апрель 1986 г.) оставили и программу ускорения, и новые нормы права «о свободе предприятий» лишь «на бумаге». Были начаты иные реформы (антиалкогольная, укрепление трудовой дисциплины, государственной приемки).

Реформы, товарный дефицит на внутреннем рынке и неблагоприятная внешнеэкономическая обстановка лишь увеличивали бюджетный дефицит.

Было очевидно, что без глубоких преобразований политической системы и экономики радикальных перемен достичь будет невозможно. И в конце 80-х годов было принято очередное решение о корректировке реформ управления, замены административных методов управления экономическими, осуществлении глубоких перемен в политической системе и проведении правовой реформы.

Планы «строительства» рыночного хозрасчетного социализма и противоречия с остававшейся неизменной экономической практикой только усилили дисбаланс в экономике. Неудачи реформ в экономике усиливали продовольственный и товарный голод, а отказ от партийного руководства экономикой, когда она еще не стала саморегулируемой, спровоцировало открытые инфляционные процессы.

Производство продолжало падать, уровень жизни населения – снижаться, товарный голод провоцировал население на социальные взрывы.

Падение производства, появление практики «отмывания грязных» денег и исчезновение с прилавков дешевых товаров привели к падению авторитета правящей партии и развитию националистических движений. Закончилось это очередным политическим событием, завершившим государственную экономическую политику Советов и создавшим условия для постепенного перехода к регулируемой рыночной экономике, предусматривающей постепенную демонополизацию, децентрализацию и приватизацию собственности, учреждение акционерных обществ и коммерческих банков, развитие частного предпринимательства.

Экономическая политика после распада СССР началась с либерализации цен, объявления торговли свободной, приватизации государственных предприятий, с изменения финансовой политики[33]. Структурно экономику страны стали менять кардинально.

От планирования в государственном секторе управления стали переходить к государственному заказу. Начали конверсию оборонной промышленности, переводя экспорт вооружения на коммерческую основу, ориентируя принципы торговли и цены на мировую практику, инвестиционные процессы – в формы сотрудничества с заинтересованностью в получении адекватного затратам результата, прекращению практики бесплатных государственных инвестиций и созданию практики инвестиционных кредитов.

Другое направление государственной политики в сфере экономики – создание основ рыночного хозяйства. Была предоставлена свобода действий производителям в налаживании между собой хозяйственных связей. Были предприняты меры по созданию инвестиционных институтов, фондового рынка и его институтов (бирж, инвестиционных компаний и др.). Вводилась конвертация рубля, экспорт сырьевых товаров «отпускался» в рыночное регулирование, создавались условия для развития новых видов страхования (негосударственного пенсионного и медицинского).

Переход от плановой экономики к рыночной проходил довольно сложно, сопровождался кризисными явлениями и даже дефолтом страны в 1998 г., однако к нулевым годам нынешнего века страна сохранила основные экономически позиции.

3.6. Конец XX – начало XXI века

В начале века, в нулевых годах экономическая политика страны была несколько скорректирована. Теперь её основой должна была стать многоукладность с ориентацией бюджетной политики на среднесрочную перспективу.

Экономическая политика выражалась в прекращении внешних заимствований, изменении бюджетной политики (стали тратить только на то, на что хватало средств), снижении налоговой нагрузки, проведении либерализации внутреннего экономического законодательства.

Политическая власть перестала вмешиваться в конкретные решения Правительства, «мягкий вариант» реформы естественных монополий позволил усилить госконтроль за результатами их деятельности, а также заняться вопросами усиления бюджетной дисциплины для бюджетополучателей. Программный вариант развития страны стал превалирующим.

Многие вопросы социально-экономического состояния в стране стали решать с помощью различного рода программ: программы развития бюджетного федерализма, программы социально-экономического развития, федеральные целевые и федеральные адресные программы, государственные программы и национальные проекты.

Бюджетирование стало программно-целевым, предполагающем тесную увязку бюджетных расходов и планируемых результатов. Был сформирован Стабилизационный фонд и Фонд национального благосостояния. Предприняты иные меры по стабилизации экономики – созданы госкорпорации и вертикально-интегрированные холдинги, предпринята попытка развития высокотехнологичных активов, работа организована на принципах технологической кооперации.

Мировой финансовый кризис 2008 г. заставил несколько изменить государственную экономическую политику Руководством страны было объявлено, что необходимо преодолеть технологическое отставание и возвратить технологическое лидерство, восстановить инновационный характер нашей экономики и с этой целью произвести технологическую модернизацию. Остановить отток капиталов из страны, а для этого – увеличить размер внутреннего рынка и привлечь прямые инвестиции, улучшить деловой климат в стране, разработать и реализовать программы вовлечения в инвестиции средств населения, снизить долю государства в экономике и т. д.

Распоряжением Правительства России от 08.12.2011 № 2227-р была утверждена Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года»[34], которой заданы долгосрочные ориентиры развития субъектам инновационной деятельности, а также ориентиры финансирования сектора фундаментальной и прикладной науки и поддержки коммерциализации разработок. Подготовлены и утверждены иные программы развития отдельных отраслей экономики.

В целом, в России, в начале века экономическая государственная политика стала ориентироваться на создание нормального капитализма для каждого. Как определил один из руководителей страны: «Новая экономика России – это экономика диверсифицированная, где, кроме современного топливно-энергетического комплекса, будут развиты и другие конкурентоспособные сектора. <… > Это – эффективная экономика, с высокой производительностью труда и низкой энергоемкостью.<…> Это – высокопроизводительные рабочие места с высокой оплатой. <… > Это – экономика постоянно обновляющихся технологий. <…> Это – экономика, где малый бизнес представляет не менее половины рабочих мест в экономике. <… > Обновленная экономика должна дать перспективу реализации каждому – и предпринимателям, и работникам бюджетной сферы, инженерам и квалифицированным рабочим»[35].

С точки зрения экономического учения можно сказать несколько иначе. Российская экономика начала XXI века – экономика переходного периода. И переход это идет, по всей видимости, в направлении смешанной формы экономики[36], что можно увидеть из правовых актов Президента России.

Так, Указом от 07.05.2012 № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике» Президент России[37] установил показатели экономического развития страны, достижение которых должно обеспечить Правительство России и задачи, которые оно должно для этого выполнить. Органам государственной власти субъектов РФ глава государства рекомендовал осуществлять взаимодействие с соответствующими федеральными органами государственной власти. Указом Президента России 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» были предусмотрены меры, позволяющие реализовать намеченные руководителем страны планы по государственной экономической политике.

Вполне возможно, что весь этот век государственная экономическая политика будет направлена именно на то, чтобы наша страна развивалась, чтобы негативные явления в обществе были минимальными, а правящая элита не забывала, что она также является частью нашего общества и если не будет заботиться об эффективной экономической политике – недолгое время будет являться элитой.

Использованная и рекомендуемая к самостоятельному изучению литература и правовые акты

Анисимов Е.В. Россия в середине XVIII в.: Борьба за наследие Петра. – изд-во «Мысль».,1986;

Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта (социокультурная динамика России). – Новосибирск: Сибирский хронограф, 1998. – Т. 1. От прошлого к будущему;

Барышников М.Н. История делового мира России. Пособие для студентов вузов. – М.,1994;

Гумилев Л.Н. От Руси к России: очерк этнической истории. – ЭКСМО, М., 2008;

История мировой экономики. Хозяйственные реформы 1920–1990 гг. / Под ред. А.Н.Марковой. М., 1995;

Ключевский В.О. Сочинения, в 9 т., изд-во «Мысль», 1990;

Путин В.В. «Нам нужна новая экономика» // Ведомости от 30.01.2012;

Струмилин С.Г. Очерки экономической истории России и СССР. – М., 1966;

Хромов Т.А. Очерки экономики докапиталистической России. – М.,1988;

Хромов П.А. Экономическое развитие России: Очерки экономики России с древнейших времён до Великой Октябрьской революции. – М.,1967.

§ 4. Правовые потребности экономики

Хозяйственная деятельность людей и вообще человеческая деятельность, связанная с производством благ, направлена на удовлетворение потребностей. Она может быть направлена на удовлетворение потребностей не только человека или группы лиц, но и общества, государства или группы государств, т. е. это деятельность, имеющая общественную значимость независимо от организационно-правовой формы государства.

Деятельность по созданию благ всегда и в любом обществе имела, имеет и будет иметь общественную оценку. В связи с этим деятельность по созданию благ всегда будет нуждаться в правовой регламентации, в установлении правил поведения для всех тех, кто блага создает, для тех, кто их распределяет, и для тех, кто их потребляет или ими пользуется. Это относится к любым видам благ – материальным[38] и нематериальным[39], экономическим, социальным, общественным и т. д.

Те блага, что становятся товаром, могут приобретаться в установленном правом или обычаем делового оборота порядке, а потребляться – в соответствии с их предназначением. Возможность пользоваться благами и «диктует» общественную потребность в установлении норм права, в соответствии с которым закрепляется право приобретения, пользования (использования), передачи, оборота благ, в том числе, в виде товаров (предметов оборота).

Потребности экономики в праве не всегда проявляются явно. Чаще всего они начинают проявляться при возникновении или активном развитии экономических отношений. Реже – при накоплении социально-экономических проблем, как результат промедления властей по своевременной правовой регламентации взаимоотношений в сфере экономики.

Иными словами можно сказать, правовые потребности экономики выявляются, как правило, при возникновении в обществе различного рода политических, социальных и иных проблем и трудностей. Во всех иных случаях, как правило, правовые потребности экономики проявляются по мере возникновения или развития общественных отношений, при регулировании хозяйственной деятельности, при определении стратегии экономического роста и т. д.

Так, появление предметов, которые могли быть товаром, потребовало создания норм для закрепления прав собственности на имущество за конкретным лицом. Появление излишка товаров послужило созданию норм, позволяющих эти товары обменивать, а затем – норм о введении эквивалента обмена товарами (денег) и т. д.

Проявление со стороны государства интереса к торговым сделкам и торговому обороту способствовало созданию норм, закрепляющих правовой статус лиц, участвующих в таких сделках и торговом обороте, а также лиц, выступающих от имени государства и контролирующих процессы торгового оборота и собирающих налоги, сборы и пошлины.