Комментарий к Федеральному закону от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальс

М. И. Петров

Комментарий к Федеральному закону от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава…» (постатейный)

Комментарий

к Федеральному закону от 28 марта 1998 г. № 52-ФЗ

«об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы»

Принят Государственной Думой 13 февраля 1998 года Одобрен Советом Федерации 12 марта 1998 года

(в ред. Федеральных законов от 21 июля 1998 г. № 117-ФЗ, от 25 июля 2002 г. № 116-ФЗ, от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ,

от 7 июля 2003 № 114-ФЗ, от 21 июня 2004 г. № 56-ФЗ,

от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ, от 11 июня 2008 г. № 86-ФЗ,

с изм., внесенными постановлением Конституционного Суда РФ

от 26 декабря 2002 г. № 17-П)

Настоящий Федеральный закон определяет условия и порядок осуществления обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (далее – военнослужащие и приравненные к ним в обязательном государственном страховании лица).

Осуществление обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц (далее – обязательное государственное страхование) в период мобилизации, военного положения и в военное время определяется законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Военная служба, служба в органах внутренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (далее – служба) представляет собой достаточно сложное социальное и правовое явление, формирующее основу деятельности и функционирования, части государственной системы безопасности от внешних и внутренних угроз, и охватывает миллионы граждан Российской Федерации. Ее прохождение связано с противостоянием агрессии, защиты территориальной целостности и суверенитета государства, борьбой с преступностью, поддержанием общественного спокойствия, законности и правопорядка, решением ряда иных специфических задач, обусловленных особенностями условий их возникновения, и требует четких, скоординированных действий и особой психологической готовности исполнителей. Специфика служебной деятельности рассматриваемой категории граждан обусловливает безоговорочное решение возложенных на них задач в любых условиях, в том числе связанных с риском для жизни. Именно в этой связи, а также принимая во внимание обширный контингент населения Российской Федерации, включенного в сферу действия военно-служебного законодательства, возникла необходимость формирования отдельного целевого направления государственной политики в области оказания и социальной помощи указанной категории граждан.

Страхование военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц является частью единой государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование указанных категорий граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по не зависящим от них обстоятельствам. В представленном случае мы имеем дело не просто с разновидностью общественно-полезной деятельности, в ходе которой граждане, организации, публичные образования могут заранее обезопасить себя от наступления неблагоприятных последствий в сфере их имущественных интересов и личных нематериальных благ. Законодатель представляет систему страхования военнослужащих и приравненных к ним лиц в виде системы экономических мер, предусматривающих реализацию их прав, льгот, гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления; совершенствование механизмов и институтов социальной защиты указанных лиц; охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру службы и ее роли в обществе.

Принципиальное различие между обязательным государственным страхованием жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц и страхованием иных категорий трудоспособных граждан состоит в том, что занятый в различных гражданских структурах гражданин работает на себя, в то время как военнослужащий (приравненные к ним лица), исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя прежде всего волю государства, а не свою собственную. Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что государственное страхование жизни военнослужащих и приравненных к ним лиц направлено в первую очередь на создание превентивных условий по нейтрализации факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного военнослужащего.

В силу прямой законодательной оговорки комментируемый Закон является унифицированным нормативным правовым актом, определяющим основные направления государственной политики в области обязательного страхования военнослужащих и приравненных к ним лиц, порядок и условия его осуществления. Таким образом, рассматриваемый документ распространяет свое действие на отношения, ограниченные по объекту и субъекту правового регулирования.

В силу прямой законодательной оговорки комментируемый Закон распространяет свое действие на правоотношения по страхованию, участниками которых выступают:

военнослужащие;

граждане, призванные на военные сборы;

лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации;

лица рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы;

сотрудники органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

сотрудники учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Данный перечень определен исчерпывающим образом, в силу чего не подлежит расширительному толкованию.

В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» к военнослужащим относятся:

офицеры, прапорщики и мичманы, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования, сержанты и старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по контракту;

офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента РФ;

сержанты, старшины, солдаты и матросы, проходящие военную службу по призыву, курсанты военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.

Граждане приобретают статус военнослужащих с началом военной службы и утрачивают его с окончанием военной службы. Прохождение военной службы гражданами Российской Федерации осуществляется в Вооруженных Силах РФ, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Законодатель дает исчерпывающий перечень структурных подразделений министерств и ведомств, в которых граждане проходят военную службу. Их совокупность образует так называемую военную организацию государства, функционирование которой обеспечивает решение задач военной службы и достижение ее целей.

В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона «О статусе военнослужащих», граждане, призванные на военные сборы, обладают статусом военнослужащих в случаях и порядке, которые предусмотрены указанным Федеральным законом, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Под военными сборами понимается комплекс мероприятий по подготовке граждан к военной службе, проводимых в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах.

Военные сборы подразделяются:

а) на учебные сборы:

в составе воинских частей (подразделений) на штатных воинских должностях, на которые граждане предназначены (приписаны) для прохождения военной службы в военное время;

по подготовке граждан по военно-учетным специальностям и воинским должностям;

по обслуживанию материальных средств неприкосновенного запаса;

б) на сборы по проверке боевой и мобилизационной готовности воинских частей и военных комиссариатов.

Продолжительность военных сборов, место и время их проведения определяются Министерством обороны РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Началом военных сборов считается:

для граждан, призванных на военные сборы, доставка которых к месту проведения военных сборов осуществляется в день их отправки из военного комиссариата (пункта сбора), – день зачисления гражданина в списки личного состава воинской части;

для граждан, призванных на военные сборы, доставка (прибытие) которых к месту проведения военных сборов осуществляется в дни, следующие за днем их отправки из военного комиссариата (пункта сбора), – день убытия гражданина из военного комиссариата (пункта сбора) к месту проведения военных сборов, указанный в командировочном удостоверении гражданина (старшего команды), выданном военным комиссариатом.

Окончанием военных сборов считается:

для граждан, призванных на военные сборы, доставка которых в военный комиссариат осуществляется в день их отправки с места проведения военного сбора, – день исключения гражданина из списков личного состава воинской части;

для граждан, призванных на военные сборы, доставка (прибытие) которых в военный комиссариат осуществляется в дни, последующие за днем их отправки с места проведения военного сбора, – день прибытия гражданина в военный комиссариат, указанный в командировочном удостоверении гражданина (старшего команды), выданном военным комиссариатом.

Соответственно в указанный промежуток времени на граждан, призванных на военные сборы, в полном объеме распространяют свое действие нормы комментируемого Закона.

В соответствии с п. 1 ст. 17 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции» сотрудниками милиции в Российской Федерации являются граждане Российской Федерации, состоящие на должностях рядового или начальствующего состава органов внутренних дел, которым в установленном порядке присвоены специальные звания рядового или начальствующего состава милиции. Сотрудники милиции могут проходить службу не на должностях рядового или начальствующего состава в случаях:

а) нахождения в распоряжении органов внутренних дел;

б) нахождения за штатом;

в) прикомандирования к органам государственной власти, а также к иным организациям.

В Государственную противопожарную службу принимаются граждане Российской Федерации не моложе 17 лет, способные по своим личным и деловым качествам, образованию и состоянию здоровья выполнять обязанности, возложенные на личный состав Государственной противопожарной службы. Личный состав Государственной противопожарной службы включает состоящих на соответствующих штатных должностях:

лиц рядового и начальствующего состава федеральной противопожарной службы;

военнослужащих федеральной противопожарной службы;

лиц, не имеющих специальных или воинских званий.

Статьей 7 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности» на сотрудников и военнослужащих Государственной противопожарной службы распространены положения, регламентирующие прохождение службы соответственно в органах внутренних дел и в Вооруженных Силах РФ. На работников Государственной противопожарной службы распространяются права, обязанности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации о труде, федеральными законами.

Федеральная государственная гражданская служба в органах наркоконтроля является видом федеральной государственной службы граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы в Федеральной службе по контролю за оборотом наркотиков России (далее – ФСКН России) и ее территориальных органах, которые вводятся в пределах их штатной численности, установленной нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вопросы организации федеральной государственной гражданской службы граждан, замещающих государственные должности федеральной государственной гражданской службы в ФСКН России и ее территориальных органах, регулируются законодательством Российской Федерации о федеральной государственной гражданской службе.

Приказом ФСКН России от 3 мая 2005 г. № 144 «Об утверждении Инструкции о порядке приема на службу, испытания при приеме на службу, назначения на должности, заключения контрактов о службе, освобождения от должностей и присвоения специальных званий в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» предусмотрено, что на службу в подразделения, территориальные органы и организации ФСКН России имеют право поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 20 лет, но не старше 40 лет, владеющие русским языком, способные по своим личным и деловым качествам, имеющемуся профессиональному образованию и состоянию здоровья обеспечивать выполнение функций, возложенных на органы наркоконтроля. Указанные возрастные ограничения на основании п. 2 Указа Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613 «О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» не распространяются на сотрудников федеральных органов налоговой полиции, органов внутренних дел Российской Федерации, военнослужащих, уволенных из указанных органов и с военной службы в связи с переходом на службу в органы наркоконтроля.

Сотрудниками органов наркоконтроля являются граждане, проходящие службу в органах наркоконтроля, которым в установленном порядке присвоены специальные звания. Сотрудники могут проходить службу не на должностях в ФСКН России и ее территориальных органах в случае:

1) нахождения в распоряжении органов наркоконтроля;

2) нахождения за штатом;

3) прикомандирования к федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и организациям.

Статьей 24 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» определено, что к работникам уголовно-исполнительной системы относятся сотрудники, имеющие специальные звания рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, рабочие и служащие учреждений, исполняющих наказания, объединений учреждений с особыми условиями хозяйственной деятельности, предприятий учреждений, исполняющих наказания, центральных и территориальных органов управления уголовно-исполнительной системы, а также следственных изоляторов, предприятий, научно-исследовательских, проектных, лечебных, учебных и иных учреждений, входящих в уголовно-исполнительную систему.

С учетом изложенного есть все основания утверждать, что регулируемое нормами комментируемого Закона обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц является одной из форм обязательного страхования, имеющее своей целью обеспечение эффективной защиты имущественных интересов указанной категории граждан.

Появление такого рода обязанности возможно только в случаях, предусмотренных специальными федеральными законами, устанавливающими порядок и условия проведения обязательного страхования. Данный вид страхования наряду с иными выплатами, которые в целях возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью, могут быть установлены им на основании других законов, входит в гарантированный государством объем возмещения вреда, призванного компенсировать последствия изменения их материального и (или) социального статуса застрахованного лица вследствие наступления страхового случая, включая причиненный материальный и моральный вред.

Страховые суммы включают компенсации материального и морального вреда без определения их соотношения (половина – для компенсации материального вреда, половина – для компенсации морального вреда; большую часть суммы составляет компенсация материального вреда либо большая часть – для компенсации морального вреда). Но поскольку иные выплаты, причитающиеся пострадавшему в связи с полученным повреждением здоровья, не засчитываются в счет возмещения вреда, то нанесенный вред будет возмещаться полностью вне зависимости от выплаченной страховой суммы.

Условия выплаты страховой суммы по обязательному государственному страхованию не предполагают установления ни одного из фактов, определяющих общие условия компенсации морального вреда. По всей видимости, в страховую сумму по данному виду страхования включается и причиненный моральный вред, когда получение военнослужащим повреждения здоровья происходит действительно при наличии неправомерного действия (бездействия) причинителя вреда, причинной связи между неправомерным действием и моральным вредом и вины причинителя вреда (либо тех условий, когда компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда). Но все эти обстоятельства устанавливаются вне страховых правоотношений. Таким образом, не все страховые суммы по обязательному государственному страхованию содержат денежную составляющую, предназначенную для компенсации морального вреда, а только те, которые выплачиваются по страховым случаям, наступившим при наличии условий компенсации морального вреда.

По смыслу норм преамбулы комментируемым Законом предусмотрено два режима правового регулирования отношений по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц. Первый обусловлен исключительным применением положений рассматриваемого документа и связан с нормальными условиями прохождения военной и иной службы. Второй – напрямую зависит от проводимых мобилизационных мероприятий, введения на всей территории государства или отдельной его части военного положения, объявления военного времени. В таком случае осуществление обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц определяется законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Рассматривая дефиницию представленной правовой нормы, можно отметить, что в особых условиях, которые связаны с проведением мобилизации, законодатель отдает приоритет федеральному законодательному регулированию общественных отношений по обязательному государственному страхованию жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц, тем самым подчеркивая исключительную прерогативу федерального центра в решении военно-социальных и иных связанных с ними вопросов.

Однако до настоящего времени вопрос правового регулирования обязательного государственного страхования жизни и здоровья военнослужащих и приравненных к ним в период мобилизации и военного времени до конца не решен. Осуществление обязательного государственного страхования в период мобилизации и в военное время действующим законодательством не определено.

Статья 1. Объекты обязательного государственного страхования

1. Объектами обязательного государственного страхования являются жизнь и здоровье военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц.

2. Жизнь и здоровье военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц подлежат обязательному государственному страхованию со дня начала военной службы, службы в органах внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службе, службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы (далее – служба), военных сборов по день окончания военной службы, службы, отчисления с военных сборов или окончания военных сборов. При наступлении страховых случаев, предусмотренных абзацами вторым и третьим статьи 4 настоящего Федерального закона, военнослужащие и приравненные к ним в обязательном государственном страховании лица считаются застрахованными в течение одного года после окончания военной службы, службы, отчисления с военных сборов или окончания военных сборов, если смерть или инвалидность наступила вследствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, имевших место в период прохождения военной службы, службы, военных сборов.

3. Если жизнь и здоровье военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц, за исключением оснований, предусмотренных настоящим Федеральным законом, подлежат обязательному государственному страхованию также в соответствии с иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, то указанным военнослужащим и приравненным к ним в обязательном государственном страховании лицам или членам их семей страховые суммы выплачиваются по их выбору только по одному основанию.

1. Включение в состав комментируемого Закона нормы, посвященной определению объекта обязательного государственного страхования, стало классическим для отечественного страхового законодательства. Подобного рода правовые конструкции обусловлены требованием ст. 942 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), о включении объекта страхования в число существенных условий договора. Более того, точное определение объекта страхования влияет на правильную классификацию договора обязательного страхования, отнесение его к соответствующему виду, что имеет не только теоретическое, но и практическое значение. В частности, это связано с определением оснований наступления страхового случая, осуществлением страховых выплат и т. п.

Совокупный анализ положений комментируемой статьи, п. 1 ст. 4 Закона РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации», ст. 934 ГК РФ позволяет отметить, что обязательное страхование военнослужащих и приравненных к ним лиц относится к числу личного страхования. Однако законодатель ограничивает перечень объектов обязательного страхования военнослужащих и приравненных к ним лиц исключительно их жизнью и здоровьем. Для сравнения перечень объектов личного страхования, установленный ст. 4 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» включает достижения застрахованным лицом определенного возраста или наступление в его жизни иного события. Во многом это обусловлено разграничением направлений социальной политики, проводимой государством в отношении рассматриваемой категории лиц и связанным с этим самостоятельным правовым регулированием отдельных мер социально-экономической поддержки.

Законодатель при определении объектов обязательного государственного страхования военнослужащих и приравненных к ним лиц, дает лишь их перечень, тем самым фактически подменяя термином «страховой интерес». По смыслу ст. 4 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» в качестве объекта страхования независимо от его вида выступает имущественный интерес, обусловленный риском причинения вреда здоровью или смерти застрахованного лица. Таким образом, прослеживается такая цепочка взаимосвязи: влияние неблагоприятных факторов – как следствие прохождение службы; причиненный вред; имущественные интересы военнослужащего, приравненных к ним лиц или членов их семей. Под вредом в контексте комментируемой статьи следует понимать исключительно реальный ущерб.

Вместе с тем в отечественной юридической литературе и правоприменительной практике существует мнение относительно того, что выгодоприобретатель по обязательному государственному страхованию военнослужащих и приравненных к ним лиц обладает правом на полное возмещение ущерба, включающего суммы неполученного заработка, оплаты расходов на лекарства, на лечение за границей, протезирование, затрат на погребение военнослужащих и т. п. Подобная позиция, основанная на том, что обязательное государственное страхование военнослужащих и приравненных к ним в обязательном государственном страховании лиц по сути является страхованием ответственности работодателя, получила весьма широкое распространение[1]. Свидетельством тому многочисленные претензии, жалобы, исковые заявления, в содержании которых происходит подмена понятий «обязательное государственное страхование военнослужащих» и «полное возмещение ущерба в случае причинения вреда здоровью и (или) смерти».