Муниципальное право России

Сторонники взглядов на местное самоуправление как на самоорганизацию граждан приводят обычно в качестве довода в свою пользу формулу Конституции РФ о признании государством местного самоуправления. Это, по их мнению, означает, что государство только регистрирует возникающее само по себе местное самоуправление в его «первородном» виде. В связи с этим надо учитывать историческое предназначение местного самоуправления, его «концептуально-логический» смысл, принимать во внимание возможную трансформацию его роли в будущем мире при изменении территориального устройства государств, например при их «разукрупнении». Говорится также о «классическом» самоуправлении, развивающемся «снизу», о «классических» его вариантах, применительно крыночным условиям и т. д. Но в Основном законе речь идет не о «возможности осуществления», а именно об «осуществлении» местного самоуправления как обязательном требовании. Конституция определяет важнейшие вопросы местного значения, которые решаются органами местного самоуправления, и упоминает о других вопросах, подведомственных этим органам. Причем «другие» вопросы, вслед за названными Конституцией, определяются не самими органами местного самоуправления, а законами государства. Местное самоуправление по Конституции реализуется на территориях, границы которых определяются этим государством, а не населением, хотя при этом мнение населения должно обязательно учитываться.

Из этого следует, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Эти понятия по содержанию близки. На самом деле это неодинаковые юридические категории. Права на самоуправление как субъективного права не существует. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа, и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления.

Известные события, связанные с укрупнением территориальных самоуправленческих единиц в некоторых субъектах Российской Федерации в конце 90-х гг. прошлого столетия, свои правовые обоснования находили в трактовке региональными властями права на осуществление местного самоуправления именно как права на самоуправление, т. е. как права иметь или не иметь самоуправление. Органы исполнительной власти субъектов Федерации устраивали референдумы, на которых населению предлагалось решить вопрос о целесообразности существования местного самоуправления на данной территории. Так, например, было в Курской области, где предварительно законодательный орган – областная Дума внесла соответствующие изменения в Устав области и другие законодательные акты.

Губернатор Курской области А. Руцкой в своем обращении к населению перед проведением референдума писал: «Если на референдуме вы выразите желание образовать местное самоуправление на принципах экономического самообеспечения своей жизнедеятельности, на вашей территории будут проведены выборы и сформировано муниципальное образование с местным органом самоуправления. Если на референдуме вы выразите желание установить государственную власть в лице Совета народных депутатов, избираемого населением района и исполнительного органа государственной власти в лице главы администрации района, избираемого Советом народных депутатов по представлению губернатора Курской области, на вашей территории будет установлена государственная власть, по закону отвечающая за экономическое развитие и социальное обеспечение, как это было в советское время. Поэтому вас никто не лишал права самим определиться, какая вам нужна власть. Государственная – подотчетная населению через Советы народных депутатов и исполнительный орган власти или муниципальная (самоуправляющаяся) – не подотчетная и не подчиненная никому. Выбор за вами» (курсив мой. – В.В.).

Таким образом, под флагом свободы использования конституционного права была сделана попытка демонтажа местного самоуправления. Потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, чтобы поставить ему правовой заслон. Суд в очередной раз занялся восполнением пробелов и устранением противоречий и недоговоренностей федерального законодательства о местном самоуправлении, которое не давало однозначного ответа на вопрос о содержании права на осуществление местного самоуправления.

Конституционный Суд в своем постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. В то же время он сделал вывод о том, что граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем использования форм прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления. «Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие – непосредственно или через своих представителей в осуществлении публичной власти в рамках муниципальных образований, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования».

Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающих «возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации».

Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права – оно исключает возможность создания и упразднения муниципального образования по воле населения (хотя при создании муниципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается).

В отличие от прежнего Федерального закона о местном самоуправлении, Федеральный закон № 131-ФЗ определяет возможность ограничения права граждан на осуществление местного самоуправления в точном соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а именно: только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В Законе появились новые статьи – 80 и 82, предполагающие установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельных территорий», которое только упоминается, но не раскрывается в Федеральном законе 1995 г.

Используемое в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ) понятие «прав местного самоуправления», воспроизводящее формулу ст. 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты.

Это отнюдь не означает, что запрет на ограничение прав местного самоуправления следует понимать в абсолютно императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Данная норма Конституции не носит такого характера, а ее реальное содержание может быть выявлено только в системной связи с иными статьями Конституции, прежде всего с ч. 3 ст. 55 Основного закона. Если же ее рассматривать вне всего контекста Конституции, то права местного самоуправления окажутся превыше всех остальных, в том числе основных прав и свобод человека и гражданина, что не соответствует концептуальному подходу к этим правам Основного закона.

Даже если поставить права местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами (а они по определению таковыми не являются), надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция в ч. 3 ст. 55 предполагает это. Реальный, практический смысл запрета на ограничения этих прав состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента Российской Федерации, и никаким другим актом, кроме федерального закона.

Будучи составной частью характеристики прав местного самоуправления, право граждан на осуществление местного самоуправления само является интегральным правом, воплощающим в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения. Конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие: во-первых, право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; во-вторых, участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии; в-третьих, иметь доступ к муниципальной службе; в-четвертых, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Кроме того, осуществление местного самоуправления предполагает и другие полномочия граждан. Эти права могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива. Например, право на осуществление правотворческой инициативы, право принимать решения по вопросам местного значения, право формировать органы местного самоуправления может быть осуществлено только коллективно. А право на доступ к муниципальной службе или право на получение информации о деятельности органов местного самоуправления реализуется индивидуально.

При всем том основу права граждан на осуществление местного самоуправления как права комплексного, с богатым нормативным содержанием составляет индивидуальное право гражданина. Гражданин – член территориального сообщества – является главным субъектом права на осуществление местного самоуправления, как и главным субъектом местного самоуправления – демократического института публичной власти.

В местном самоуправлении самоорганизация наличествует, но она не безусловная, а предопределена данными объективными обстоятельствами. Нереально также отказывать государству в его причастности к организации местного самоуправления, осуществляющему публичную власть, и вообще видеть смысл развития местного самоуправления в движении к полной самоорганизации или, что в принципе одно и то же, абсолютной отделенности его от государства (и с этой позиции оценивать нормы позитивного законодательства как правовые или неправовые).

Местное самоуправление никогда не будет полностью отделено от государства, даже если провозглашать это отделение как конституционный принцип. Пока государство существует (а перспективу его перерастания в общественное самоуправление в ближайшем или отдаленном будущем все научные теории, кроме марксистской, отрицают), оно в той или иной мере будет обязательно присутствовать в организации местного самоуправления. Не стоит стремиться к тому, чтобы доказать только гражданско-общественную или государственную первородность местного самоуправления. Не будут приближать к истине и попытки определить, что главнее, существеннее в местном самоуправлении – его принадлежность к гражданскому обществу с его корпоративной властью или к государству с его институтами государственно-властного принуждения. В местном самоуправлении есть и то, и другое, причем то или другое становится более значимым, широким и видимым в зависимости от обстоятельств политического, экономического, культурного свойства.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти. Именно в сочетании с этим определением местного самоуправления следует рассматривать содержание права граждан на осуществление местного самоуправления. Это право является институционно-юридическим способом обеспечения демократической сущности местного самоуправления. Однако пока гражданин не включен в самоуправленческую деятельность, т. е. в реальный процесс муниципального властвования, его право на осуществление местного самоуправления является не чем иным, как правоспособностью или возможностью осуществлять местное самоуправление. Но коль скоро эту возможность гражданин использует, он вступает в процесс, где решение вопросов местного значения и принятие соответствующих правовых актов является уже и правом, и обязанностью. По самой природе своей этот процесс предопределен и непрерывен. Поэтому он не сочетаем с положением, при котором соответствующий властный орган или должностное лицо может принимать или не принимать решения по вопросам своей компетенции. Это вытекает из публичного характера выполняемых ими функций, обеспечивающих общественные интересы, а не интересы данного органа или должностного лица[16]. В противном случае будет искажена демократическая природа муниципальной власти.

2.4. Местное самоуправление как способ оптимизации социального управления

Современное демократическое государство не может обеспечить эффективное регулирование экономических и социальных процессов, если в нем не существует местного самоуправления. Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре. Автономия в принятии решений – важнейший способ оптимизации управленческой деятельности.

Определенная мера децентрализации управления возможна и необходима в каждом государстве – как в демократическом, так и в тоталитарном. Будучи сложной социальной управляющей системой, государство при любой форме правления и любом политическом режиме не может не допускать той или иной степени автономии своих подсистем, в том числе жестко структурированных по вертикали. Однако в тоталитарном государстве (и это доказал, в частности, опыт СССР) децентрализация не бывает последовательной. Будучи проведена бюрократическими методами, она ограничивает местные управленческие структуры как в содержании управленческой деятельности, таки в выборе «маневра поведения», требует соблюдения стандартов там, где необходимо творчество, и потому оборачивается для населения ограничениями в устройстве жизни, однообразием внешних условий существования. Напротив, децентрализация в демократическом государстве, расширяющая участие в управлении населения, использующая его опыт и знание, а также местные особенности, способствует разнообразию жизненных условий, уклада жизни в разных территориальных единицах и в конечном счете свободе и полноте реализации жизненных устремлений.

Местное самоуправление – особый случай децентрализации принятия управленческих решений. Оставаясь в общей системе социального управления, оно перестает быть государственным управлением в его собственном значении, предполагающем субординационные отношения, т. е. отношения подчиненности, которые включают возможность назначения и освобождения от должности руководителей подчиненных органов, прямое директивное руководство, дисциплинарную ответственность «нижестоящих» должностных лиц перед «вышестоящими». Местное самоуправление располагает более широкими возможностями в самостоятельном решении дел, включенных в его компетенцию, чем если бы эти дела находились в ведении местных государственных органов. Сам режим решения этих дел – режим относительной свободы – иной, чем у государственно-властных структур.

В муниципальной теории и практике сложилось представление о традиционных для местного самоуправления делах. Местные дороги, здравоохранение, образование, коммунальное хозяйство, благоустройство, социальная помощь. В разных странах и в разное время этот перечень выглядит неодинаково и зачастую определяется политической целесообразностью. При всем том в цивилизованном демократическом государстве политические решения, связанные с перераспределением компетенции «по вертикали», не могут быть произвольными. Международное сообщество к нынешнему времени выработало принципы разграничения компетенции, с которыми должны считаться политики. Важнейший из них – принцип субсидиарности, нашедший свое закрепление, в частности, в Европейской хартии местного самоуправления. Он является современным особым выражением идей децентрализации, если ее понимать как передачу на местный уровень управленческих задач, определяемую данными условиями, а не как заведомо оправданную передвижку «вниз» любых, безотносительно к их характеру, дел.

В статье 4 Европейской хартии местного самоуправления говорится: «Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии». Иными словами, то, что может хорошо делаться на низовом уровне, должно делаться именно на нем.

В этой формуле слово «преимущественно» указывает на политический выбор, поскольку речь идет о критерии близости к гражданину. К критериям разграничения полномочий относятся природа (характер) задачи и ее размеры. Кроме того, речь идет об эффективности и экономии. Хартия в ряде своих положений четко определяет аспект субсидиарности, заключающийся в том, что органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам более низкого уровня выполнять свои задачи. «Защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов».

Принцип субсидиарности не является абсолютным и не рассматривается в изоляции от других принципов управления. В ряду этих принципов – принцип единства действий. Он является одним из важнейших требований, соблюдение которого требует постоянного внимания со стороны государственной власти и вызывается необходимостью самого экономного из возможных управления ресурсами, чтобы избежать дублирования усилий. Принцип единства действий не может быть характерен для каждого региона, поскольку, как указывалось выше, существуют полномочия, которые по определению лучше реализуются на местном, чем на центральном уровне. В таком случае центральные или региональные органы государственной власти должны иметь возможность отказаться от своей регулирующей функции и идти на вмешательство «сверху» ради единства действий либо тогда, когда это безусловно необходимо, либо в случаях, предусмотренных процедурными правилами[17].

2.5. Местное самоуправление как институт организации и предоставления услуг гражданам

Близость органов местного самоуправления к жителям городов и сел дает им возможность быть осведомленными о нуждах граждан, их интересах и предпочтениях. На месте виднее, что нужно людям, что им нужно в первую очередь и что нужно разным категориям людей. Богатым, состоятельным – одно; бедным, малообеспеченным – другое.

Иногда всем одинаково нужны одни и те же услуги, например связанные с охраной окружающей среды. Но значительную долю забот муниципалитетов – особенно в малых городах, поселках, селах – составляют нужды людей несостоятельных, не приспособившихся еще к рыночной экономике, нужды стариков и детей. В этом смысле местное самоуправление можно считать властью, которая служит людям, нуждающимся в поддержке.

Конечно, забота о них лежит прежде всего на плечах государства, которое по Конституции является государством социальным. Однако без участия местного самоуправления, повседневно и непосредственно контактирующего с гражданами, эту задачу государство решить не может.

Часть услуг муниципалитетов оказывают за плату, но большую часть – бесплатно. Бесплатные услуги особо значимы для малообеспеченных людей. Те, кто хорошо зарабатывает, меньше нуждаются в муниципальных услугах. Они решают свои жилищно-коммунальные и прочие проблемы на частной, немуниципальной и негосударственной, основе. В поселках, состоящих из элитных коттеджей, зимой никогда не замерзают трубы отопления, нет затруднений с водо-, газо– или электроснабжением. Здесь чисто, мусор вывозится вовремя, улицы подметаются регулярно.

Иная картина в селах и малых городах. Да и в крупных городах значительная часть населения живет в сложных условиях. И поэтому деятельность органов местного самоуправления, направленная на предоставление людям социальных (нерыночных) услуг, имеет столь важное значение.

Предоставление услуг, в том числе социальных, населению составляет значительную долю забот органов местного самоуправления во всех странах, в том числе экономически развитых. Но в современной России эта деятельность имеет особое значение. Здесь в условиях переходного общества, поданным социологических служб, до 34 % населения составляют бедные и выше 32 % – малодоходные группы населения.

Как указывается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. «По делу о проверке конституционности статьи 153 Федерального закона № 122-ФЗ», конституционная природа Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, независимое равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от места жительства, предопределяет необходимость баланса, конституционно-защищаемых ценностей – самостоятельности местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства в пределах своих полномочий, и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, – с другой. Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого распределения публичных финансов, включая бюджетные средства.

Учитывая роль местного самоуправления как структуры, способной содействовать нуждающимся в поддержке людям, государство перераспределяет соответствующим образом средства на эти цели через муниципальные бюджеты. Органы местного самоуправления устанавливают минимальные социальные стандарты, стремясь поставить помощь нуждающимся в нормативные рамки. При этом органы местного самоуправления предпринимают немалые усилия для тех, кто потенциально способен к трудовой деятельности, найти работу, обучить их профессиям, дающим постоянный заработок, приобщив их к нормальной жизни в условиях рынка.

Глава IV. Источники муниципального права

Понятие источника муниципального права базируется на общепринятом понятии источника права в юридическом смысле как формы выражения права, содержащей нормы права, обязательные к исполнению.

Источники муниципального права можно классифицировать минимум по двум основаниям: 1) по субъектам правового регулирования, 2) по объему и характеру регулируемых отношений (статутные акты о местном самоуправлении и акты, дополняющие эти статутные акты или развивающие их).

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154, нет упоминания о муниципальном праве. Но есть ст. 4 «Правовая основа местного самоуправления», в которой перечисляются виды правовых актов, регулирующих вопросы местного самоуправления. Эти акты и являются источниками муниципального права, определяемыми по субъектам правового регулирования. Закон № 131-Ф3 дает полный перечень указанных актов в иерархической последовательности. Впервые в качестве одной из правовых основ местного самоуправления называются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской Федерации. К таким международным договорам относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Россией в 1998 г. Однако, хотя эта Хартия служит образцом демократического устройства местного самоуправления в Европе, Конституция РФ и федеральные законы, как отмечает Конституционный Суд РФ, закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать[18]. Речь идет прежде всего о гарантиях правовых, которые не всегда подкрепляются гарантиями экономическими или политическими. Этот и многие другие выводы, содержащиеся как в констатирующей, так и резолютивной части решений Конституционного Суда РФ, вынесенных по итогам проверки конституционности актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в федеральных законах, имеют общеобязательный характер и потому признаются источниками муниципального права.