Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 1998 г. №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (постатейный)

Александр Николаевич Борисов

Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»

(постатейный)

С учетом новейших подзаконных актов

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «ОБ ОБЯЗАТЕЛЬНОМ СОЦИАЛЬНОМ СТРАХОВАНИИ ОТ НЕСЧАСТНЫХ СЛУЧАЕВ НА ПРОИЗВОДСТВЕ И ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ЗАБОЛЕВАНИЙ»

Принят Государственной Думой 2 июля 1998 года

Одобрен Советом Федерации 9 июля 1998 года

(в ред. федеральных законов от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ, от 25 октября 2001 г. № 141-ФЗ и от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ, Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ, федеральных законов от 26 ноября 2002 г. № 152-ФЗ, от 22 апреля 2003 г. № 47-ФЗ, от 7 июля 2003 г. № 118-ФЗ, от 23 октября 2003 г. № 132-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, от 1 декабря 2004 г. № 152-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. № 259-ФЗ, от 21 июля 2007 г. № 192-ФЗ, от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ, от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ, от 28 ноября 2009 г. № 295-ФЗ, от 19 мая 2010 г. № 90-ФЗ, с изм., внесенными федеральными законами от 2 января 2000 г. № 10-ФЗ, от 11 февраля 2002 г. № 17-ФЗ, от 8 февраля 2003 г. № 25-ФЗ, от 8 декабря 2003 г. № 166-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. № 202-ФЗ, от 22 декабря 2005 г. № 180-ФЗ, от 19 декабря 2006 г. № 234-ФЗ, от 21 июля 2007 г. № 183-ФЗ, от 27 июля 2010 г. № 226-ФЗ)

Настоящий Федеральный закон устанавливает в Российской Федерации правовые, экономические и организационные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и определяет порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных настоящим Федеральным законом случаях.

Преамбула (введение) Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний » (далее – комментируемый Закон) определяет предмет его регулирования или, говоря иначе, – сферу его применения. Следует отметить, что согласно правилам юридической техники преамбула (введение) не является обязательной частью законодательного акта. Из юридико-технических требований, предъявляемых к преамбулярной части федерального закона, целесообразно упомянуть о двух следующих: преамбула не содержит самостоятельных нормативных предписаний и не формулирует предмет регулирования законопроекта (см. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490[1]).

С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В качестве непосредственно предмета регулирования комментируемого Закона в его преамбуле названы две составляющие: во-первых, установление правовых, экономических и организационных основ обязательного социального страхования (далее – ОСС) от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, и, во-вторых, определение порядка возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных данным Законом случаях.

Существование комментируемого Закона предопределено нормами ч. 1 и 2 ст. 39 Конституции РФ, в которых провозглашено, что: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (ч. 2). Данные конституционные нормы, в свою очередь, основаны на соответствующих общепризнанных нормах международного права (см. комментарий к ст. 2 Закона).

Комментируемый Закон принят на смену постановлению Верховного Совета РФ от 24 декабря 1992 г. № 4214-1 «Об утверждении Правил возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей» (см. комментарий к ст. 29 Закона), которое предусматривало возмещение причиненного работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей вреда за счет средств работодателя, ответственного за причинение вреда, а в случае реорганизации или ликвидации предприятия – за счет средств его правопреемника, вышестоящего органа или органа, которому внесены или должны были быть внесены капитализированные суммы, подлежащие выплате в возмещение вреда. Как отмечено в Определении Конституционного Суда РФ от 6 октября 2008 г. № 1022-О-П[2], приняв комментируемый Закон, федеральный законодатель осуществил переход к страховому механизму возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, подлежащих указанному виду страхования, при исполнении ими обязанностей по трудовому договору и в иных случаях, закрепленных законом.

Изменения в федеральные законодательные акты, связанные с принятием и вступлением в силу комментируемого Закона, внесены путем принятия Федерального закона от 26 ноября 2002 г. № 152-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, связанные с осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Следует также упомянуть, что распоряжением Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 1149-р был утвержден План подготовительной работы по введению системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний[3].

В целях совершенствования регулирования ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в комментируемый Закон неоднократно вносились изменения. Эти изменения рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям данного Закона. Здесь же представляется целесообразным лишь упомянуть об актах, вносивших изменения. В частности, это:

Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 181-ФЗ «Об основах охраны труда в Российской Федерации»[4];

Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 141-ФЗ «О внесении дополнения в статью 12 Федерального закона “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”»[5];

Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»[6];

Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (далее – ТрК РФ);

Федеральный закон от 26 ноября 2002 г. № 152-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, связанные с осуществлением обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[7];

Федеральный закон от 22 апреля 2003 г. № 47-ФЗ «О внесении изменения и дополнений в Федеральный закон “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”»[8];

Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”»[9];

Федеральный закон от 23 октября 2003 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам реабилитации инвалидов»[10];

Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[11];

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»[12];

Федеральный закон от 1 декабря 2004 г. № 152-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”»[13];

Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 259-ФЗ «О внесении изменений в статьи 11 и 18 Федерального закона “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”»[14];

Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 192-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”»[15];

Федеральный закон от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации»[16];

Федеральный закон от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования”»[17];

Федеральный закон от 28 ноября 2009 г. № 295-ФЗ «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»[18];

Федеральный закон от 19 мая 2010 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в статью 12 Федерального закона “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”»[19];

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте”»[20].

ГЛАВА I

Общие положения

Статья 1. Задачи обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний

1. Обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний является видом социального страхования и предусматривает:

обеспечение социальной защиты застрахованных и экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении профессионального риска;

возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных настоящим Федеральным законом случаях, путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплату расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию;

обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

2. Настоящий Федеральный закон не ограничивает права застрахованных на возмещение вреда, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации, в части, превышающей обеспечение по страхованию, осуществляемое в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае причинения вреда жизни и здоровью застрахованного обеспечение по страхованию осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом независимо от возмещения вреда, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте.

3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также организации и граждане, нанимающие работников, вправе помимо обязательного социального страхования, предусмотренного настоящим Федеральным законом, осуществлять за счет собственных средств иные виды страхования работников, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

1. Норма п. 1 комментируемой статьи, называя задачи ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, прежде всего указывает, что данное страхование является видом социального страхования. В отношении же указанных задач необходимо отметить следующее.

Обеспечение социальной защиты застрахованных и экономической заинтересованности субъектов страхования в снижении профессионального риска.

Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования»[21] обязательное социальное страхование – это часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

Как определено в ч. 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ), обязательное социальное страхование представляет собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на компенсацию или минимизацию последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, – иных категорий граждан вследствие достижения пенсионного возраста, наступления инвалидности, потери кормильца, заболевания, травмы, несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, беременности и родов, рождения ребенка (детей), ухода за ребенком в возрасте до полутора лет и других событий, установленных законодательством РФ об обязательном социальном страховании.

Возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при исполнении им обязанностей по трудовому договору (контракту) и в иных установленных комментируемым Законом случаях, путем предоставления застрахованному в полном объеме всех необходимых видов обеспечения по страхованию, в том числе оплаты расходов на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию.

Виды обеспечения по страхованию, т.е. страхового возмещения вреда, причиненного в результате наступления страхового случая жизни и здоровью застрахованного, в виде денежных сумм, выплачиваемых либо компенсируемых страховщиком застрахованному или лицам, имеющим на это право в соответствии с комментируемым Законом, определены в ст. 8 данного Закона, согласно п. 1 которой обеспечение по страхованию осуществляется: 1) в виде пособия по временной нетрудоспособности, назначаемого в связи со страховым случаем и выплачиваемого за счет средств на ОСС; 2) в виде единовременной и ежемесячных страховых выплат; 3) в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая.

«Иные» установленные комментируемым Законом случаи, о которых говорится в рассматриваемой задаче ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, – это возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью привлеченного к труду страхователем физического лица, осужденного к лишению свободы, а также возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью застрахованного при выполнении им работы на основании гражданско-правового договора, в соответствии с которым страхователь обязан уплачивать страховщику страховые взносы (см. комментарий к ст. 5 Закона).

Обеспечение предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Ежегодно принимаемыми федеральными законами о бюджете ФСС России на очередной финансовый год и на плановый период данному Фонду предоставляется право принимать решения о направлении страхователем до 20% сумм страховых взносов на финансирование указанных мероприятий.

Так, в пункте 7 ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 28 ноября 2009 г. № 292-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов»[22] установлено, что в 2010 г. ФСС России вправе принимать решения о направлении страхователем до 20% сумм страховых взносов на ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, начисленных за предшествующий год, за вычетом расходов на выплату обеспечения по указанному виду страхования в предшествующем году, на финансирование предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортное лечение работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами.

В соответствии с указанной нормой постановлением Правительства РФ от 29 января 2010 г. № 33 «О финансовом обеспечении в 2010 году предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами»[23] Минздравсоцразвития России предписано утвердить по согласованию с ФСС России правила финансового обеспечения в 2010 г. предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами, и давать разъяснения по их применению.

Соответственно, приказом Минздравсоцразвития России от 5 февраля 2010 г. № 64н по согласованию с ФСС России утверждены Правила финансового обеспечения в 2010 году предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников и санаторно-курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами[24].

2. В части 1 п. 2 комментируемой статьи установлено, что комментируемый Закон не ограничивает права застрахованных на возмещение вреда, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ, в части, превышающей обеспечение по страхованию, осуществляемое в соответствии с данным Законом. В этой связи следует отметить, что Конституционный Суд РФ в Определении от 11 июля 2006 г. № 301-О[25], указывая на данную норму, одновременно отметил, что работодатель несет ответственность за вред, причиненный жизни или здоровью работника при исполнении им трудовых обязанностей, в порядке, закрепленном главой 59 «Обязательства вследствие причинения вреда» части второй ГК РФ.

Как предусмотрено в ч. 2 п. 2 комментируемой статьи, в случае причинения вреда жизни и здоровью застрахованного обеспечение по страхованию осуществляется в соответствии с комментируемым Законом независимо от возмещения вреда, осуществляемого в соответствии с законодательством РФ об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте. Данная часть введена Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 226-ФЗ в связи с принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»[26]. В соответствии с ч. 1 ст. 4 названного Закона владелец опасного объекта обязан на условиях и в порядке, которые установлены названным Законом, за свой счет страховать в качестве страхователя имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить вред, причиненный потерпевшим, путем заключения договора обязательного страхования со страховщиком в течение всего срока эксплуатации опасного объекта. Названный Закон и ч. 2 п. 2 комментируемой статьи вступают в силу с 1 января 2012 г.

3. Норма п. 3 комментируемой статьи указывает на право органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также организаций и граждан, нанимающих работников, помимо ОСС, предусмотренного комментируемым Законом, осуществлять за счет собственных средств иные виды страхования работников, предусмотренные законодательством РФ. Данный пункт основан на норме ч. 3 ст. 39 Конституции РФ, согласно которой поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Следует отметить, что из указанного в рассматриваемом пункте правила «за счет собственных средств» есть одно изъятие. Согласно подп. 48.1 п. 1 ст. 264 гл. 25 «Налог на прибыль организаций» части второй НК РФ (подпункт введен Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 204-ФЗ[27]) к прочим расходам, связанным с производством и реализацией, относятся платежи (взносы) работодателей по договорам добровольного личного страхования, заключенным со страховыми организациями, имеющими лицензии, выданные в соответствии с законодательством РФ, на осуществление соответствующего вида деятельности, в пользу работников на случай их временной нетрудоспособности вследствие заболевания или травмы (за исключением несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) за первые два дня нетрудоспособности.

Статья 2. Законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний

Законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора Российской Федерации.

Норма ч. 1 комментируемой статьи указывает, что законодательство РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний основывается на Конституции РФ. Эти основы заложены в упоминаемых выше (см. комментарии к преамбуле и ст. 1 Закона) нормах ст. 39 Конституции РФ, согласно которым: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (ч. 1); государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом (ч. 2); поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность (ч. 3).

Определяя состав законодательства РФ об ОСС от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, рассматриваемая норма указывает на комментируемый Закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ. Как видно, при этом понятие «законодательство» использовано в его широком понимании, т.е. охватывающим не только законодательные, но и иные акты.

Федеральные законы, принимаемые в соответствии с комментируемым Законом, – это, прежде всего, ежегодно принимаемые федеральные законы о бюджете ФСС России на очередной финансовый год и на плановый период, а также федеральные законы, устанавливающие страховые тарифы, дифференцированные по классам профессионального риска.

Иными нормативными правовыми актами РФ, нежели федеральные конституционные законы и федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[28] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.