Жилищное право

Е. С. Филиппова

Жилищное право

Глава 1

Жилищное право – подотрасль гражданского права

§ 1.1. Понятие и предмет жилищного права

Жилищное право – это совокупность норм права, регулирующих жилищные отношения. Понятие «жилищное право» употребляется в юридической литературе в двух смыслах, узком и широком. В узком смысле жилищное право – это субъективное право конкретного человека на жилое помещение, в широком смысле – это институт гражданского права, включающий в себя нормы других отраслей права, посвященные либо непосредственно жилищным правоотношениям, либо отношениям, связанным с жильем[1]. Таким образом, предметом регулирования жилищного права является определенная совокупность общественных отношений, которые получили в законодательстве и в юридической литературе название «жилищные отношения».

Жилищное право в узком смысле традиционно понимается как часть (отрасль) гражданского права, совокупность норм гражданско-правового характера, регулирующих отношения пользования жилыми помещениями, проживание в них. Эти отношения считаются ядром жилищных отношений, главным компонентом их содержания. Например, И.Л. Брауде считал, что «жилищное право не образует самостоятельной отрасли права в единой системе советского права. То, что у нас называют жилищным правом, есть часть гражданского права». Кроме того, И.Л. Брауде высказался за выделение жилищного права из гражданского права в комплексную (многоотраслевую) учебную и научную дисциплину[2]. В.Н. Литовкин также считает, что «жилищное право является составной частью гражданского права… Жилищное право – это специальные нормы гражданского права, регламентирующие владение и пользование чужим жильем…»[3]. Сторонники этого взгляда исходят из понимания жилищного права как, главным образом, права, регулирующего пользование жилыми помещениями. Что касается других правовых норм (например, регулирующих управление, эксплуатацию жилищного фонда), то они рассматриваются не как жилищные, а как нормы «иного рода», регулирующие отношения, которые находятся за пределами жилищных правоотношений. Другие авторы исходят из более широкого понимания жилищного права – регулирующего «отношения, в которых удовлетворяется потребность в жилье», либо «отношения, складывающиеся в процессе удовлетворения гражданами своих жилищных потребностей», либо «отношения по удовлетворению потребностей граждан в жилье».

Вместе с тем некоторые авторы высказываются в пользу выделения жилищного права в особую, комплексную отрасль права. Так, С.И. Аскназий полагает, что наряду с основными (базовыми, профилирующими и иными основными) отраслями права, образующими сердцевину, ядро правовой системы, имеются вторичные, комплексные образования в структуре права. По его мнению, «эти образования являются комплексными в том смысле, что нормы, в них входящие, не связаны единым методом и механизмом регулирования, почти все они имеют «прописку» в основных отраслях».

На эти нормы распространяются общие положения соответствующих основных отраслей. Во вторичную структуру они входят, будучи нормами, например, гражданского, уголовного, административного, трудового права. «Нормы комплексного образования, – считает он, – по иному предмету и по иным, пусть не главным, юридическим особенностям вторично, ничуть не нарушая архитектоники основных отраслей и не исключая из их состава ни одной нормы, объединяются в особую общность».

В результате формирования вторичных, комплексных образований структура (система) права приобретает многоуровневый (многоплоскостной) характер. «Именно в своей многомерности, в органическом единстве основных отраслей и комплексных образований, – пишет С.И. Аскназий, – правовая система способна предстать как действенный – стабильный и в то же время динамичный организм, обладающий значительными регулятивными возможностями и в силу этого глубоко и многосторонне воздействующий на общественные отношения».

Существование комплексных отраслей права признают и другие авторы. Например, П.С. Никитюк говорит о существовании «комплексных отраслей права, построенных как некое соединение разнородных предметов и методов правового регулирования». По мнению В.Д. Комарова, «наиболее правильно… считать жилищное право комплексной отраслью права, которая базируется на комплексной отрасли законодательства. Как комплексная отрасль права жилищное право представляет собой совокупность норм, регулирующих общественные отношения по управлению жилищным фондом, его содержанию и ремонту; отношения, возникающие в связи с предоставлением гражданам жилых помещений и пользованием ими на условиях найма или аренды, отношения собственности в жилищной сфере и другие общественные отношения, связанные с удовлетворением жилищной потребности».

Разделение всей системы правовых норм на различные отрасли права происходит не по одному, а по разным основаниям и на разных уровнях. По мнению А.В. Мицкевича, такое разделение свидетельствует о многообразии общественной жизни и потребностей, обусловливающих формирование системы права[4].

Жилищное право в широком смысле – это комплексная отрасль права, в которой объединены нормы и правовые институты гражданского, административного и других отраслей права. Жилищное право не является самостоятельной отраслью наравне с такими отраслями, как конституционное, административное, гражданское, трудовое, семейное, земельное право. Будучи связаны между собой тем, что обслуживают специфические (жилищные) отношения, существующие и развивающиеся по поводу особого материального объекта – жилища, жилищно-правовые нормы образуют особую, вторичную, комплексную отрасль права (правовой комплекс, правовую общность), развивающуюся по своим внутренним закономерностям.

Комплексный характер жилищного права заключается в том, что оно соединяет в себе не только нормы гражданско-правового характера (которые составляют большинство в общей массе жилищных норм), но и нормы других отраслей права, которые посвящены либо непосредственно жилищным правоотношениям, либо отношениям, так или иначе связанным с жильем. К последним относятся административное, земельное, экологическое, финансовое право. Вместе с тем жилищное право – это не механическая совокупность разнообразных правовых норм. В процессе кодификации произошло не просто систематизированное изложение жилищно-правового материала в жилищных законах и Жилищном кодексе России, а переработка и обогащение содержания правовых норм, восполнение пробелов в праве, введение в юридическую ткань новых особых системных нормативных правовых обобщений, что позволило создать относительно самостоятельное комплексное правовое образование. В связи с этим можно с большой оговоркой подчеркивать «первичность» норм (отраслей) права и «вторичность» отраслей законодательства. Скорее всего, наоборот, «первично» законодательство как источник права. Право – это, прежде всего, законодательство в совокупности юридических норм, образующих право; главную и определяющую роль играют законодательные нормы, и поэтому система законодательства образует юридическую первооснову системы права. Только после создания норм права в форме статьи закона или другого правового акта они приобретают относительную самостоятельность и в своем действии начинают влиять на развитие системы законодательства. Разумеется, в теоретическом и практическом планах необходимо различать двуединую природу акта законодательства как формы, в которую облекается норма права, так и нормы, выражающей неразрывную связь нормы права и статьи закона (или другого нормативного правового акта).

Жилищное право как комплексное правовое образование характеризуется тем, что это определенное целостное правовое образование, которому свойственны свои специфические предмет регулирования, принципы, наличие общих (основных) положений, особых способов и приемов правового регулирования, т. е. наличие специфического механизма, режима правового регулирования, отличающего это право от смежных отраслей и комплексных правовых образований.

Жилищное право как комплексная отрасль имеет свою систему: правовые институты, правовые нормы, которыми регулируются соответствующие группы однородных жилищных отношений. Можно сделать вывод, что признание Гражданским кодексом самостоятельного существования жилищного законодательства во многом предопределяет в будущем выделение жилищного права как комплексной отрасли российского права.

Провозглашение в Конституции России (ст. 40) права на жилище обусловило выделение всех отношений, возникающих по поводу жилого помещения, его пользования и эксплуатации, в самостоятельную группу жилищных отношений, а регулирующих эти отношения правовых актов – в самостоятельную комплексную отрасль – жилищное законодательство.

Общественные отношения, которые по принятой Жилищным кодексом терминологии называются жилищными, имеют характерную особенность – они складываются, как правило, по поводу готового объекта, которым является жилой дом или иное жилище, включенное в установленном порядке в состав жилищного фонда и предназначенное для проживания. Наличием такого специфического объекта регулирования общественных отношений жилищное законодательство отличается от других отраслей законодательства и права.

В круг общественных отношений, которые составляют предмет жилищного законодательства (жилищного права), входят отношения, складывающиеся по поводу управления жилищным фондом, учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; владения и ограниченного распоряжения жилыми помещениями, предоставленными гражданам – нанимателям и членам их семей для проживания; отношения по поводу эксплуатации, обеспечения сохранности и ремонта жилых домов и жилых помещений и др. Жилищными законами регулируются и некоторые другие отношения (которые в Жилищном кодексе отнесены к жилищным), складывающиеся в жилищной сфере по поводу жилища: жилищно-земельные, кредитные и др.[5] Жилищные отношения неоднородны. Большинство из них – имущественные; они складываются по поводу объектов, имеющих экономическую ценность: квартир, жилых домов, жилищных фондов и др.

§ 1.2. Метод жилищного права

Под методом «в самом общем значении» понимается «способ достижения цели, определенным образом упорядоченная деятельность». Метод же, рассматриваемый «в специально философском значении», определяется как «способ познания» и «способ воспроизведения в мышлении изучаемого предмета»[6].

Метод[7] правового регулирования — это приемы и способы воздействия юридических норм на общественные отношения. Если предмет отвечает на вопрос, какие отношения регулирует право, то метод – на вопрос, как осуществляется это регулирование. Метод правового регулирования определяется способом создания прав и обязанностей участников урегулированных правом общественных отношений, характером взаимоотношений субъектов права. Например, Л.С. Явич полагает, что как для дифференцирования правовой системы важно не всякое подразделение общественных отношений, а лишь то, которое влечет за собой образование специфических методов регулирования, так и для конструирования отраслевого юридического метода следует исключать произвольный набор приемов и способов воздействия права на общественные отношения, нивелирующий различия между отдельными отраслями права. При этом метод отличается замкнутостью (суверенностью) и неприменимостью к отношениям, регулируемым определенной отраслью норм, лежащих за ее пределами[8].

Иную позицию в оценке метода правового регулирования занимают те, кто полагает, что всей системе права присущ один и тот же набор инструментов юридического воздействия на социальные процессы, вследствие чего должна быть исключена постановка вопроса о наличии у каждой отрасли своего собственного, автономного и специфического, метода регулирования. Например, В.Д. Сорокин считает, что метод правового регулирования отличается высокой универсальностью, которая проявляется во взаимодействии трех типов правового регулирования, и каждый при наступлении определенных условий выполняет функцию взаимного обеспечения. Составляющие его элементы – дозволение, предписание и запрет – обладают способностью выступать в различных вариациях, сообразно характеру тех отношений социально-правовой среды, которые нуждаются в необходимом воздействии.

Логически завершает эту конструкцию признание того, что право на регулируемые отношения может воздействовать только посредством дозволения, предписания и запрета, вследствие чего специфика отдельных отраслей проявляется лишь в наборе (соответствующей комбинации) этих приемов, составляющих сущность единого метода правового регулирования[9]. Однако из подобного подхода вовсе не следует вывод об отсутствии у правовых отраслей собственных, не тождественных различным модификациям единого метода правового регулирования и институциональных способов юридического воздействия на объект регулирования.

Под методом жилищного права следует понимать способ регулирования жилищных правоотношений. Поскольку жилищное право в широком смысле является комплексным институтом, то у него нет самостоятельного метода регулирования: его метод характеризуется чертами, присущими гражданскому праву в целом и характерными для тех отраслей права, нормы которых могут присутствовать в жилищных правоотношениях.

Нормы жилищного права не замыкаются в себе, более того, они относятся к различным отраслям российского права. Так, нормы, регулирующие использование жилого помещения, относятся только к гражданскому праву; нормы, регулирующие распределение, предоставление, бронирование жилого помещения в государственном и муниципальном фондах, – только к административному праву. Правоотношения по приобретению жилых помещений регулируются нормами гражданского права (порядок и условия заключения договоров купли-продажи, мены, дарения жилых помещений, порядок наследования жилья) и административного права (государственная регистрация сделок с недвижимостью, переход прав на недвижимость, выдача ордера на жилое помещение социального использования). Правоотношения в области управления, эксплуатации, обеспечения сохранности, ремонта жилого помещения регулируются нормами и гражданского права, и целого ряда других отраслей права: административного, налогового, земельного. Таким образом, хотя формально жилищное право – лишь институт гражданского нрава, сформировавшийся вокруг договора найма жилого помещения, однако содержание, объем и значение этого института дают веские основания для придания ему статуса подотрасли гражданского права.

§ 1.3. Основные принципы жилищного права

Под правовыми принципами (принципами права) понимаются основные начала, важнейшие положения правового регулирования общественных отношений. Принципы права пронизывают все отрасли права, однако в каждой отрасли, подотрасли или правовом институте их действие проявляется по-своему[10].

Проблема принципов жилищного права подробно исследовалась такими учеными, как Г.А. Свердлык, И.Б. Марткович, П.И. Седугин, В.Д. Комаров, высказавшими разные точки зрения на то, какие принципы для жилищного права базовые (основные). В жилищном праве проявляется действие принципов нескольких отраслей права. Например, в сфере жилищных отношений пользования жилыми помещениями на основе договора найма регулирование осуществляется по принципам, свойственным гражданскому праву и, следовательно, проявляется гражданско-правовой метод регулирования. Итак, основными принципами жилищного права являются:

1) Принцип недопустимости произвольного лишения жилища — важнейший принцип жилищного права, имеющий большое значение для реализации стабильного, устойчивого права пользования жилищем. Его можно рассматривать как одно из основных проявлений общего принципа недопустимости произвольного вмешательства в частные дела.

2) Принцип доступности для граждан условий найма жилых помещений. Содержание данного принципа выражается в том, что гражданин может реализовать свое право на жилище различными способами: на основе договора социального найма, вступления в члены жилищного или жилищно-строительного кооператива либо путем вступления в различные гражданские правоотношения по приобретению жилья и др. Этот принцип реализуется в широком размахе жилищного строительства, позволяющем большую часть новых жилых помещений предоставлять внаем либо по другим основаниям бесплатно или за доступную плату малоимущим гражданам, военнослужащим, работникам бюджетной сферы и другим указанным в законе категориям граждан, нуждающимся в жилище.

3) Принцип неприкосновенности жилища (ст. 25 Конституции) предопределяет гарантии охраны права граждан на жилище и направлен на обеспечение стабильного осуществления собственником (нанимателем, арендатором) жилого помещения права пользоваться им без нарушения или ущемления этого права. В Конституции определено, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Запрещение проникновения в жилище означает не только вхождение в него вопреки воле проживающих в нем граждан, что образует состав преступления (ст. 139 УК РФ) {1}, но и иные формы получения сведений о том, что происходит в жилище.

Этот принцип был подтвержден в постановлении Конституционного Суда России от 23 июня 1995 г. по делу о проверке конституционности частей 1 и 2 пункта 9 статьи 60 ЖК РСФСР, который признал неконституционными положения указанной нормы, устанавливающие ограничения конституционного права граждан на жилище в связи с их временным отсутствием в жилом помещении, когда оно не связано со злоупотреблением ими своими жилищными правами или с невыполнением возложенных на них жилищных обязанностей[11].

4) Принцип демократического, гуманистического отношения к гражданам – нанимателям и собственникам жилых помещений, имеющий огромное значение для регулирования жилищных отношений в России.

5) Принцип цивилизованного использования жилых помещений. Проявление этого принципа, особенно в последние годы, можно проиллюстрировать следующими примерами:

– жилищное законодательство предоставляет гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, как правило, отдельную квартиру на семью;

– вместо ранее действовавшего правила о принудительном изъятии у нанимателя излишней жилой площади и передаче ее другому нанимателю установлено новое правило: наниматель сам может ставить вопрос о замене занимаемого им жилого помещения на жилое помещение меньшего размера;

– отменены ранее действовавшие многочисленные ограничения при строительстве и приобретении гражданами в собственность жилых домов.

Отныне частная собственность на недвижимость в жилищной сфере, включая жилищный фонд либо его часть, не ограничивается количеством, размерами и стоимостью и обеспечивается правом неприкосновенности (ст. 25 Конституции России). Осуществление этого принципа можно рассматривать как проявление на практике конституционных прав и свобод человека и гражданина, социальной политики российского государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

6) Принцип неприкосновенности собственности, имеющий большое значение для жилищно-правового регулирования; он вытекает из положений статьи 35 Конституции России о том, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

В соответствии с этим принципом гражданам – собственникам жилых помещений законодательство предоставляет возможность стабильно осуществлять права владения, пользования и распоряжения принадлежащими им жилыми помещениями в соответствии с их назначением (ст. 288 ГК РФ), а членам семей собственников – возможность пользоваться этими помещениями на условиях, предусмотренных жилищным законодательством (ст. 292 ГК РФ). Действие данного принципа в определенной степени влияет и на жилищные отношения по пользованию жилыми помещениями на основании договора социального найма, который носит бессрочный характер и предусматривает возможность пользования жильем не только нанимателями, но и их детьми, внуками[12].

7) Принцип недопустимости ограничения (или лишения) права пользования жилым помещением, за исключением действий нанимателя или членов его семьи, которые не сопряжены со злоупотреблением ими своими жилищными правами или с невыполнением возложенных на них жилищных обязанностей и непосредственно при этом не нарушают права и законные интересы других лиц[13].

Ограничение права пользования жилым помещением может повлечь за собой такие действия нанимателя или членов его семьи, которые сопряжены со злоупотреблением ими своими правами или с невыполнением возложенных на них обязанностей и нарушают при этом права и законные интересы других лиц.

§ 1.4. Источники жилищного права

Источники жилищного права можно подразделить на две большие группы:

– законы Российской Федерации и принятые в соответствии с ними нормативные правовые акты;

– законы и другие нормативные акты, принятые субъектами Федерации.

Охарактеризуем основные источники жилищного права.

1) Конституция России является правовой основой жилищного законодательства: нормы, содержащиеся в Основном законе страны, определяют содержание других нормативных актов, регулирующих жилищные правоотношения. Конституция относит жилищное законодательство к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72), в отличие от гражданского законодательства, которое относится к исключительному ведению Российской Федерации[14].

2) Жилищный кодекс России от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ, вступивший в силу с 1 марта 2005 г. (опубликован в «Российской газете» 12 января 2005 г. № 1), знаменует собой новую эпоху в развитии жилищных отношений в нашей стране[15].

3) Согласно Закону РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», государственные и муниципальные органы могут бесплатно передавать в собственность граждан по их просьбе занимаемые ими жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов. Этот Закон содержит правила приватизации жилищного фонда России и является правовым основанием для изменения формы собственности па конкретное жилое помещение у конкретного лица.

4) Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет систему законодательства о градостроительстве, регулирует вопросы обеспечения права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, на выбор места жительства в пределах России при осуществлении градостроительной деятельности, на соблюдение требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил. Градостроительный кодекс регулирует также вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, устанавливает государственные градостроительные нормативы и правила, контроль над градостроительной деятельностью, ответственность за нарушение законодательства России о градостроительстве.

5) Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», будучи административно-правовым актом, является и источником гражданского права, поскольку обязывает граждан регистрироваться по месту проживания и ограничивает возможность их пребывания на некоторых территориях страны.

6) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и принятая на основании этого Закона и в соответствии с ним Инструкция о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения[16].

7) Важнейшим источником жилищного права является Гражданский кодекс, в частности, глава 35 «Наем жилого помещения» (ст. 671–688 ГК РФ).

8) Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ) содержит нормы об ответственности за административные правонарушения в области охраны собственности, в частности, за нарушение правил пользования этими помещениями, содержания и ремонта жилых домов или помещений, нормативов обеспечения населения коммунальными услугами (ст. 7.21—7.23 КоАП РФ).

9) Земельный кодекс России от 25 октября 2001 г.[17] (ЗК РФ) регулирует правовое положение, в частности, земель поселений, т. е. земель, используемых и предназначенных для застройки и развития городских и сельских поселений. В статье 83 ЗК РФ специально указывается, что правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов.