Полная версия
Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный)
Сергей Юрьевич Чапчиков
Комментарий к Федеральному закону «О полиции» (постатейный)
Введение
Федеральный закон «О полиции» (далее – Закон, Закон о полиции) подготовлен в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Федеральный закон был принят после масштабного общественного обсуждения, в ходе которого от граждан поступило более 33 тыс. откликов и конкретных предложений по совершенствованию текста законопроекта. В результате многие положения законопроекта были изменены или дополнены.[1]
Закон направлен на создание законодательных основ организации и деятельности полиции в Российской Федерации в соответствии с новыми общественными отношениями.
Законом предусмотрено комплексное решение задач по устранению несогласованности норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также пробелов в правовом регулировании деятельности милиции. На современном этапе полиция должна сосредоточить основные усилия на защите прав и свобод человека и гражданина в соответствии с международными стандартами.
При разработке закона учитывались, во-первых, принципы и подходы к модернизации России, сформулированные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 г.; во-вторых, преобразования, которые осуществляются в правоохранительной сфере; в-третьих, достижения науки, отечественный и зарубежный опыт функционирования полицейских институтов.
Основными целями Закона являются: закрепление партнерской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества; четкое определение обязанностей и прав полиции, а также правового статуса сотрудника полиции; обеспечение правовых гарантий укрепления законности в деятельности полиции и повышение результативности этой деятельности; усиление антикоррупционной составляющей в деятельности полиции; освобождение полиции от несвойственных ей функций и дублирования функций других государственных органов.
В Закон включены в адаптированном виде нормы ряда международных документов, касающихся полицейской деятельности: Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, и других.
Кроме того, в Законе реализован положительный международный опыт в области строительства полицейских институтов, а также сохраняются отечественные традиции правового регулирования деятельности полиции.
Закон состоит из 11 глав.
В главе 1 «Общие положения» определяются назначение полиции и основные направления ее деятельности.
За полицией законодательно закрепляются правоохранительные функции. Существующие основные направления деятельности милиции, которые аналогичны направлениям деятельности полиции большинства зарубежных стран, сохранены. Вместе с тем некоторые направления деятельности, которые реализует милиция, скорректированы с учетом современных условий. Законопроектом предлагается определить следующие основные направления деятельности полиции:
1) защита личности, общества, государства от преступных посягательств;
2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
3) выявление, раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;
4) розыск лиц;
5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;
6) охрана общественного порядка;
7) обеспечение безопасности дорожного движения;
8) контроль за соблюдением законодательства в области оборота оружия;
9) контроль за соблюдением законодательства в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности;
10) охрана имущества и объектов на договорной основе;
11) государственная защита участников уголовного судопроизводства, судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов.
По решению Президента Российской Федерации сотрудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности.
В статье 4, посвященной организации полиции, закреплено, что руководство деятельностью полиции осуществляют руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители его территориальных органов и руководители входящих в систему указанного федерального органа учреждений и иных организаций. Эти руководители несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.
Глава 2 «Принципы деятельности полиции» посвящена основополагающим началам деятельности полиции, разработанным с учетом высокого уровня конфликтности отношений в той сфере, в которой действует полиция, ее широких дискреционных полномочий.
Принципами деятельности полиции являются: соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина; законность; беспристрастность; открытость и публичность; общественное доверие и поддержка граждан; взаимодействие и сотрудничество; использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем. В Законе принципы деятельности полиции не только перечисляются; каждый из них рассматривается в рамках отдельной статьи, в которой он наиболее полно раскрывается.
Открытость и прозрачность деятельности полиции будут способствовать восстановлению доверия к ней у граждан. Граждане, общественные объединения и организации имеют право в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, получать от полиции информацию, непосредственно затрагивающую их права.
Предлагается установить, что полиция регулярно информирует государственные органы, органы местного самоуправления и граждан о своей деятельности через средства массовой информации, сеть «Интернет», путем отчетов должностных лиц (не реже одного раза в год) перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований, а также перед гражданами. Периодичность и порядок осуществления отчетности, а также категории должностных лиц, уполномоченных выступать с отчетами, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Полиция в соответствии с законодательством Российской Федерации предоставляет сведения о своей деятельности средствам массовой информации по официальным запросам их редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах.
Общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции. В связи с этим на федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел возлагается обязанность проводить постоянный мониторинг общественного мнения о деятельности полиции, а также мониторинг взаимодействия полиции с институтами гражданского общества.
При федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальных органах предусматривается создание общественных советов, в состав которых должны войти представители трудовых коллективов, общественных объединений, деятели культуры, науки и искусства, а также представители конфессий.
В главе 3 «Обязанности и права полиции» содержится перечень обязанностей полиции (в него включены функции, которые не были учтены в Законе Российской Федерации «О милиции», но которые милиция осуществляла в соответствии с другими законодательными и иными нормативными правовыми актами).
В Законе определено, что перечень обязанностей полиции устанавливается только федеральным законом «О полиции» и возложение на полицию иных обязанностей может быть осуществлено только путем внесения в него изменений.
Права полиции максимально конкретизированы. Исключены некоторые нормы, не имеющие четкого юридического содержания и позволяющие произвольно (без необходимых оснований, должной процедуры и соблюдения определенных сроков) ограничивать права граждан и организаций, а также касающиеся несвойственных полиции функций в сфере контрольной и надзорной деятельности.
Порядок реализации возложенных на полицию обязанностей и предоставленных ей прав, если он не урегулирован федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Глава 4 «Применение полицией отдельных мер государственного принуждения» содержит нормы, регламентирующие порядок применения полицией следующих мер государственного принуждения: задержание; вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории; оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов; формирование и ведение банков данных о гражданах.
В Законе определены исчерпывающий перечень лиц, в отношении которых полиция может применять задержание, а также основания такого задержания.
В соответствии с положениями Декларации о полиции, принятой в 1979 г. Парламентской ассамблеей Совета Европы, и рекомендациями Европейского Суда по правам человека в Закон включена норма, согласно которой задержанные и находящиеся под стражей лица должны содержаться в специально отведенных помещениях, под охраной, в условиях, исключающих угрозу их жизни и здоровью.
Для усиления гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина и в соответствии с Европейским кодексом полицейской этики законом предусматривается ведение реестра лиц, подвергнутых задержанию.
Законом также устанавливается перечень случаев, когда полиция по решению руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или лица, его замещающего, имеет право производить оцепление (блокирование) участков местности.
В целях реализации Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных и в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» в Законе установлены полномочия полиции по сбору и обработке данных о гражданах.
Глава 5 «Применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия» разработана на основе Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого Генеральной Ассамблеей ООН.
В ней определяются пределы, условия и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также особенности их применения, в частности особенности применения специальных средств и оружия в составе подразделения (группы) и в условиях массового скопления людей, основания и условия применения оружия ограниченного поражения. Кроме того, устанавливаются гарантии личной безопасности вооруженного сотрудника полиции.
Особое внимание в Законе уделяется вопросам проверки сотрудников полиции на профессиональную пригодность к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
При определении терминов «специальные средства», «применение огнестрельного оружия» устранены терминологические неточности и неоднозначность толкования терминов, которые существуют в действующем Законе.
В главе 6 «Правовое положение сотрудника полиции» определяется статус сотрудника полиции, устанавливается перечень ограничений и запретов, связанных со службой в полиции, перечисляются требования, предъявляемые к поведению сотрудника полиции.
Для сотрудника полиции, а также для гражданина Российской Федерации, поступающего на службу в полицию, предусматриваются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ст. 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», за исключением ограничений, запретов и обязанностей, препятствующих осуществлению сотрудником полиции оперативно-розыскной деятельности. Кроме того, дополнительно предлагается установить, что гражданин не может быть принят на службу в полицию, если он имеет или имел судимость, а также если в отношении его уголовное преследование прекращено по нереабилитирующим основаниям: истечение сроков давности уголовного преследования; прекращение уголовного дела в связи с примирением сторон; прекращение уголовного преследования вследствие акта об амнистии; прекращение уголовного преследования в связи с деятельным раскаянием.
Помимо таких гарантий правовой защиты сотрудников полиции, предусмотренных действующим Законом, как недопустимость вмешательства в деятельность сотрудника полиции и доверие к его показаниям, законопроектом предлагается установить государственную защиту жизни и здоровья, чести и достоинства сотрудника полиции и членов его семьи, а также имущества, принадлежащего ему и членам его семьи.
Урегулировано право сотрудников полиции на объединение в профессиональные союзы (ассоциации).
Закреплен правовой статус других сотрудников органов внутренних дел, не являющихся сотрудниками полиции и привлекаемых к выполнению возложенных на полицию обязанностей. Установлена ответственность сотрудника полиции.
В главе 7 «Служба в полиции» устанавливаются требования к поступлению на службу в полицию и особенности ее прохождения.
Служба в полиции осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, с учетом особенностей, установленных федеральным законом «О полиции».
В рамках решения задачи борьбы с коррупцией к личностным и профессиональным качествам сотрудников полиции предъявляются повышенные требования. Каждый гражданин Российской Федерации, поступающий на службу в полицию, должен пройти психофизиологическое исследование, тестирование на алкогольную, наркотическую и иную токсическую зависимость, а также испытание в целях проверки его морально-психологических, деловых и иных качеств, необходимых для замещения должности сотрудника полиции.
Законом уточнены организация профессиональной подготовки сотрудников полиции, правовой статус слушателей и преподавательского состава образовательных учреждений высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также условия привлечения курсантов и слушателей к участию в мероприятиях по охране общественного порядка, обеспечению безопасности граждан и к исполнению других обязанностей полиции.
В целях реализации требований Национальной стратегии противодействия коррупции в части, касающейся борьбы с правовым нигилизмом, законопроектом предусмотрена периодическая проверка знания каждым сотрудником полиции Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актов, регулирующих его служебную деятельность, в том числе международных документов.
За ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей сотрудник полиции подлежит увольнению по следующим основаниям: неоднократное нарушение служебной дисциплины при наличии дисциплинарного взыскания, наложение которого осуществлено в письменной форме; прекращение уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям; представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в полицию; отчисление из образовательного учреждения высшего профессионального образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел; лишение специального звания полиции; прекращение гражданства Российской Федерации или приобретение гражданства (подданства) другого государства.
Законом закрепляются гарантии сотруднику полиции, избранному (назначенному) в законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления.
В главе 8 «Социальная защита сотрудника полиции» регламентируются вопросы, касающиеся оплаты труда сотрудников полиции, страховых гарантий и выплат в целях возмещения вреда, причиненного в связи с выполнением служебных обязанностей, права сотрудника полиции на жилищное обеспечение и медицинское обслуживание, социальной защиты семей сотрудников полиции, потерявших кормильца, а также иных гарантий в связи с прохождением службы в полиции.
В главе 9 «Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности полиции» определяется, что финансовое обеспечение деятельности полиции, а также гарантий и компенсаций, предоставляемых (выплачиваемых) сотрудникам полиции, членам их семей и лицам, находящимся на их иждивении в соответствии с законодательством Российской Федерации, является расходным обязательством Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе осуществлять по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации расходы на реализацию полномочий полиции по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности. Финансирование указанных расходов будет осуществляться за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.
Органам и подразделениям полиции, выполняющим задачи по охране общественного порядка, обеспечению безопасности граждан и борьбе с преступностью на транспорте, служебные и подсобные помещения, оборудование, средства и услуги связи должны предоставляться на безвозмездной основе транспортными организациями.
Сотрудникам полиции, замещающим должность участкового уполномоченного полиции, для работы на обслуживаемых административных участках помещения, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи, должны предоставляться органами местного самоуправления. Кроме того, ими должна обеспечиваться техническая эксплуатация этих помещений (водоснабжение, отопление, освещение, уборка, ремонт).
В главу 10 «Контроль и надзор за деятельностью полиции» в соответствии с Федеральным законом от 8 июля 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» включено положение о еще одной форме контроля за деятельностью полиции (кроме государственного контроля и прокурорского надзора) – общественном контроле, который осуществляется общественными наблюдательными комиссиями и их членами, в частности, за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Контроль в такой форме может осуществляться совместно с общественными советами, создаваемыми при территориальных органах федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел.
Глава 11 «Переходные и заключительные положения» содержит нормы об осуществлении до передачи соответствующим органам и организациям, но не позднее 1 января 2012 г., отдельных функций, в настоящее время выполняемых милицией, о проведении аттестации сотрудников органов внутренних дел, о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) и о вступлении в силу Федерального закона «О полиции» с 1 марта 2011 г.
Финансирование полиции до 1 января 2012 г. предусматривается осуществлять за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.
По данным министра МВД России Р.Г. Нургалиева, 1 января 2012 г. общее количество сотрудников сократится на 20%. Уже на первом этапе этой работы в резерв было выведено 118 тыс. должностей, а это порядка 12%. Второй этап более ответственный, поскольку при проведении организационно-штатных мероприятий под сокращение попадут действующие сотрудники. Многим из них еще рано выходить на пенсию по возрасту или по выслуге лет, поэтому каждый кандидат на увольнение должен рассматриваться в индивидуальном порядке и во всех регионах должны работать специальные адаптационные программы по оказанию помощи в трудоустройстве уволенным сотрудникам, в переобучении и получении новой специальности.[2]
Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 3– ФЗ «О полиции»
Принят Государственной Думой 28 января 2011 г. Одобрен Советом Федерации 2 февраля 2011 г.
Глава 1
Общие положения
Статья 1. Назначение полиции
1. Полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также – граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.
2. Полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств.
3. Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам (далее также – государственные органы), органам местного самоуправления, иным муниципальным органам (далее также – муниципальные органы), общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности (далее – организации), должностным лицам этих органов и организаций (далее – должностные лица) в защите их прав.
Комментируемая статья определяет назначение полиции в современном российском обществе.
Термин «полиция» происходит от немецкого Polizei(от греческого politeia – управление делами государства). У греков так называлось учение о том, как устраивать городские дела, как управлять городом. То, что греки обозначали словом Polis (городское дело), римляне стали называть respublica(дело общественное): по своему происхождению «полиция» и «республика» ближе, чем родные сестры; это просто разные названия для одного и того же предмета. Однако в настоящее время с понятием полиции у нас обыкновенно соединяется несколько иное представление. Полиция во многих современных государствах – это особые органы по охране общественного порядка, расследованию некоторых видов правонарушений и т. д.
Возникновение в России самостоятельных специализированных полицейских институтов в современном значении было связано со становлением абсолютизма, реформаторской деятельностью Петра I. Идея регулярной полиции была разработана 23 мая 1718 г. полицейской инструкцией[3] и практически реализована по «Пунктам» Петра I[4] с его Указа от 7 июня 1718 г..[5]
Одной из ключевых задач созданной Петром I полиции планировалась борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной, пожарной безопасности[6]. Однако эти и проведенные впоследствии реформы государственного механизма не способствовали специализации полицейских функций в руках исключительно одного госаппарата, и их осуществление на фоне вроде бы разрастающегося полицейского аппарата все еще являлось полномочием гражданских чинов и учреждений. Не переломила коренным образом такие тенденции и проведенная Екатериной II губернская реформа. Постепенное упрочение полицейского аппарата начинается с 1780 г., когда идет его перестройка и налаживается эффективная борьба с преступностью. В то же время полицейские функции в рамках МВД, образованного в 1802 г., «размывались» различными задачами хозяйственно-экономического блока и затемняли силовую сторону деятельности полиции, превращая ее более в хозяйственную службу государства. Поэтому создание министерства полиции было необходимой и одной из наиболее значимых частей процесса формирования системы министерского управления в России.
С середины XVIII в. до середины XIX в. система и структура органов внутренних дел изменялись не раз. Немаловажное значение в этом сыграл Манифест от 25 июня 1811 г. «Учреждение и наказ министру полиции», изданный Александром I на основании Общего министерского учреждения и с учетом мнения Государственного совета. Этим Манифестом было завершено, по сути, окончательное устройство полицейской системы управления путем выделения из состава МВД в самостоятельное ведомство Министерства полиции. Добавим, что почти одновременно с этими реформами было утверждено и Положение для внутренней стражи, которым на базе губернских батальонов и губернской внутренней стражи была образована военная внутренняя стража, ставшая предшественницей нынешних внутренних войск МВД России.
За Министерством полиции в сфере обеспечения внутренней безопасности закреплялись три основные функции, а именно: хозяйственно-полицейская, полицейско-исполнительская и полицейско-медицинская. Под стать им именовались и департаменты, которые делились на отделения, объединявшие в себе так называемые столы, т. е. коллегии министерских чинов. За Министерством закреплялся и ряд квазисудебных полномочий, в частности, по административному прекращению запрещенных игр, неправомерного имущественного роста и принуждению к выплате различных долгов. Министерством полиции рассматривались дела не только о раскольниках – лицах, возбуждающих социальную смуту, но и по жалобам на бездействие местного полицейского начальства. В фискальном плане Министерство рассматривало дела о банкротствах, о взыскании казенных недоимок по всем частям.
