Административное право

Что же касается административного права, то множество принципиальных положений данной отрасли, в частности, предмет правового регулирования, статус участников административно-правовых отношений, систематизированных в других отраслях права, в административном «разбросаны» по значительному количеству нормативных правовых актов различной юридической силы. Иными словами, в административном праве отсутствует законодательное ядро, которое могло бы именоваться Административным кодексом. Соответственно однозначное утверждение о возможности разделения системы административного права на общую и особенную части является, по нашему мнению, несколько преждевременным.

Тем не менее, в настоящее время при практическом изучении административного права как отрасли сформировался традиционный подход к делению его системы на общую и особенную части. Характерными примерами такого подхода являются построение учебного курса административного права в большинстве учебных заведений, а также структура подавляющего большинства учебных пособий по данной дисциплине.

Итак, по сложившейся в течение десятилетий традиции в рамках общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:

предмет и метод правового регулирования отрасли;

характеристику административно-правовых норм;

особенности административно-правовых отношений;

иерархию источников административного права;

статус участников административно-правовых отношений;

основу организации и деятельности органов исполнительной власти;

формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;

механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;

вопросы административной ответственности и административного принуждения.

Что же касается содержания особенной части административного права, то ее структура обусловлена отдельными сферами государственного управления. В частности, выделяют:

управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т. п.;

управление социально-культурной сферой, в рамках которой выделяют управление образованием; управление в области науки; управление в области культуры; управление в области здравоохранения и социального обеспечения и т. п.;

управление административно-политической сферой, подразделяемое на управление в области обороны; управление в области безопасности; управление внутренними делами; управление иностранными делами; управление в области юстиции.

Однако сформировавшуюся традицию нельзя считать незыблемой. Ряд исследователей предлагают выделять в системе административного права три основные подсистемы, а именно управленческое право, так называемое полицейское право, представленное в настоящее время КоАП РФ, а также подсистему административной юстиции, регламентирующую одно из фундаментальных положений административного права – право на обжалование действий либо бездействия органов исполнительной власти и должностных лиц. Одним из аргументов подобного разделения, по нашему мнению, вполне обоснованным, является специфика охраны общественного порядка – деятельности, составляющей основу полицейского права. Соответственно предполагается и законодательная база такого деления; необходимость принятия так называемого кодекса гражданской службы, условного полицейского кодекса (по сути, модифицированного КоАП РФ), а также кодекса административной юстиции.

По нашему мнению, административное право как одна из критически важных для цивилизованного существования российского общества отраслей права нуждается в скорейшей законодательной систематизации и, в конечном счете, в кодификации. Оставляя открытым вопрос о целесообразности разработки кодекса гражданской службы, мы, в свою очередь, ставим вопрос о необходимости внесения в рамки единого законодательного акта основных принципиальных положений административного права, своего рода первооснов этой отрасли. Данный законодательный акт, ближайшую аналогию которого мы видим в части первой ГК РФ, должен прийти на смену множеству отдельных законов. Тем самым в какой-то степени будет решена одна из проблем российского административного права, выражающаяся в многообразии его источников и, как следствие, сложности практической реализации административных норм подавляющим большинством населения. Хаотичность законов не добавляет уважения людей к законам в целом и к той отрасли права, для которой характерна подобная бессистемность.

Глава 4

Принципы административного права

Под принципами административного права понимаются основные идеи, требования, положения, выражающие его сущность и определяющие содержание административно-правовых норм. Необходимо отметить, что каждая отрасль права обладает набором как общих принципов, характерных для всех его отраслей, так и собственными принципами, придающими ей уникальность. По сути, принципы – это основополагающие начала отрасли, своеобразная квинтэссенция ее норм. Важность данного постулата можно проиллюстрировать тем, что в тех отраслях права, которые имеют законодательную основу в виде кодексов, принципы вынесены законодателем в самое начало данных актов, исполняя роль своеобразной визитной карточки отрасли. Так, принципы гражданского права сформулированы в п. 1 ст. 1 ГК РФ: признание равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений; неприкосновенность собственности; свобода договора; недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела; необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав; обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебной защиты.

Принципам трудового права посвящена ст. 2 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которой основными принципами правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений признаются, в частности:

свобода труда, включая право на труд, который каждый свободно выбирает или на который свободно соглашается, право распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности;

запрещение принудительного труда и дискриминации в сфере труда;

обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, права на отдых, включая ограничение рабочего времени, предоставление ежедневного отдыха, выходных и нерабочих праздничных дней, оплачиваемого ежегодного отпуска;

равенство прав и возможностей работников;

обеспечение права каждого работника на своевременную и в полном размере выплату справедливой заработной платы, обеспечивающей достойное человека существование для него самого и его семьи, и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда;

обеспечение права работников и работодателей на объединение для защиты своих прав и интересов, включая право работников создавать профессиональные союзы и вступать в них;

сочетание государственного и договорного регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

обязательность возмещения вреда, причиненного работнику в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

установление государственных гарантий по обеспечению прав работников и работодателей, осуществление государственного надзора и контроля за их соблюдением;

обеспечение права каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод, в том числе в судебном порядке;

обязанность сторон трудового договора соблюдать условия заключенного договора, включая право работодателя требовать от работников исполнения ими трудовых обязанностей и бережного отношения к имуществу работодателя и право работников требовать от работодателя соблюдения его обязанностей по отношению к работникам, трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права.

Принципы уголовного права, в числе которых можно особо выделить принципы законности, равенства граждан перед законом, вины, справедливости, гуманизма, определены ст. 1–8 Уголовного кодекса РФ. Кроме того, основополагающим принципом как уголовного, так и уголовно-процессуального права является сформулированный Конституцией РФ (ст. 49) принцип презумпции невиновности.

Возвращаясь к административному праву, отметим, что единого перечня принципов данной отрасли, как это происходит в ситуации с рассмотренными отраслями права, а также со многими иными (семейным, налоговым и т. д.), в законодательстве нет. Основной кодифицированный акт современного российского административного права – КоАП РФ – делает акцент на принципах, определяющих содержание важного, но не единственного блока административного права – законодательства об административных правонарушениях. Так, КоАП РФ особо выделяет такие принципы, как равенство перед законом (ст. 1.4), презумпция невиновности (ст. 1.5), обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением (ст. 1.6).

Обращаясь к другим источникам административного права, мы можем найти определенные законодателем принципы, которые служат основными началами различных сфер общественных отношений, урегулированных нормами административного права. Например, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[5] определены основные принципы деятельности Правительства РФ. В соответствии со ст. 3 названного Закона Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принципами народовластия, федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии со ст. 3 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»[6] ее деятельность базируется на принципах уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности.

Основными принципами лицензирования, закрепленными ст. 3 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[7], являются:

обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;

установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;

установление лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности;

гласность и открытость лицензирования;

соблюдение законности при осуществлении лицензирования.

Анализируя сформулированные в различных актах административного права принципы, мы можем сделать вывод о том, что ему присущи принципы как общеправовые, свойственные всем отраслям российской системы права, межотраслевые, характерные для группы отраслей, имеющих публично-правовую направленность (конституционное, административное, налоговое, уголовное, уголовный процесс), так и принципы, подчеркивающие индивидуальность административного права как отрасли.

Общеотраслевые принципы базируются на конституционных положениях, в том числе тех, которые составляют основу конституционного строя Российской Федерации. К общеотраслевым принципам применительно к административному праву мы можем отнести, в частности:

Принцип равенства перед законом. Частный случай реализации данного принципа мы можем наблюдать при анализе норм КоАП РФ. Согласно ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, а юридические лица – независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

Принцип законности. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и ее законы.

Данный принцип требует от участников административно-правовых отношений реализации закрепленных соответствующими нормами возможностей сообразно требованиям законодательства. Особое значение данный принцип имеет в деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.

Принцип приоритетности интересов личности в жизни государства и общества. Основа данного принципа – ст. 2 Конституции РФ, закрепляющая положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. Данное конституционное положение транслируется в законы и иные нормативные правовые акты – источники административного права. Так, статьей 3 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»[8] в числе основных принципов осуществления государственной охраны закреплен принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип конкретизирован в иных нормах данного Закона. В частности, по общему правилу запрещается применение огнестрельного оружия в отношении женщин, а также лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен сотруднику органов государственной охраны. Исключение возможно только в случае совершения указанными лицами вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей, а также при оказании вооруженного сопротивления.

Аналогичные нормы содержатся и в иных федеральных законах, регламентирующих возможность применения принуждения сотрудниками уполномоченных органов исполнительной власти. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»[9], определяющий в качестве одного из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности (ст. 3).

Принцип гласности. Содержание данного принципа включает несколько уровней. Прежде всего – это требование к гласности источников административного права. Частью 3 ст. 15 Конституции РФ установлено, что законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Данное конституционное положение развивается в иных нормативных правовых актах административного характера, о чем будет сказано, когда мы будем рассматривать источники административного права. Пока же приведем пример, взятый из ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», которая определяет следующие правила, направленные на практическую реализацию принципа гласности:

постановления Правительства Российской Федерации, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно;

датой официального опубликования постановления или распоряжения Правительства Российской Федерации считается дата первой публикации его текста в одном из официальных изданий Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления Правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства РФ не предусмотрен иной порядок их вступления в силу. Распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания. Другим уровнем или, точнее, другим аспектом реализации принципа гласности является его обязательность в практической повседневной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих. Так, в числе основных принципов государственного регулирования внешнеторговой деятельности, предусмотренных ст. 4 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»[10], закреплен принцип гласности в разработке, принятии и применении мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Приведенный пример – частный случай реализации принципа гласности в практической деятельности органов исполнительной власти.

В качестве иных проявлений принципов гласности является устанавливаемая законодательством обязанность органов исполнительной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих информировать общественность о своей деятельности, в том числе посредством публикации отчетов и других сведений. Так, одним из принципов государственной гражданской службы, закрепленных ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является принцип доступности информации о гражданской службе.

Принцип гласности имеет определенные ограничения. Эти ограничения обусловлены тем, что очень часто в сфере государственного управления и деятельности органов исполнительной власти в интересах обеспечения безопасности государства, общества и граждан необходимо сохранение в тайне тех или иных сведений. Речь идет, в первую очередь, о сведениях, имеющих оборонную направленность, а также связанных с обеспечением общественного порядка. Так, возвращаясь к перечню основных принципов осуществления государственной охраны, установленному ст. 3 Федерального закона «О государственной охране», можно видеть, что в качестве одного из принципов закреплен принцип сочетания гласных и негласных методов деятельности.

Принцип ответственности. Этот универсальный принцип, характерный для всех отраслей права, направлен на обеспечение соблюдения иных принципов, в частности законности. Это своего рода страж, который наделен правом принуждения к соблюдению правовых норм. Принцип ответственности было бы неверно распространять только на сферу административных правонарушений и ответственности за их совершение. Данный принцип имеет гораздо более широкую сферу применения, поскольку направлен на обеспечение соблюдения норм не только административного, но и многих других отраслей права и в равной степени применим ко всем участникам отношений, регулируемых нормами административного права. Так, согласно ст. 15 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[11] лица, виновные в нарушении данного Закона, несут ответственность, примеры которой рассматривает ст. 16:

гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда (ч. 1 ст. 16);

в свою очередь, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда (ч. 2 ст. 16).

В некоторых случаях устанавливается приоритетная ответственность того или иного участника регулируемых административным правом общественных отношений. Например, одним из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения, закрепленных ст. 3 Федерального закона «О безопасности дорожного движения», является приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в нем.

Ряд принципов является характерным для отраслей права, которые принято относить к публичному праву (в противоположность частному праву, представленному такими отраслями, как гражданское, семейное и т. д.).

В числе межотраслевых можно выделить такие принципы, как принцип презумпции невиновности (на наш взгляд, далеко не бесспорный принцип применительно к административному праву, о чем подробнее будет сказано при рассмотрении его источников), принцип федерализма, в том числе реализуемый через установление единства системы государственной власти и разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами, принцип разделения властей, принцип признания местного самоуправления и разграничения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.

Наконец, есть значительное количество принципов, которые можно считать собственно административно-правовыми, характерными именно для данной отрасли. Как правило, эти принципы определяют содержание каких-то определенных сфер административно-правового регулирования. Так, можно выделить специфические принципы государственной гражданской службы, определенные ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[12], такие, как профессионализм и компетентность гражданских служащих, стабильность гражданской службы; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность. Данные принципы сочетаются с общими принципами, также закрепленными ст. 4 рассматриваемого Закона, в частности, с принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина.

Более того, в некоторых случаях законодатель идет по пути установления принципов, определяющих составные элементы регулируемых отношений. Возвращаясь к административно-правовому регулированию государственной гражданской службы посредством норм Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», отметим, что этот Закон определяет не только общие принципы гражданской службы (ст. 4), но и такие частные, как принципы формирования кадрового состава гражданской службы в государственном органе, которые в соответствии со ст. 60 этого Закона обеспечиваются на основе:

назначения на должность гражданской службы гражданских служащих с учетом их заслуг в профессиональной служебной деятельности и деловых качеств;

совершенствования профессионального мастерства гражданских служащих.

Другим примером специфических административно-правовых принципов могут выступать такие принципы, как установление единого порядка лицензирования на территории РФ, а также определение лицензионных требований и условий положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, содержащиеся в ст. 3 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». Еще одним примером могут служить принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Перечень таких принципов установлен ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[13].

Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;