Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»

Наталья Станиславовна Долганова, Виталий Алексеевич Зюзин, Андрей Николаевич Королев, Анна Александровна Назимова

Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»

Введение

Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Федеральный закон) регулируются отношения, которые согласно пунктам «г» (установление порядка организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти), «ж» (финансовое регулирование), «з» (федеральные налоги и сборы), «и» (федеральная информация), «о» (гражданское законодательство), «р» (геодезия и картография) ст. 71 Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации, а также отношения, которые согласно пунктам «к» (административное, земельное законодательство), «н» (установление общих принципов организации местного самоуправления) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением и учетом государственного кадастра недвижимости (земельных участков, зданий, сооружений, помещений и объектов незавершенного строительства), а также кадастровой деятельности. Положения Федерального закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания, космических объектов, предприятий как имущественных комплексов.

В целом Федеральный закон систематизирует уже существующие многоуровневые способы организации ведения кадастров недвижимости и позволяет более эффективно реализовывать программы, предполагающие комплексный анализ различных видов недвижимости.

Принятие Федерального закона было направлено на решение вопросов регистрации недвижимого имущества, информационного обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения недвижимого имущества, а также совершенствование деятельности в области формирования недвижимого имущества.

Необходимость в таком законодательном акте объясняется тем, что в настоящее время в Российской Федерации действует сложная многоуровневая система реестров и кадастров недвижимого имущества. При этом учет недвижимого имущества осуществляется как учет объектов права либо объектов управления в зависимости от целей учета.

Вместе с тем системы учета не связаны между собой и не позволяют получить объективные сведения о недвижимом имуществе на территории Российской Федерации. Получение указанных сведений связано со значительными материальными и трудозатратами. Кроме того, система не позволяет эффективно реализовывать программы, предполагающие комплексный анализ различных видов недвижимого имущества.

Следствием отсутствия единой системы учета является также наличие большого количества неучтенных объектов, в том числе объектов самовольной постройки и земельных участков, появившихся в результате самозахвата земель.

Основными принципами рассматриваемого Федерального закона являются:

применение единой системы и технологии для создания и ведения государственного кадастра недвижимости;

обязательность государственного учета недвижимого имущества;

презумпция официального описания недвижимого имущества, внесенного в государственный кадастр недвижимости;

внесение актуальных и достоверных сведений в государственный кадастр недвижимости;

обеспечение постоянного хранения внесенных сведений;

соотносимость сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости, с другими государственными информационными ресурсами;

своевременное и полное информационное обеспечение.

Федеральный закон состоит из 5 глав и 48 статей и направлен на регулирование отношений, возникающих при государственном кадастровом учете и формировании недвижимого имущества для целей государственного кадастрового учета, налогообложения и управления.

В главе 1 Федерального закона вводятся такие понятия, как «объект кадастрового учета», «государственный кадастр недвижимости», «правовая зона», «опорно-межевая сеть».

Учету в государственном кадастре подлежат все вновь созданные и образованные объекты, а также изменение сведений о недвижимом имуществе в случаях, предусмотренных законом.

В соответствии с Федеральным законом объектами государственного кадастрового учета являются земельные участки, здания, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства.

Основанием для проведения государственного кадастрового учета является заявление заинтересованного лица о кадастровом учете с приложением необходимых документов, перечень которых закреплен Федеральным законом.

Определяются сроки постановки на учет и снятия с учета объекта недвижимости по месту нахождения этого объекта в кадастровом округе. За постановку на учет объекта недвижимости уплачивается государственная пошлина.

Законом предусматривается, что по результатам проведения государственного кадастрового учета объекту присваивается кадастровый номер, а заявителю выдаются кадастровый паспорт либо иные документы – кадастровые выписки в случаях учета изменений, обремененных вещных прав или снятия с учета.

В соответствии с Федеральным законом кадастровые сведения являются общедоступными, за исключением тех, доступ к которым ограничен федеральным законодательством.

В Федеральном законе содержится порядок информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости. Орган кадастрового учета должен представлять органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления кадастровые сведения в виде кадастровых карт соответственно территорий субъектов РФ и территорий муниципальных образований в порядке, определенном соглашениями об информационном взаимодействии, которые должны быть заключены между органом кадастрового учета и указанными органами.

В целях обеспечения высокого профессионального уровня и качества работ по формированию объектов кадастрового учета, обеспечения ответственности за осуществляемую деятельность, а также контроля в сфере формирования объектов кадастрового учета Федеральным законом предусматривается возможность создания саморегулируемых организаций.

Введение института саморегулируемых организаций позволит обеспечить развитие данного сектора рынка, повысить качество и объективность оказываемых услуг при формировании объектов кадастрового учета.

Федеральный закон также регулирует порядок внесения и предоставления сведений государственного кадастра недвижимости, документов и порядок ведения кадастра.

Названные сведения делятся на основные (общие для всех объектов недвижимости) и производные.

Производные документы государственного кадастра недвижимости создаются на основе содержащихся в основных документах государственного кадастра недвижимости сведений об объектах кадастрового учета и предназначены для предоставления сведений государственного кадастра недвижимости заинтересованным лицам.

Основанием для проведения государственного кадастрового учета является обращение заинтересованного лица с заявлением о его проведении.

Для осуществления кадастрового учета Федеральный закон определяет порядок представления заявителями документов и их состав. Решение о постановке на кадастровый учет объекта недвижимости принимает орган кадастрового учета по основаниям, установленным в Федеральном законе, постановка на такой учет может быть приостановлена или принято решение об отказе в осуществлении кадастрового учета.

Постановка на учет, учет изменений или снятие с учета объекта недвижимости осуществляются в срок не более чем 20 рабочих дней, а учет адреса правообладателя – в срок не более чем 5 рабочих дней.

Кадастровый паспорт объекта недвижимости представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения об объекте недвижимости.

В Федеральном законе урегулированы вопросы приостановления проведения кадастрового учета и отказа в его осуществлении.

Содержащиеся в государственном кадастре недвижимости сведения и документы о недвижимом имуществе предоставляются путем распространения производных документов государственного кадастра недвижимости за плату и бесплатно.

Результатом проведения государственного кадастрового учета является присвоение объекту уникального, не повторяющегося во времени и на территории Российской Федерации кадастрового номера и изготовление кадастрового паспорта, используемого при регистрации прав и совершении сделок с недвижимым имуществом, а также для определения налоговой базы.

Проведение государственной политики в сфере формирования, инвентаризации и кадастрового учета, а также создание и ведение государственного кадастра отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области государственного кадастрового учета объектов недвижимого имущества.

Индивидуализирующие и идентифицирующие характеристики недвижимого имущества устанавливаются в ходе формирования объектов кадастрового учета.

Результатом формирования недвижимого имущества является установление сведений о нем, достаточных для проведения государственного кадастрового учета.

Одна из глав в Федеральном законе посвящена кадастровой деятельности, которую могут осуществлять физические лица, имеющие квалификационный аттестат кадастрового инженера, выдаваемый органами исполнительной власти субъектов РФ. Кадастровый инженер может действовать в качестве индивидуального предпринимателя или в качестве работника юридического лица на основании трудового договора. Кадастровые инженеры вправе создавать саморегурируемые организации.

Формирование объектов кадастрового учета является коммерческой деятельностью, осуществляемой кадастровыми инженерами на основании публичного возмездного договора.

Федеральный закон определяет статус кадастрового инженера, который должен быть зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя; иметь высшее образование, стаж работы не менее 2 лет по специальности в сфере учета недвижимости или пройти стажировку не менее этого срока по одной из указанных специальностей у кадастрового инженера недвижимости.

Таким образом, решается задача демонополизации рынка технической инвентаризации, повышения качества оказываемых услуг и развития экономики Российской Федерации за счет расширения рынка и увеличения конкуренции.

В целях обеспечения высокого профессионального уровня и качества работ по формированию объектов кадастрового учета, самоорганизации и саморегулирования деятельности кадастровых инженеров, а также обеспечения ответственности за формирование объектов кадастрового учета кадастровые инженеры объединяются в саморегулируемые организации.

Предложенная структура правовой формы деятельности кадастровых инженеров основана на изучении деятельности аналогичных структур в других странах, а также опыта организации российских институтов нотариата, адвокатуры и арбитражного управления.

Учет положительного опыта и анализ недостатков деятельности перечисленных структур позволил, по мнению разработчиков, выбрать систему, оптимально сочетающую доступность проводимой деятельности в сочетании с механизмами ответственности и коллективного регулирования.

Федеральный закон вводит понятие кадастровой стоимости. Предусмотрено, что кадастровая стоимость недвижимого имущества устанавливается в соответствии с методиками определения кадастровой стоимости различных категорий недвижимого имущества, учитывающих сложившиеся рыночные цены на недвижимое имущество в регионе, сведения о сделках с аналогичными объектами и иные сведения о недвижимом имуществе.

Значительное внимание в Федеральном законе уделено процедуре согласования местоположения и границ земельного участка, что позволит в дальнейшем избежать судебных разбирательств и способно оказать значительное влияние на укрепление и стабилизацию рынка земель.

Действовавшее до вступления в силу Федерального закона законодательство, регулирующее вопросы учета и регистрации прав на недвижимое имущество, не обеспечивало достаточной защиты прав собственников на него. Так, в законодательстве отсутствовали единые подходы к формированию и инвентаризации объектов недвижимого имущества, единая информационная система о его объектах, механизмы обмена информацией между земельным кадастром и информационными системами о зданиях, сооружениях и помещениях. В результате собственники недвижимого имущества несут существенные затраты при учете и регистрации прав на него, а также возникают сложности с определением местоположения объектов недвижимого имущества, имеют место ситуации, когда на один и тот же такой объект регистрируются права разных лиц.

Все названные проблемы сказываются в том числе и на объеме инвестиций в недвижимость. При этом следует отметить, что эти инвестиции являются наиболее «качественными» по сравнению с другими инвестиционными проектами, поскольку даже в условиях динамичного рынка недвижимости невозможно их моментальное изъятие из экономики. Федеральный закон призван решить данные проблемы.

Федеральный закон регулирует порядок согласования местоположения границ земельных участков, содержание технического плана и акта обследования.

Федеральный закон вступает в силу с 1 марта 2008 г. Одна из глав посвящена отношениям, возникающим в переходный период до 1 января 2010 г. В частности, в переходный период наряду с кадастровыми инженерами кадастровую деятельность вправе осуществлять организации по территориальному землеустройству, органы и организации по государственному техническому учету и инвентаризации.

Никто не вправе требовать от собственника ранее учтенного здания, сооружения, помещения, объекта незавершенного строительства, земельного участка проведения плановой, внеплановой или иной технической инвентаризации, землеустроительных работ.

Реализация положений Федерального закона позволит практически реализовать один из основополагающих принципов земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений. Для этого Федеральным законом устанавливается переходный период сроком до 1 января 2010 г. Определяется, что объекты недвижимости, учет которых осуществлен до вступления Закона в силу, признаются юридически действительными, а объекты, государственный кадастровый учет или государственный технический учет которых не осуществлен, но права собственности на которые зарегистрированы и не прекращены, также считаются ранее учтенными объектами недвижимости.

Федеральный закон предоставляет гарантии кадастрового учета ранее учтенным объектам недвижимости, сведения о которых переносятся в соответствующие разделы государственного кадастра недвижимости, а также государственной регистрации прав на недвижимое имущество в отсутствие сведений в государственном кадастре недвижимости о ранее учтенном земельном участке, предоставленном для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства.

Предусматривается создание единой системы документов и сведений об объектах недвижимого имущества в Российской Федерации (государственный кадастр недвижимости). При этом создание государственного кадастра недвижимости не только повысит государственные гарантии прав собственности на недвижимое имущество, что будет способствовать привлечению инвестиций в недвижимость, но и позволит эффективно осуществлять функции государственного управления недвижимым имуществом.

С точки зрения осуществления государственной политики другой проблемой законодательства является неэффективность системы имущественного налогообложения. В настоящее время налогооблагаемая база определяется без учета рыночной стоимости недвижимого имущества, что, безусловно, не стимулирует собственников недвижимости к максимально эффективному использованию их имущества. Федеральный закон в дальнейшем будет способствовать переходу к учету рыночной стоимости имущества при налогообложении. Однако пока трудно говорить о том, в каких формах это будет реализовано, а также как скажется на рынке недвижимости и на конкретных собственниках.

Финансирование реализации Федерального закона намечается в рамках выполнения подпрограммы «Создание системы кадастра недвижимости (2006–2007 годы)» федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002–2007 годы)», утвержденной постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. № 560.

Общий объем финансирования подпрограммы на 2006–2011 гг. за счет всех источников составляет 38 392,09 млн руб., из них средства федерального бюджета – 28 392,09 млн руб., в том числе средства МБРР – 2886,95 млн руб.; научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы – 27,9 млн руб., в том числе МБРР – 15,48 млн руб.; капитальные вложения 10 687,71 млн руб., в том числе МБРР – 2227,31 млн руб.; прочие нужды – 17 676,48 млн руб., в том числе МБРР – 644,16 млн руб.; бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты – 10 000 млн руб.

Указанные средства подпрограммы будут реализовываться по следующим направлениям:

создание нормативной правовой базы, в том числе обеспечивающей введение норм и правил создания и ведения государственного кадастра недвижимости, формирования объектов кадастрового учета, а также развитие института налоговой оценки объектов недвижимости;

реализация переходных процессов по переносу информационных ресурсов из ранее созданных кадастров и реестров в базы данных государственного кадастра недвижимости;

создание инфраструктуры пространственных данных государственного кадастра недвижимости;

проведение работ по оценке объектов недвижимости в целях налогообложения;

создание инфраструктуры государственного кадастрового учета, включая организационное развитие системы и внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости;

обучение кадров территориальных органов Роснедвижимости и подведомственных ей организаций.

По мнению разработчиков Федерального закона, его реализация позволит улучшить инвестиционный климат в Российской Федерации, поскольку инвестиции в недвижимость будут обеспечены правовой защитой.

Федеральный закон вступает в силу с 1 марта 2008 г.

В целом вводимые изменения позволят установить общие подходы и принципы кадастрового учета недвижимости, обеспечить контроль за деятельностью органов кадастрового учета, упростить процедуры межведомственного информационного обмена и обработки экстерриториальных запросов на предоставление сведений об объектах кадастрового учета независимо от места их нахождения.

Для реализации Федерального закона необходимо принятие Правительством РФ целого ряда нормативных правовых актов, составляющих правовую основу регулирования кадастровых отношений (ч. 2 ст. 3, ч. 5 ст. 4, ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 43, ч. 2 и 3 ст. 44), без которых правоприменение его норм будет осложнено.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О ГОСУДАРСТВЕННОМ КАДАСТРЕ НЕДВИЖИМОСТИ»

Принят Государственной Думой 4 июля 2007 г. Одобрен Советом Федерации 11 июля 2007 г.

Глава 1

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности (далее – кадастровые отношения).

2. Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

3. Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества (далее – кадастровый учет) признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи (далее – уникальные характеристики объекта недвижимости), или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений о недвижимом имуществе.

4. Кадастровой деятельностью является выполнение управомо-ченным лицом (далее – кадастровый инженер) в отношении недвижимого имущества в соответствии с требованиями, установленными настоящим Федеральным законом, работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления кадастрового учета сведения о таком недвижимом имуществе (далее – кадастровые работы).

5. В соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляется кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства (далее также – объекты недвижимости).

6. Положения настоящего Федерального закона не применяются в отношении участков недр, воздушных и морских судов, судов внутреннего плавания и космических объектов, предприятий как имущественных комплексов.

7. Положения настоящего Федерального закона применяются в отношении подземных сооружений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

1. Комментируемая статья определяет предмет правового регулирования – это качественно однородный вид общественных отношений, на который воздействуют нормы определенной отрасли права.

Сфера регулирования данного Федерального закона складывается из следующих трех составляющих, а именно Федеральный закон:

во-первых, регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости;

во-вторых, устанавливает правовые основы для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества;

в-третьих, закрепляет правовые основы для выполнения кадастровой деятельности.

Вместе эти три составляющие называются кадастровыми отношениями.

2. Приводится определение государственного кадастра недвижимости, которое является ключевым понятием данного Федерального закона.

Определение государственного кадастра недвижимости впервые закреплено на федеральном законодательном уровне именно в данном Федеральном законе.

Ранее в Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»[1] (в ред. от 4 декабря 2006 г.) (ст. 1) было дано определение государственного земельного кадастра как систематизированного свода документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов.

В отличие от государственного земельного кадастра в государственный кадастр недвижимости помимо сведений о земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектах вошли сведения об иных объектах недвижимости, а также о прохождении Государственной границы РФ и иных границ.

Итак, выделим основные составляющие определения государственного кадастра недвижимости.

Прежде всего государственный кадастр недвижимости – это систематизированный свод сведений, т. е. это упорядоченный по определенному принципу перечень сведений, необходимых для ведения учета и идентификации недвижимого имущества.

Помимо сведений о недвижимом имуществе государственный кадастр недвижимости содержит следующие сведения:

о прохождении Государственной границы РФ;

о границах между субъектами РФ;

о границах муниципальных образований;

о границах населенных пунктов;

о территориальных зонах;

о зонах с особыми условиями использования территорий;

иные, предусмотренные Федеральным законом.

Конкретный состав указанных сведений установлен ст. 7–12 Федерального закона.

Сведения об объекте недвижимости, содержащиеся в ст. 7 Федерального закона, включают 6 уникальных и 24 дополнительные характеристики объекта недвижимости. Вид объекта, его кадастровый номер, описание местоположения объекта (границ объекта), площадь относятся к уникальным характеристикам объекта. В то же время как адрес объекта недвижимости сведения о его кадастровой стоимости, сведения о кадастровом инженере, выполнявшем кадастровые работы в отношении этого объекта, и другие отнесены к дополнительным сведениям (см. комментарий к ст. 7).