Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание

Такое же понимание конституционно-правовой ответственности субъектов РФ и в ряде учебных пособий.

Так авторы учебного пособия «Региональное право» выделяют «…семь видов конституционно-правовых деликтов депутатов законодательного органа государственной власти»214 закреплённых в нормативных правовых актах дальневосточных субъектов РФ, но ни один из них не связан с общим положением дел в субъекте. Что касается ответственности органов государственной власти субъектов РФ, то здесь авторы ограничились перечислением норм федерального законодательства.

В учебнике «Уставное право города Москвы» говоря об основаниях досрочного прекращения полномочий Мэра Москвы авторы пишут, что большинство таковых «…представляет собой „рядовые“ случаи, распространяемые на всех политиков и государственных служащих (смерть; отставка по собственному желанию, признание судом недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; утрата гражданства Российской Федерации). К иным случаям досрочной отставки высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ относятся случаи отрешения его от должности главой государства в рамках так называемого института федерального вмешательства в дела субъекта РФ»215.

Говоря об ответственности Московской городской Думы, авторы учебного пособия отмечают, что основаниями для досрочного прекращения полномочий Мосгордумы являются: принятие Думой решения о самороспуске в порядке, предусмотренном законодательством города Москвы; роспуск Думы Мэром Москвы (основания роспуска парламента установлены федеральным законодательством); вступление в силу решения Московского городского суда о неправомочности данного состава депутатов Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; роспуск Думы Президентом РФ по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.

Таким образом, во-первых, несмотря на то, что имеется значительное число публикаций, посвящённых различным видам ответственности, в том числе и конституционно-правовой ответственности, конституционная (уставная) ответственность субъектов РФ ещё не выделяется в качестве самостоятельного вида ответственности.

Во-вторых, единого понимания данного института в научных кругах ещё не сложилось.

В-третьих, возникновение конституционно-правовой ответствен-ности связывают, в основном, с деликтом, а не с положением дел в субъекте Федерации.

В-четвёртых, говоря об ответственности субъекта Федерации необходимо понимать, что закрепление таковой за субъектом Федерации, одновременно закрепляет её за региональными органами государственной власти органами местного самоуправления и их должностными лицами.

1.3.2 Правовая регламентация уставной (политико-правовой) ответственности Хабаровского края

Анализ устава Хабаровского края позволяет сказать, что уставная (политико-юридическая) ответственность в крае устанавливается за:

– невыполнение или нарушение краевых нормативных правовых актов (п. 6.3. ст. 6). Частью 17 п. 30.3 ст. 30 Думе предоставлено право устанавливать административную ответственность за нарушение Устава края, краевых законов и иных нормативных правовых актов края216;

– за принятые органами государственной власти и местного самоуправления решения. Уставом ответственность возлагается на:

* должностных лиц органов исполнительной власти края в соответствии с федеральными и краевыми законами (ст. 40);

* население и органы местного самоуправления муниципальных образований за решение вопросов местного значения (ст. 52).

Что касается Законодательной Думы Хабаровского края, то в связи с тем, что это коллегиальный орган и ответственность Дума несёт коллективную, то ст. 33 Устава устанавливает, что полномочия Думы могут быть прекращены досрочно в случае:

– роспуска Думы Губернатором края по основаниям, предусмотренным Уставом края (п. 33.2 и ч. 33.2.1);

– вступления в силу решения краевого суда о неправомочности данного состава депутатов Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

Институт ответственности российских губернаторов217 в постсоветское время находится в динамике. Наиболее качественные изменения он претерпел во время президентства Д. А. Медведева. Уже во втором своём послании Федеральному Собранию (12.11.2009 г.) Д. А. Медведев предложил «В уставы и конституции субъектов Федерации… включить статьи о ежегодном отчёте руководителей исполнительной власти перед местным парламентом – по аналогии с Конституцией России»218. В 2012 г. федеральным законодателем были возвращены прямые выборы губернаторов, что позволило вернуть возможность их отзыва со стороны избирателей.

Устав Хабаровского края в отношении ответственности Губернатора устанавливает, возможность досрочного прекращения исполнения полномочий в связи с:

* отрешением его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия Думой;

* отрешением его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом;

* вступлением в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

* отзывом избирателями, зарегистрированными на территории края, на основании и в порядке, установленных федеральным и краевым законами.

Дума вправе выразить недоверие Губернатору края в случае:

а) издания им актов, противоречащих российской Конституции, федеральным законам, Уставу края и краевым законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а Губернатор края не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

б) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, Устава края и краевых законов, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

в) ненадлежащего исполнения Губернатором края своих обязанностей.

Таким образом, должностные лица края становятся субъектами конституционно-правовой ответственности, если их деяния (действие либо бездействие) нарушают нормы Конституции РФ, Устава края, федерального и регионального законодательства, а также, если они не исполняют свои конституционные обязанности или же злоупотребляют своими правами.

Мерой конституционной ответственности является досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) государственного органа либо органа местного самоуправления (должностного лица). Но как показывает анализ исполнения норм связанных с ответственностью органов и должностных лиц края и муниципалитетов, население эти нормы совершенно не использует, что требует дальнейшего их реформирования.

Ответственность краевых государственных и муниципальных служащих регламентируется соответствующими федеральными, региональными и муниципальными нормативными правовыми актами. Этот вопрос будет рассмотрен ниже в специальном параграфе.

Поводя итог анализу ответственности субъектов Федерации можно сделать вывод о том, что она представляет собой правовое состояние возникающие вследствие несоблюдения нормативных правовых норм субъекта РФ органами государственной власти, органами самоуправления и их должностными лицами реализуемое посредством применения к субъекту в лице органа власти, органа самоуправления, должностного лица особых установленных региональным законодательством мер воздействия.

Проведённое исследование конституционных положений позволяет сделать вывод о том, что под субъектом РФ понимается часть российского федеративного государства, населённая гражданами РФ, обладающими всей полнотой государственной власти в пределах определённых Конституцией РФ, конституцией (уставом) субъекта Федерации и российским законодательством.

Под статусом Хабаровского края необходимо понимать совокупность закреплённых российским законодательством государственно-правовых признаков, характеризующих край равноправным субъектом Российской Федерации, а также гарантий их осуществления.

Глава 3. Устав Хабаровского края как основной источник уставного права края

§1 Структура, основное содержание и место Устава Хабаровского края в правовой системе России

1.1 Структура и основное содержание Устава Хабаровского края

Рассматривая конституции (уставы) субъектов РФ как источник конституционного права Я. А. Зорина в своём диссертационном исследовании отмечает, что «…при анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин „общее“ позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Понятие „особенного“ характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Что же касается понятия „единичного“, то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России, причём данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер»219.

Рассматривая Устав Хабаровского края, как документ определяющий статус края и говоря об «общих» признаках необходимо отметить, что данный нормативный правовой документ базируется на следующих положениях российской Конституции:

– Российская Федерация – Россия есть демократическое220 федеративное правовое государство с республиканской формой правления;

– высшей социальной ценностью в государстве, объектом его заботы и защиты является человек, его права и свободы;

– носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ;

– край является равноправным субъектом РФ, имеет свой устав и законодательство221;

– федеративное устройство Российской Федерации основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;

– государственная власть осуществляется на основе её разделения на законодательную, исполнительную и судебную;

– местное самоуправление представляет самостоятельную систему реализации народовластия.

Специфические черты, «особенности» Устава Хабаровского края вытекают из анализа соответствующих статей Конституции Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 66 Конституции России, статус222 края определяется Конституцией РФ и Уставом края, который принимается краевым законодательным (представительным) органом. Ссылка здесь на устав края как на закон, являющийся вторым после Конституции РФ правовым актом, определяющим правовой статус края, закрепление обязанностей Конституционного Суда РФ рассматривать дела о соответствии уставов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции (ст. 125) и разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и высшими органами государственной власти субъектов Федерации, означает, что устав получил конституционную защиту, по форме и по содержанию являясь нормативным правовым актом, обладает высшей юридической силой в системе правовых актов края223. Все иные региональные законы, подзаконные акты и акты органов местного самоуправления должны соответствовать уставу субъекта Федерации.

Как видим, Конституция РФ в общих чертах формулирует вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Казалось бы, функциональная, организационная и регулятивная составляющая конституций (уставов) субъектов Федерации должна была раскрыться в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», как об этом говорит ст. 77 Конституции РФ, но анализ этого закона показывает, что этого не произошло. Мало того, называя законом об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ закон не формулирует этих принципов224, рассосредоточив нормы которые необходимо отразить в региональных уставах более чем в 90 статьях, причём количество таких статей часто меняется, в результате чего региональным законодателям приходится постоянно вносить изменения и дополнения в свои региональные конституции (уставы).

Указанные выше пробелы в федеральном норматировании устраняются краевыми нормотворцами путём формирования «единичных» черт Устава Хабаровского края, проявляющиеся в его содержании, то есть такую, которая используется при построении конституций во многих странах мира, но со своими специфическими региональными особенностями.

Устав состоит из преамбулы и 14 глав: «Общие положения», «Основы государственно-правового положения Хабаровского края», «Административно-территориальное устройство Хабаровского края», «Права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае», «Законодательная (представительная) власть Хабаровского края», «Исполнительная власть Хабаровского края», «Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти Хабаровского края», «Судебная власть», «Обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности», «Местное самоуправление», «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края»225, «Основы социально-культурной сферы Хабаровского края», «Порядок изменения Устава Хабаровского края», «Заключительные и переходные положения».

Наличие в Уставе края вступительной части – преамбулы обычная в мировой конституционной практике декларация приверженности конституционализма, превращение субъекта Федерации в рациональную организацию публичной власти для осуществления задач в рамках права. Характеризуя значение преамбулы, судья Конституционного Суда РФ Б. С. Эбзеев пишет «…преамбула является составной частью Конституции и имеет для законодательной и исполнительной власти не только моральную, но и юридическую силу, а судами должна восприниматься в качестве оселка, с помощью которого выверяется адекватность истолкования конституционных норм, содержащихся в разделах, главах и статьях Конституции»226.

Как видно из структуры Устава, Устав Хабаровского края, в отличие от Конституции РФ, не выделяет в своём содержании основ уставного строя Хабаровского края как субъекта РФ, но анализ уставных статей позволяет говорить о том, что Устав края, устанавливая начала государственного строя края как субъекта Федерации, воспроизводит основы конституционного строя России. Так, подкрепляя идеи федеративного устройства Российской Федерации, в Уставе, в отличие от многих конституций республик в составе РФ (в ред. до 2003 г.)227, отсутствовали и отсутствуют претензии на государственный суверенитет либо статус государства228. Но при этом уже в ч. 2 ст. 2 край определяет себя равноправным субъектом Федерации.

В Уставе прямо закрепляется отказ от выхода из состава Российской Федерации. «Хабаровский край является субъектом Российской Федерации, неотделим от неё и не имеет права выхода из состава Российской Федерации» (ч. 1 ст. 2).

Устав определяет применительно к краю принцип народовластия. Статья 3 устанавливает, что «…единственным источником власти в Хабаровском крае является народ Российской Федерации, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти Хабаровского края и органы местного самоуправления муниципальных образований Хабаровского края».

Уставом края устанавливается, что в крае признаются и гарантируются конституционные права и свободы, охрана чести и достоинства человека и гражданина. Наряду с терминами «человек» и «гражданин», Устав употребляет такое понятие, как «лица, постоянно проживающие на территории края», гарантируя для них дополнительные льготы за счёт материальных, финансовых и иных средств Хабаровского края.

Устав определяет идеологию власти, главный принцип которой – парламентаризм, предусматривающий особую систему организации государственной власти, основанную на принципах разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и их самостоятельности, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка. Исходя из этого принципа регламентируется механизм образования и функционирования органов государственной власти, суть которого определена Конституцией РФ и сводится к тому, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Устав вслед за Конституцией Российской Федерации признает и гарантирует населению края право на местное самоуправление, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Хабаровского края.

Применительно к краевым условиям Устав включает положения об образовании, науке, культуре, физической культуре и спорте, об организации охраны здоровья населения края, о социальной защите и занятости населения как основы социально-культурной сферы края.

Определяется порядок изменения Устава края, и заканчивается Устав главой «Заключительные и переходные положения».

1.2 Место устава Хабаровского края в правовой системе Российской Федерации

Общественные отношения, регулируемые Уставом субъекта Федерации, ставят вопрос перед научными кругами об определении места данного документа в российской правовой системе. Одним из первых исследователей данного вопроса была И. А. Умнова, отдельные её выводы уж упоминались выше, затем вышел ряд статей в 1998 г. появляются первые диссертационные, а затем и монографические исследования.

Авторы статей, диссертационных и монографических исследований в своих мнениях разделились на две группы. Первая группа сложилась с первых дней появления у всех российских субъектов права разрабатывать региональные конституции (уставы), которые в связи с неопределённостью статуса данного документа и отсутствием на протяжении длительного времени его содержания в федеральном законодательстве стали характеризовались «мини конституциями»229, «малыми конституциями»230, «малыми региональными конституциями»231, основным законом субъекта Федерации232, осуществляющим учредительные функции233.

Вторая группа исследователей, опираясь на ст. ст. 66 и 77 Конституции РФ выделивших конституцию и устав субъекта РФ из регионального законодательного поля, не называет их основным законом субъекта РФ, а говорит о них как об особом региональном нормативном правовом акте, регулирующим общественные отношения в рамках определённых федеральным законодательством.

Этой точки зрения придерживался и автор данного исследования при разработке первой редакции Устава Хабаровского края. По мнению автора определять конституцию (устав) субъекта РФ как основной региональный закон не соответствует сути данного документа, так как в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции (уставы) субъектов РФ не охвачены общим понятием «законодательство»234, а значит это не закон, а особого вида нормативный правовой документ. И как результата в Уставе термин «основной закон» отсутствует.

Говоря о термине «основной закон» применительно к конституции необходимо отметить, что он появился в российском праве в Конституции РСФСР принятой в 1918 г. В то время ВЦИК РСФСР как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган Республики издавал «собственные декреты и распоряжения». Декреты и распоряжения издавал и Совет Народных Комиссаров. Поэтому термин «основной закон» применительно к Конституции чётко определял её место в системе нормативных правовых актов Республики: Конституция – основной закон. Затем он был внесён в Конституцию СССР 1924 г. и во все последующие редакции конституций СССР, союзных и автономных республик.

В Конституции Российской Федерации (1993 г.) термин «основной закон» отсутствует.

Конституции (уставы) не являются и учредительными документами субъектов РФ, так как не учреждают ни один субъект Российской Федерации. Полный состав субъектов РФ перечислен в ст. 65 Конституции РФ. Конституция России так же устанавливает (ст. 66), что их статус определяется, прежде всего, Конституцией РФ и может быть изменён только по взаимному согласию с Российской Федерацией. Статья 77 Конституции РФ предоставив субъектам Федерации право самостоятельно устанавливать систему региональных органов государственной власти здесь же ограничивает эту самостоятельность двумя барьерами, установив, что система должна соответствовать, во-первых, основам конституционного строя и, во-вторых, общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Статья даже не предусматривает право субъекта РФ на собственную судебную систему.

Кроме того, конституции (уставы) субъектов РФ являясь подзаконными актами в правовой системе РФ, только лишь фиксируют федеральные нормы применительно к конкретному субъекту РФ. При этом приблизительно на 90 процентов они воспроизводят федеральные правовые нормы и лишь на 10 процентов представляют плод собственного (регионального) нормотворчества.

Таким образом, называть эти документы конституциями, на наш взгляд несколько не логично. Здесь больше подходит именно термин «устав».

Несколько иное положение с Конституцией Республики Крым. Республика вошла в состав России, приобретя независимость от Украины235, со своей конституцией (Конституция Автономной Республики Крым, принята 21.10.1998 г.). Судьба Конституции Республики Крым как бы повторила историю конституций штатов США236.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что Устав Хабаровского края – это высший нормативный правовой акт субъекта РФ как государственно-территориального образования закрепляющий в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственно-правовой статус Хабаровского края в рамках и порядке определённых федеральным законодательством, что и закреплено в ст. 1 Устава края237.

Этот вывод подтверждает и анализ действующих уставов дальневосточных субъектов РФ:

во-первых, предметом правовой регламентации в уставах являются элементы государственно-правового статуса соответствующего субъекта Федерации, включающие в себя организацию государственной власти, механизм осуществления государственной власти, права, свободы и обязанности жителей соответствующих субъектов, территориальное устройство, организацию местного самоуправления, внешние связи, бюджет и финансы, государственную символику;

во-вторых, что все иные региональные нормативные правовые акты должны соответствовать уставу региона.

Таким образом, Устав Хабаровского края вместе с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации вносит важнейший вклад в создание правового поля на федеральном и региональном уровнях. Работа по приведению этого поля в строго сбалансированную и максимально непротиворечивую систему во главе с федеральной Конституцией продолжает оставаться насущной необходимостью.

§2 Уставные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Хабаровском крае

Современное состояние российского общества характеризуется отчётливо ощутимой тенденцией к усилению роли государства. Социологические опросы показывают растущую готовность большинства населения принять даже авторитарные методы руководства. В этих условиях все более актуальной становится задача юридического закрепления основных прав и свобод человека и гражданина. Как правило, такое закрепление прав и свобод находит своё отражение в основном законе государства, но для федеративных государств характерным является тот момент, что многие субъекты Федерации пытаются на своём уровне не только повторить права и свободы из федеративной Конституции, но и зачастую дать своим гражданам свои региональные специфические права и свободы. Не стоят в стороне от этой деятельности и субъекты Российской Федерации.

Регламентация прав, свобод и гарантий осуществляется в конституциях и уставах с разной степенью подробности, однако, обычно этому посвящаются специальные главы, и они, как правило, расположены одними из первых в уставе края, области…238. Причём, отдельные субъекты просто переписывают гл. II Конституции Российской Федерации, другие – дают её вольный пересказ и т. д. На наш взгляд, роль устава края, области… заключается не в повторении основных прав и свобод человека и гражданина, а в определении гарантий их реализации применительно к историческим традициям и экономическим возможностям территорий, конкретизации этих прав и свобод на региональном уровне, в формировании системы так называемых областных, краевых, окружных прав и свобод жителя данного региона.