Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание

Вторая сессия Совета народных депутатов Чукотского автономного округа (ЧАО) XXI созыва 28.09.1990 г. торжественно провозгласила государственный суверенитет Чукотской советской автономной республики (орфография оригинала, Б.Х.) и решимость создать демократическое и правовое государство в составе РСФСР и СССР93, с выходом из состава Магаданской области94.

О желании стать республикой заявил и Корякский автономный округ, но пока без выхода из состава Камчатской области95.

Вначале 1990-х гг. в Еврейской автономной области начинается долгая борьба за возможность создания Еврейской Автономной Советской Социалистической Республики96, приведшая в 1992 г. к выходу ЕАО из состава Хабаровского края. Вокруг этого прецедента до сих пор ведётся полемика о правомерности выхода. Так в течение многих лет в большинстве научных произведений используется следующая фраза «Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР Еврейская автономная область была выделена из состава Хабаровского края в самостоятельный субъект Российской Федерации. Позднее (29.10.1991 г.) областным Советом ЕАО была принята Декларации о государственно-правовом статусе Еврейской автономной области»97.

Несколько иную интерпретацию даёт В. А. Каштанюк, которая пишет, что «…Совет народных депутатов ЕАО не принимал решения об изменении государственно-правового статуса области, о её выходе из административного подчинения Хабаровскому краю. Однако 05.04.1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР98 признал право автономных областей и автономных округов не выход из состава краёв и областей. На наш взгляд первоначально „самостоятельность“ ЕАО была оформлена Федеративным договором от 31.03.1992 г.99, а юридически – Конституцией РФ 1993 г.»100. Эти выводы ближе к истине.

Слабый федеральный центр был вынужден согласиться с такими поползновениями и закрепить новый статус бывших автономий в подписанном 31.03.1992 г. Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ, назвав их «суверенными республиками»101. Одновременно были заключены ещё два аналогичных договора:

– с краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург;

– с Еврейской автономной областью и автономными округами102, тем самым признав ЕАО и автономные округа самостоятельными субъектами Федерации.

Но Договор по-разному регламентировал отдельные общественные отношения в республиках и остальных субъектах Федерации.

Например, краям, областям, … в отличие от республик суверенитет предоставлен не был. Если республикам Федеральный центр предоставил право самостоятельно определять систему органов власти, то для краёв, областей, … установление системы органов представитель-ной и исполнительной власти было отнесено к ведению федеральных органов государственной власти РФ и т. п.

Правовое и экономическое неравноправие разбудило федералистские тенденции теперь уже в краях, областях, автономных областях, автономных округах, где начинается борьба за признание за ними статуса республик. Наиболее известны попытки Э. Росселя создать Уральскую республику. Но и на Дальнем Востоке были примеры борьбы за выравнивание статусного положения субъектов РФ Федерации.

Так, малый Совет Приморского краевого Совета народных депутатов 05.07.1993 г. рассмотрел вопрос о возможности создания в Приморском крае Приморской республики. В решении малого Совета отмечалось, что, поддерживая общую позицию представителей краёв и областей России о необходимости конституционного закрепления равного статуса всех субъектов Федерации, члены малого Совета решили вынести на обсуждение сессии проект декларации о статусе Приморского края. Этот документ предполагал предоставление Приморью, входящему в состав Российской Федерации, более весомых полномочий, сравнимых с правами республик. Сессионная дискуссия по проекту Устава края должна была выявить и предпочтение депутатов в выборе статуса края: будет это республика Приморье или какое-то иное государственное образование103. Сессия краевого Совета 08.07.1993 г. поддержала это предложение и приняла Декларацию о статусе Приморского края. В Декларации заявлялось о намерении учредить на территории Приморского края государственного территориального образования, имеющего конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации.

Депутаты этот шаг объясняли тем, что неоднократные инициативы со стороны краевого Совета и администрации края о предоставлении Приморью статуса государственно-территориального образования, равного республиканскому, федеральным центром не рассматривались. Они посчитали возможным включение в текст проекта Конституции следующих принципиальных положений: Россия является конституционной Федерацией; статус субъектов РФ является равным; субъекты Федерации не имеют права выхода из состава России; бюджетное устройство Российской Федерации, включающее в себя четкое разграничение полномочий федеральных органов, субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере налогообложения, формирования и исполнения бюджетов всех уровней; основные положения федеративного договора должны быть включены в текст проекта Конституции (без выделения в качестве самостоятельного документа)104.

Итогом «суверенизации» в дальневосточник субъектах РФ (ЯАССР, ЕАО и ЧАО), стало то, что Якутская АССР отказалась от статуса автономной и, приняв Декларацию о государственном суверенитете, провозгласила себя суверенным государством – Республика Саха (Якутия). Еврейская автономная область, несмотря на то, что не сумела стать республикой, успела выйти из состава Хабаровского края. Получили свою долю независимости Чукотский автономный округ, выйдя из состава Магаданской области105 и Корякский автономный округ став равноправными субъектами РФ.

Тенденции к «суверенизации» проявились и в некоторых административно-территориальных образованиях (районах) Хабаровского края.

Но сепаратистские тенденции, желание повысить свой статус в республиках на этом не остановились, что нашло отражение и в принятой в 1993 г. новой Конституции РФ, которая в ст. 5 закрепив равноправие субъектов РФ106, объявляет республику, хоть и в скобках, но государством с правом иметь свою конституцию, способ принятия которой, в соответствии со ст. 66, республика определяет самостоятельно и законодательство, а вот край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ названы просто субъектами РФ, имеющими право принимать представительным органом свой устав и законодательство.

Начавшееся после 1993 г. конституционное нормотворчество107 республик в составе Российской Федерации вновь показывает, что сепаратистские тенденции здесь не умерли. В последующем федеральному центру потребовалось несколько лет для приведения правового поля республик в соответствие российскому законодательству с помощью специально созданного подразделения в составе Минюста России занимавшегося экспертизой нормативных правовых актов субъектов РФ.

Не миновала эта судьба и Республику Саха (Якутия). Но многолетняя борьба федерального центра с национальным сепаратизмом позволили вернуть РС (Я) в правовое пространство Российской Федерации. К сожалению, анализ Конституции РС (Я)108 показывает, что республиканские нормотворцы, несмотря на все требования федерального центра привести республиканское законодательство в соответствие федеральному, не оставили свою мечту о национальной особенности республиканского права, к примеру, оставив в ряде статей термин «гражданин»109 без указания принадлежности к какому либо государству, субъекту РФ, что позволяет сделать вывод о желании определённых кругов республики в будущем вновь иметь своё республиканское гражданство (как это было по Закону РФ от 28.11.1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» до принятия в 2002 г. нового закона о гражданстве110), которое позволило бы им вновь сделать своих граждан гражданами первого сорта, а остальных россиян на территории республики – гражданами второго сорта111.

Подводя в 2000 г. итог реформирования российской государственности112 автор данного исследования выделял следующие этапы развития российского федерализма:

первый, теоретический, характеризуется поиском Россией своего государственного устройства и попытками обоснования строительства федеративного государства (конец XVIII – начало XX вв.);

второй, создание основ социалистического (формального) федерализма (1918 – 1935 гг.);

третий, утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве РСФСР (1937 – 1985 гг.);

четвёртый, реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.;

пятый, выравнивание статусного положения субъектов Федерации (современный, с принятием Конституции 1993 г.).

Каждый из названных этапов характеризовался своим видением целей и задач, стоящих перед федеративным государством. Так, если в конце XVIII в. федерализм рассматривали как демократическое противоставление абсолютизму, то вначале XX в. – как способ разрешения национальных проблем. В конце же XX века российский федерализм связывают с децентрализацией власти, с распределением компетенции между Федерацией и её субъектами, для улучшения управляемости как государства в целом, так и отдельных территорий (субъектов), в конечном счёте, с главной целью приблизить управление государственными делами к конкретному человеку.

Всё вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что императивы федеративному устройству России нет.

Таким образом, можно сделать вывод, что в России тенденция к федерализму «дремлет» в более спокойные стабильные периоды развития государства. Вспышку же федералистских идей, равно как и сопутствующие ему крайности сепаратизма, обусловливают социально-политические потрясения, взрывы и попытки кардинальных реформ. Так произошло в России после двух революций – 1917 г. и в начале 90-х гг. ХХ столетия. В будущем правящая элита России – это должна учитывать.

Подводя итог региональной системе управления в досоветский период развития российского государства необходимо отметить, что Россия на всём протяжении своего развития имела опыт регионального управления в различных его формах. В XIX в. присоединив Финляндию и часть Польши получила опыт региональной парламентской деятельности использовавшийся при формировании земства.

Анализ земского управления (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.), позволяет сказать, что, во-первых, если для европейской части России имеющей крупное частное землевладение и большую плотность населения «…лишь губерния оказалась тем уровнем власти и управления, который обладал не только необходимыми для решения подобных задач полномочиями, но и располагал грамотными и культурными кадрами управленцев. Для дальневосточных областей, наоборот, отсутствие крупного частного землевладения и огромные незаселённые территории стали причинами неведения здесь земства»113. В результате в Сибири и на Дальнем Востоке на региональном уровне существовало государственное управление в лице губернаторов. Введение представительных органов на этих территориях произошло только в период «революционной демократии» и при создании ДВР.

Во-вторых, в российской историографии земства просматриваются две тенденции в его оценке. Первая, и здесь мы видим большинство авторов, земство связывается с местным самоуправлением. Вторая – земство государственное управление на уровне губернии (области), уезда (района). Именно к этой оценке склоняется автор данного исследования. По нашему мнению уровень земского управления нужно определять как своеобразную форму государственного губернского и уездного управления с привлечением общественности территорий, и рассматривать его как предтече современному региональному управлению на уровне субъектов РФ.

Оценивая итоги земского управления на этапе капиталистического развития Российского государства приходится констатировать, что земство оказалась не в состоянии справиться с валом новых проблем, ибо изначально система имела незначительные полномочия и ограниченные возможности.

Большевики попытались усовершенствовать эту систему управления создавая первоначально демократические Советы, во многом скопированные с земства, но отмена частной собственности и уничтожение «среднего собственника» создало новый слой управленцев в лице советских служащих114 и как результат система Советов из демократической превратилась в систему государственного чиновничьего управления, что, в конце концов, потребовало её коренного реформирования под лозунгом приближения органов управления к населению с целью дать возможность жителям самостоятельно решать региональные проблемы115.

Инициированные в конце 1980-х начале 1990-х гг. в РСФСР – РФ реформы привели к серьёзным изменениям всех характеристик существовавшей общественно-политической системы, в том числе и на Дальнем Востоке.

Что касается постсоветского периода государственного строительства в субъектах Федерации, то, во-первых, вопросы о правовой, политической и экономической моделях регионального управления остаются дискуссионными до настоящего времени и как результат созданные региональные органы государственной власти, не соответствуют чаяниям населения субъектов РФ116, граждане не могут повлиять на принятие решения региональными государственными органами, и, как показывает большое количество поправок и изменений, вносимых в конституции (уставы) субъектов РФ, работа эта далека от завершения. О чём речь и пойдёт ниже;

во-вторых, процесс складывания новых моделей регионального государственного устройства имел целый ряд этапов, связанных как с общеполитической ситуацией в стране, так и конкретными региональными особенностями;

в-третьих, выбор модели регионального государственного устройства в последнее десятилетие XX столетия субъектами РФ, во многом носил стихийный характер, что в свою очередь повлияло на политические процессы как в Хабаровском крае, так и в России в целом.

§2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае

2.1 Уставное нормотворчество в советский период

Как показывает анализ разработки региональных уставов117, идея подготовки устава Хабаровского края принадлежит не депутатскому корпусу нового законодательного (представительного) органа государственной власти края – Законодательной Дума Хабаровского края (до 1997 г. – Хабаровская краевая Дума) (далее, краевая Дума, Дума). Как и в большинстве краёв, областей эта работа началась после принятия 05.03.1992 г. Закона РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»118 (далее, «О краевом, областном Совете…»), который предоставил краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу119 возможность иметь такой документ.

Правда, рассматривая историю уставного нормотворчества, приходится констатировать, что отдельные края и области решение о подготовке и принятии регионального устава принимали ещё до приятия Закона «О краевом, областном Совете…», что на наш взгляд и подтолкнуло Российскую Федерацию к его принятию120.

В данном разделе предполагается сделать акцент на то, что такой нормативный правовой акт, как устав края, области, в форме предложенной Законом РФ «О краевом, областном Совете…», был первой попыткой урегулировать именно статус этих административных образований, выравнивая их в правах с автономными республикам в составе РФ (АССР) предоставив им право иметь такой документ.

Постановка вопроса вызвана тем, что, хотя после принятия Конституции РФ в 1993 г., горячих споров по этому вопросу сейчас нет, но отдельными авторами при исследовании истории уставного нормотворчества отчёт начинается только с принятия Конституции РФ (1993 г.)121. При этом статус конституций (уставов) субъектов Федерации зачастую определяют, как конституирующий акт, «малые конституции» являющиеся учредительными документами.

В соответствии с Законом «О краевом, областном Совете…» (ст. 4) в уставе края, области предлагалось закрепить схему управления краем, областью, конкретизировать структуру, функции и полномочия органов: представительного органа – Совета и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности краевого, областного Совета и краевой, областной администрации.

Закон «О краевом, областном Совете…» предусматривал регистрацию уставов краёв и областей в течение месяца Президиумом Верховного Совета Российской Федерации. Закон устанавливал, что в регистрации устава может быть отказано в случае его несоответствия законам Российской Федерации. Отказ в регистрации устава края, области мог быть обжалован краевым, областным Советом в Конституционный Суд РСФСР.

После выхода Закона «О краевом, областном Совете…» практически все российские дальневосточные края и области включились в эту работу122, в том числе и Совет народных депутатов Хабаровского края.

Так, 19.02.1993 г. малый Совет Хабаровского краевого Совета народных депутатов, заслушав и обсудив информацию заместителя председателя Хабаровского краевого Совета народных депутатов Г. И. Лысенко «О концепции государственного Устава Хабаровского края», решил объявить конкурс на лучший устав края123. В рабочую группу Г. И. Лысенко были введены представители от администрации края и депутаты краевого Совета Ю. В. Ефименко и В. М. Захарова. Устанавливалось рассмотреть информацию о ходе подготовки Устава на очередном заседании малого Совета в марте 1993 г.124

Малый Совет принял за основу представленный Г. И. Лысенко проект устава Хабаровского края и 06.05.1993 г. рекомендовал обсудить его на постоянных комиссиях краевого Совета125.

В этой связи, хотелось бы выразить своё несогласие с несколько негативной исторической оценкой деятельности краевых и областных Советов народных депутатов по уставному нормотворчеству, данной в 1997 г. С. В. Нарутто126. На наш взгляд, к исторической истине ближе вывод И. А. Умновой, утверждающей, что опыт работы над проектами уставов краёв и областей в советский период позволил накопить солидный правовой материал в качестве исходной базы для разработки уставов после принятия новой Конституции Российской Федерации127.

И если бы не известные события 1993 г., прервавшие эту работу, может быть, жители краёв и областей сегодня жили по этим уставам, внеся в них лишь изменения и дополнения, как это сделали со своими конституциями республики и отдельные российские регионы успевшие принять свои уставы128, а в отдельных регионах работа над проектами советских уставов краёв и областей продолжалась до сформирования новых органов государственной власти субъектов РФ129.

К сожалению, в российских научных кругах нет желания акцентировать внимание на истории уставного нормотворчества в последние годы советской власти и даже просто упоминать об этом, создаётся впечатление, что новыми законодательными органами эта работа началась с «чистого листа»130.

Представляет интерес и история появления термина «Устав края (области)», которую в середине последнего десятилетия XX столетия начали рассматривать как юристы, так и историки, политологи. Так в своей работе «Устав области (края): первый опыт» И. А. Умнова, говоря о сути данного документа, отмечает, что по форме данные акты не имеют аналогов в русской истории и зарубежной практике.

В зарубежных федеративных государствах субъекты федерации в качестве основного закона принимают конституции. История знает уставы (хартии) местного самоуправления, статуты (законы) об автономных областях (в Италии, Испании), но нигде в мире субъекты федерации не принимают уставы. Но из приведённого выше краткого анализа Закона «О краевом, областном Совете…» видно, что по своему содержанию устав края, области больше напоминал устав территории местного самоуправления, нежели конституцию131. На наш взгляд, это можно объяснить тем, что:

во-первых, в тот период ещё не был завершён процесс эволюции краёв и областей до уровня равноправных субъектов в составе Российской Федерации;

во-вторых, краевые, областные органы власти оставались органами местного управления132, поэтому проблему статуса территориально-административных единиц этот закон не решал.

Значит, в то время название документа «Устав края (области)» полностью соответствовало его содержанию.

В 1992 г. данный термин «перекочевал» в Федеративный договор. В последующем разработчиками Конституции 1993 г. этот термин был автоматически перенесён из Закона РФ «О краевом, областном Совете…» и Федеративного договора в новую российскую Конституцию.

Сегодня, доминирующая позиция в академическом мире заключается в том, что по своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различны только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения их самостоятельности133. Что касается республик, выросших из автономных областей (Республика Адыгея, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская Республика и Республика Хакасия), то они взяли термин «Конституция» по примеру бывших автономных республик.

Особенность в наименовании региональных уставов, считает И. А. Умнова, обусловлена и тем, что они не просто закрепляют самостоятельность края, области, как субъекта Федерации, но и отражают процесс их перехода из административно-территориальной единицы в ранг государственно-территориального образования на правах субъекта Федерации134. В чем-то созвучны с этим и выводы, сделанные в монографиях дальневосточников Е. В. Буянова135, Б. Г. Хачатуряна136, кандидатских диссертациях И. А. Побережной137, Е. С. Никитиной138 и ряда других.

Период разработки первых уставов (до 1993 г.) характеризуется тем, что в это время закладывались традиции становления государственности краёв и областей. Перед депутатами стояла задача определить «лицо» края, области, оформить его статус в региональных нормативных правовых актах, которые позволили бы создать особое правовое поле, способное удержать регионы от «разбегания» вызванные сепаратистскими тенденциями республик в составе РФ и, в то же время, выровнять конституционно-правовое положение субъектов Федерации.

В целом, можно сказать, что первый этап уставного нормотворчества (советский) краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга отличался смелым радикализмом в закреплении форм и содержания их государственности. С помощью собственных «основных законов» края, области, города Москва и Санкт-Петербург пытались решить проблему выравнивания в правах с республиками в составе РФ.

В то же время необходимо отметить, что в научной литературе этап советского уставного нормотворчества изучен плохо.

2.2 История уставного нормотворчества в Хабаровском крае после 1993 г.

Как уже говорилось выше, Конституция Российской Федерации 1993 г. значительно расширила правовое поле, предоставив краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам иметь собственные уставы и законодательство. Тем самым выделив устав края, области… из всего массива регионального законодательства, подчёркивая этим его высшую по отношению ко всем другим нормативным правовым актам субъекта Федерации, роль, которая заключается, прежде всего, в том, что устав – своеобразный каркас как для организации власти, так и для строительства системы регионального законодательства, и в него включаются нормы, закрепляющие государственно-правовой статус субъекта определённые федеральным законодательством.

После формирования региональных государственных органов (1994 – 1995 гг.) в краях, областях… начался новый этап в разработке собственных уставов. Включились в этот процесс и ЕАО и автономные округа.

Подготовка этих документов, их принятие на заседаниях законодательных органов в полной мере отражает тот период неопределённости, неустойчивости в жизни краёв, областей… и государства в целом, время непрерывного перераспределения властей, каким характеризовались рассматриваемые годы. И многие депутаты, региональные лидеры связывали свои надежды с принятием главного документа края, области… – Устава, полагая, что этот документ должен исходно служить законодательной основой для организации достижения оптимального взаимодействия и сотрудничества регионального государственного аппарата, органов самоуправления на местах и всех персонально граждан региона с единой в данном случае задачей – привести региональную экономику в устойчивое хозяйственное и финансовое состояние для улучшения жизни его народонаселения.

Столкновения разных взглядов на значение и содержание этих документов, порядок их разработки в дальневосточных субъектах Федерации начались с первых же дней работы над уставами в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации и имели примерно одинаковые коллизии.