Уставное право Хабаровского края. Научное и учебное издание

106

Термин «субъект Российской Федерации» впервые был зафиксирован в первом абзаце Протокола к Федеративному договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. В декабре 1992 г. термин был внесён в Конституцию РФ 1978 г. См.: Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Российской Федерации – России: Закон РФ от 09.12.1992 №4061—1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1993. №2, ст. 55. Затем перенесён в Конституцию РФ 1993 г.

107

Здесь и далее под нормотворчеством понимается деятельность уполномоченных на это субъектов по разработке, рассмотрению, принятие и официального обнародования нормативных правовых актов, которая осуществляется по определённой процедуре.

108

Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) (принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва постановлением от 04.04.1992 №908-XII) (ред. от 15.06.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в Сборнике законов Республики Саха (Якутия) за 1992 год, ст. 90.

109

Первое упоминание о гражданстве в Конституции РС (Я) (в ред. от 15.06.2016 г.) закреплено в ч. 5 ст. 1 устанавливающей, что «Источником государственной власти в Республике Саха (Якутия) является народ, состоящий из граждан всех национальностей…» (курсив наш, Б.Х.).

110

См.: О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05.2002 №62-ФЗ (ред. от 01.05.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2002. №22, ст. 2031.

111

Так если в Конституции РС (Я) (в ред. Закона от 06.03.2002) ст. ст 52 и 66 звучали следующим образом «…депутатом Государственного Собрания (Ил Тумэн) может быть избран гражданин Республики Саха (Якутия)», «…Президентом Республики Саха (Якутия) может быть избран гражданин Республики Саха (Якутия)», то в 2016 г. аналогичные статьи закрепляют, что «…депутатом Республики Саха (Якутия) может быть избран гражданин, достигший 21 года и обладающий избирательным правом», «Главой Республики Саха (Якутия) может быть гражданин Российской Федерации, соответствующий требованиям, установленным федеральным законодательством» (курсив наш, Б.Х.). В этой связи уместным будет упоминание мнения авторов «Федералиста» по вопросу о гражданстве жёстко отстаивавших позицию о том, что «…конгресс имеет право „устанавливать ЕДИНООБРАЗНЫЕ ПРАВИЛА о натурализации… на всей территории Соединённых Штатов“». См.: Федералист: политические эссе А. Гамильтона, Д. Мэдисона, Дж. Джея… – С. 210. Странности в правовое поле Якутии вносят и отдельные решения Конституционного суда республики. Так 21.10.2016 г. состоялось оглашение Постановления Конституционного суда РС (Я) по делу о толковании положений ст. 42 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) в соответствии с которым вся территория Якутии – это историческая родина якутского народа. Данное решение, как пишет Муса Ибрагимбеков означает, что «…отныне защита жизненно важных прав на территории республики чётко артикулируется и закрепляется законом только за якутами. Защита аналогичных прав неякутских народов, отнесённых п. I ст. 42 Конституции Саха (Якутии) к категории „русские и другие старожилы“, согласно п. 3 ст. 42, „определяется законом“. Но в реальности эта защита является законодательно размытой, следовательно, как бы и не существующей в оформленном виде в законодательном поле Якутии» // Цитируется по: Скандальное постановление Конституционного суда Якутии // Информационно-аналитический портал ИА SakhaNews. [Электронный ресурс].

112

См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1991 – 1997 гг.): Монография. – Хабаровск: – СПб ИВЭСЭП. 2000. – С. 47.

113

См.: Хачатурян Б. Г. Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное … – С. 161.

114

В советское время термин «служащий» стал употребляться наравне с термином «рабочий», а в семантическом значении низведён до «работающего по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, но не производстве». См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. – М., 1981. – С. 651. Советский энциклопедический словарь к служащим относит лиц, получающих фиксированное жалование (из бюджета государства, Б.Х.). И делит их на следующие крупные профессиональные группы: административно-управленческие кадры, инженерно-технические работники (ИТР), и др. группы дипломированных специалистов (научные работники, преподаватели высшей и средней школы, врачи и т.д.), торговые и конторские работники // Советский энциклопедический словарь. – М.: «Советская энциклопедия», 1982. – С. 1219.

115

Подводя итог советского строительства, авторы монографии «История Российской Государственности» отмечают, двойственные процессы в развитии советской государственности проявляющиеся в том, что когда одни были направлен на развитие прямой демократии и самоуправления трудящихся, другие – на усиление и укрепление государства, вылившиеся в итоге в политическое перераспределение полномочий в пользу высших органов исполнительной власти и партийных организаций в центре и на местах. // История Российской Государственности: Монография. – М.; ИНТЕРПРАКС, 1995. – С. 164.

116

Это вывод подтверждает и тот факт, что в первые два десятилетия XXI столетия ряд губернаторов и их заместителей были досрочно освобождены от занимаемых должностей Президентом РФ, а отдельные из них даже отправились на скамью подсудимых, в том числе и дальневосточные, о чём будет сказано ниже. При этом региональные парламенты к этому процессу не имели никакого отношения.

117

Подробнее см.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации… – С. 81—111.

118

О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации: Закон РФ от 05.03.1992 №2449—1 (ред. от 16.11.1997) // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. №13, ст. 663.).

119

В Конституции РСФСР (в ред. Закона РФ от 21.04.1992 г.) в ст. 71 устанавливалось, что в состав РСФСР входят «…города республиканского значения: Москва и Санкт-Петербург». В соответствии со ст. 10 Закона «О краевом, областном Совете…» действие Закона распространяется на города Москву и Санкт-Петербург».

120

Так, проведённый 16.11.1991 г. в Иркутске Съезд народных депутатов Иркутской области одобрил идею разработки и принятия Устава Иркутской области. Основная задача которого «…сводилась к закреплению государственно-правового статуса области как равноправного субъекта Российской Федерации». Подробнее см.: Игнатенко В. В. Устав Иркутской области как законодательный акт. – Иркутск: Изд-во ИГЭА, 1997. – С. 3.

121

Так в диссертационном исследовании В. А. Лесина «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации» автор, говоря об этапах конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ выделяет три этапа, причём первый у него начинается в 1993 г. с принятием Конституции РФ. Тем самым автор, во-первых, совершенно не учитывает наличие конституций у АССР (хотя тема озаглавлена «Конституционное (уставное) … законодательство субъектов РФ…) и уставное правотворчество краёв, областей после принятия закона РСФСР «О краевом, областном Совете…» который предоставил краям, областям, Москве и Санкт-Петербургу возможность иметь региональный устав, во-вторых, сам же несколько позже неоднократно скажет, что автономные республики РСФСР имели свои Конституции. (Подробнее см.: Лесин В. А. «Конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации в системе конституционного законодательства Российской Федерации»: Автореф. дис. канд. юрид. наук. – Тюмень, 2012. – С. 7, 13, 15). Такая позиция на наш взгляд объясняется тем, что: во-первых, поставив перед собой задачу, рассмотреть конституционное (уставное) законотворчество субъектов РФ В. А. Лесин вынужден был оставить без внимания процесс конституционного (уставного) нормотворчества в АССР, краях, областях в советский период, тем самым сузив исторические рамки исследования; во-вторых, в сегодняшнем понимании устав субъекта РФ это не закон, а особого вида региональный нормативный правовой документ, зачастую принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта РФ не в виде закона субъекта, а постановлением регионального парламента и вводимый в действие после подписания двумя должностными лицами (Так Устав Хабаровского края был введён в действие после принятия постановления Думы №150 от 30.10.1995 г. с формулировкой «Одобрить Устав Хабаровского края…» и подписания Главой Администрации края и председателем Думы). Именно исходя из этого понимания во многих конституциях, уставах субъектов РФ отсутствует, как и в Конституции РФ, термин «основной закон».

122

Подробно уставное нормотворчество дальневосточных субъектов РФ в период до 1993 г. рассмотрено автором в специальном издании. См.: Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990 —1997 гг.): Монография. – Хабаровск: СПб. Институт внешнеэкономических связей, экономики и права, Приамурское географическое общество. 2000.

123

Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 19.02.1993 №32 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним. №1—39. 20 января – 10 марта 1993 г. Л. 176.

124

Там же.

125

Решение малого Совета Хабаровского краевого Совета народных депутатов от 06.05.1993 №99 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним. №74—132. 20 апреля – 30 июня 1993 г. Л. 67.

126

См.: Нарутто С. В. Конституционно-правовой статус края как субъекта Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона). – Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 1997. – С. 77.

127

См. Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт. – М.: ИНИОН РАН. 1995.

128

См.: Устав Краснодарского края (ред. от 29.04.2016) // Первоначальный текст документа опубликован в газете «Кубанские новости», 10.11.1993.

129

Так, губернатор Сахалинской области Е. Краснояров 17.03.1994 г. опубликовал проект Устава области, разработанный департаментом по вопросам переходного периода администрации области (См.: Советский Сахалин. 1994. 17 марта); 14 августа 1994 г. полномочный представитель Президента РФ в Амурской области Г. Никандров опубликовал проект Устава области (См.: Амурские вести. 1994. 14 августа).

130

Например, в упомянутом выше юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность…» авторы об этой работе в краевом Совете ни словом не обмолвились.

131

В русском языке под «уставом» подразумевается свод правил, регулирующих деятельность организаций, учреждений, их взаимоотношения с другими организациями и гражданами, их права и обязанности в определенной сфере государственного управления или хозяйственной деятельности // Советский энциклопедический словарь. – М.: Советская энциклопедия, 1982. – С. 1384. В советском праве под конституцией (от лат. constitutio – устройство) понимался основной закон государства, определяющий общественное и государственное устройство, порядок и принципы образования органов власти, избирательную систему, права и обязанности граждан // Там же. – С. 620. Конституцию РФ 1993 г. Краткий юридический словарь определяет, как источник права высшей юридической силы. Конституция закрепляет основы экономического стоя; основы политического строя; основополагающие права и свободы человека; федеративное устройство России; устанавливает систему органов государственной власти… См.: Краткий юридический словарь / Под ред. А. Н. Азрилияна. – М.: Институт новой экономики. 2005. – С. 299.

132

Термин «местные» обозначал нахождение краевых и областных органов власти и управления ниже уровня органов власти РСФСР, то есть менее значительные.

133

Как пример см.: Баглай М.В, Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов. – М., 1996.

134

Умнова И. А. Устав области (края): первый опыт… С. 7.

135

Буянов Е. В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 – 1997 гг. – Благовещенск: Амурский государственный университет. 1998.

136

Хачатурян Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в Дальневосточных субъектах Российской Федерации: историко-правовой аспект (1990 – 1997 гг.). – Хабаровск: СПб. Институт внешне-экономических связей, экономики и права, Приамурское географическое общество. 2000.

137

Побережная И. А. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М.: РАГС, 1998.

138

Никитина Е. С. Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа как источник конституционного права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. 1998.

139

На этом заседании Думы по настойчивому предложению председателя Хабаровской краевой Думы В. А. Озерова в повестку дня был внесён вопрос «О финансировании разработки Устава Хабаровского края». За два дня до этого заседания В. А. Озеров заключил договор на разработку проекта Устава с Дальневосточным институтом законодательства и правоведения (ДВИЗиП). Институт в лице его директора Н. М. Рудякова за разработку Устава просил 90 миллионов (неденоминированных) рублей, В. А. Озеров соглашался на 50 миллионов и предлагал депутатам Думы согласиться с этой цифрой. (См.: Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 – 1.5. Протокол №7 заседания краевой Думы. Постановления, законы, решения и документы к нему. 26 – 27 октября 1994 г. Л. 92.).

140

На этот вопрос отвечают последующие изменения, внесённые в Устав края принятого в 1995 г. депутатами второго созыва (1997 – 2001 гг.), по предложению администрации края усилившие исполнительную власть и показавшие, что подобная система власти – сильная исполнительная власть и бесправная Дума – в крае нужна была, прежде всего, краевому исполнительному органу.

141

Вот как описывала происходящее в Думе журналист местной газеты Р. Целобанова: «…Отчётливо помню тихий шок того момента. Особенно после выступлений претендентов на историческую роль в таком деле. Чьи идеи и взгляды лягут в Устав? По чьим правилам будем жить? Рудякова? (В недавнем прошлом председателя Совета Индустриального района, а ныне директора только что созданного института, кандидата юридических наук). Или Хачатуряна? (15 лет до этого трудившегося военным строителем, хотя и на командных должностях, но строить рисосовхозы и даже ГОК в Многоврешинном – это так далеко от разработки документа правового характера). Видимо, и депутатам было не ясно, кем будет создаваться главный документ – людьми каких профессий, каких политических взглядов. А Озеров настаивал, что договор уже подписан, правда, без суммы оплаты. Намекал на политическую направленность некоторых депутатов, явно имея в виду коммунистическую ориентацию Хачатуряна. И как знать, если б не тот готовый уже договор и не давление Озерова, возможно институту было бы отдано предпочтение авторства. Но депутаты, подебатировали о конкурсе, о приглашении консультантов, об использовании готовых в других регионах таких документов, пошли вдруг на компромисс: пусть оба претендента готовят альтернативный варианты. См. Целобанова Р. Страсти по власти // Тихоокеанская звезда. 1995. 20 апреля. Интересным является тот факт, что в 2006 – 2014 гг. Р. Целобанова являлась депутатом Законодательной Думы Хабаровского края от партии «Единая Россия» и за весь этот период не внесла ни одного законопроекта. По-видимому, критиковать легче, чем «разработка документа правового характера».

142

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.6. Распоряжения председателя краевой Думы по основной деятельности. 8 апреля – 29 декабря 1994 г. Л. 70.

143

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3—1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к нему. 28 декабря 1994 г. Л. 51.

144

Поправкой, внесённой в 2013 г. в Федеральный закон №184 устанавливается, что «…конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями настоящего пункта». (См. Федеральный закон от 02.04.2013 №30-ФЗ // СЗ РФ. 2013, №14, ст. 1638).

145

Как пример см.: Хачатурян Б. Г. Не втискивайте «Яблоко раздора». Точка зрения на устав края // Тихоокеанская звезда. 1995. 27 апреля.

146

Характерным примером непонимания сути и значения данного вопроса членами фракции КПРФ А. Громовым и В. Парчинским говорит тот факт, что на заседании фракции последние без объяснения причин предлагали Б. Хачатуряну, члену фракции КПРФ, автору рассматриваемого устава, отказаться от доклада на заседании Думы и предоставить представление Устава какому-нибудь другому депутату Думы… И это было уже не первое такое предложение. Ранее так же по решению фракции А. П. Громов, нежданно-негаданно, стал инициатором создания Парламентской Ассоциации «Дальний Восток и Забайкалье», о чём будет говориться ниже в §2.6 гл. 4.

147

Вот как описывает рассмотрение Устава на заседании Думы в своей статье «Страсти по власти» Р. Целобанова: «…Обсуждали его долго и заинтересованно. Эмоциональный накал депутатских мнений, в основном, сводился к тому, что Устав надо принимать быстрее. Почти афористическую мысль депутата В. Горбатюка о том, что «…Уставом мы должны установить нашу жизнь», образно подкрепил депутат Г. Торхов тем, что «…на Думе надо не сенокосный луг делить, а основной документ делать, бросив все». (См.: Тихоокеанская звезда. 1995. 20 апреля). Не менее интересна реакция и другого корреспондента краевой газеты «Приамурские ведомости» В. Смирнова: «…Далеко не просто проходило это заседание Думы. Были отчаянные попытки чиновников администрации вообще снять вопрос с повестки дня. А затем были отчаянные просьбы насчёт того, что если уж принимать в первом чтении, то хотя бы не спешить с опубликованием проекта Устава в средствах массовой информации. Однако депутаты во главе с Виктором Озеровым поставили в годичной эпопее точку: 17 голосами «за» при одном «против» Устав приняли в первом чтении и решили вынести его проект на всенародное обсуждение» (См.: Приамурские ведомости. 1995. 1 апреля).

148

Перечислить состав депутатской группы автора вынуждает тот факт, что в последующем появилось много желающих приобщится к уставному нормотворчеству в Законодательной Думе Хабаровского края. Так в юбилейном издании «Законодательная Дума Хабаровского края: Истоки и современность» на стр. 56 упоминаются депутаты, «…внёсшие значительный вклад в разработку Устава края», в том числе А. П. Громов. На наш взгляд, данный депутат не то что не участвовал в этой работе, а наоборот, больше мешал и пиарился, о чём красноречиво говориться в сноске 139.

149

На тот момент комитет состоял из трёх депутатов (В. Д. Бубенин, А. Н. Мартыненко и Б. Г. Хачатурян) в помощь которым от аппарата Думы были закреплены ряд его сотрудников, в частности (В. М. Курлович и М. Н. Литвенюк), работу по подготовке Устава курировала начальник юридического отдела Думы И. А. Шашкова.

150

Полемика открылась статьёй Ю. Стругова «Вся власть – Советам?» опубликованной в Тихоокеанской звезде 14.04.1995 г. 20 апреля в Тихоокеанской звезде публикуется статья Р. Целобановой «Страсти по власти», затем в Хабаровском экспрессе статья Д. Думского «Диктат губернатора сменит диктатура Думы?», в Молодом Дальневосточнике – статья В. Элькановича «Анекдоты рождаются в Хабаровске». На Хабаровском телевидении в программе В. Смоляка «Политические диалоги» в прямом эфире шло обсуждение двух проектов уставов с участием их разработчиков, депутата краевой Думы Б. Хачатуряна и кандидата юридических наук Н. Рудякова, а также доктора юридических наук, депутата Государственной Думы О. Миронова, при широком участии общественности города. 27 апреля в газете «Тихоокеанская звезда» в статье «Не втискивайте «яблоко раздора» депутат Б. Хачатурян говорит о воззрениях авторов «депутатского» проекта на проблему, 19 мая в этой же газете депутат Государственной Думы В. Подмаско в статье «Власть дают избиратели» излагает своё видение построения органов государственной власти в субъекте РФ, применительно к условиям Хабаровского края.

151

См.: Целобанова Р. Устав ещё можно поправить // Тихоокеанская звезда. 1995. 18 мая; Зарев С. Страсти по уставу: избирателям от этого ни тепло, ни холодно // Приамурские ведомости. 1995. 18 мая.

152

Заключение Минюста РФ от 12.05.1995 №02-03-67-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х.).

153

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.1, 1.3 – 1.5. Протокол №9 заседания краевой Думы, постановления, законы, решения и документы к ним. 26—27 июля 1995 г. Л. 11—44.

154

Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. Дело №1.2. Стенограмма заседания краевой Думы 26—27 июля 1995 г. Л. 1—89.

155

Заключение Отдела по вопросам федерализма и национальных отношений Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 31.08.1995 №34—14/81; заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы ФС РФ от 25.08.1995 №2.2—805; заключение Минюста РФ от 08.09.1995. №02-01-147-95 // Текущий архив Законодательной Думы Хабаровского края. 1995 г. (личный архив, Б.Х.).

156

См. Постановление Хабаровской краевой Думы от 30.11.1995 №150 «О повторном рассмотрении Устава Хабаровского края» // Сборник основных законов Хабаровского края, принятых Хабаровской краевой Думой за период с апреля 1994 г. по сентябрь 1997 г. – С. 3.

157

В 2000 г. Думой и администрацией края была создана совместная рабочая группа по «совершенствованию основного закона края» с целью «привести его в соответствие с федеральным законом» и как пишут хабаровские газеты «…представители администрации края никак не соглашаются с тем, чтобы Дума согласовывала хотя бы некоторые назначения на должность (или снятие с неё) руководителей исполнительной власти крупного ранга». См.: Алексеева Т. По закону, понятиям или уставу? // Тихоокеанская звезда. 2000. 19 января.