Право государственной и муниципальной собственности

В отношении иного находящего в публичной собственности имущества от имени собственника осуществляют распоряжение иные уполномоченные органы публичной власти. Например, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также наделение их имуществом на праве оперативного управления или хозяйственного ведения осуществляются органами исполнительной власти или органами местного самоуправления, выполняющими функции управления государственным или муниципальным имуществом [14].

Полномочия собственника государственного имущества на федеральном уровне реализует Росимущество (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом). На территории Челябинской области соответственно распоряжается федеральным имуществом Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Челябинской области.

На уровне субъекта Российской Федерации таким органом может выступать отраслевое министерство. Например, Министерство имущества и природных ресурсов Челябинской области.

Реализация полномочий собственников муниципального имущества возлагается на уполномоченные органы местного самоуправления, наименование которых различаются применительно к отдельным муниципальным образованиям. В большинстве случаев такие полномочия возлагаются на специальные управления (комитеты, отделы) местной администрации. Например, Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям Сосновского муниципального района Челябинской области.

Каждая из этих структур ведет соответствующие реестры государственной или муниципальной собственности.

Таким образом, право государственной и муниципальной собственности характеризуется множественностью субъектов. Субъектами права публичной собственности выступают соответствующие публично-правовые образования. Органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают в имущественном обороте от имени соответствующего публично-правового образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника. Действия таких органов, совершаемые в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.

Публично-правовое образование является особым, самостоятельным субъектом права собственности наряду с физическими и юридическими лицами. Особенностью правового положения субъектов публичной собственности является:

– наличие властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности;

– осуществление права собственности в публичных (общественных) интересах.

В настоящее время в действующем законодательстве и теории гражданского права господствует принцип, согласно которому в собственности публично-правовых образований может находится только имущество, необходимое для выполнения публичных функций [70].

В целях реализации указанного принципа в федеральных законах прямо установлены перечни объектов, которые могут находиться в федеральной собственности [11], в собственности субъектов Российской Федерации [25] и муниципальной собственности [26].

Например, согласно такого перечня в федеральной собственности может находиться:

– имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Российской Федерации, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решениями Правительства Российской Федерации к предприятиям и учреждениям, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

– имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов Российской Федерации в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации, в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации;

– имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих Российской Федерации, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений [11].

Объекты публичной собственности распределяются между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном специальным законом [4]. В связи с отсутствием такого закона формально сохраняет силу постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года №3020—1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» [28].

Также следует учитывать, что совместное ведение вопросами собственности, в т.ч. совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами [1], не предполагает установление общей совместной собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены данные объекты, а означает решение вопросов отнесения государственного имущества к федеральной собственности или к собственности субъекта Российской Федерации.

Кроме федеральной собственности и собственности субъекта Российской Федерации, к государственной собственности относятся также земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований [4].

Под такой государственной собственностью на землю [7] подразумеваются земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена [10] или на которые не зарегистрировано право собственности в силу различных обстоятельств.

Такие положения ГК РФ и Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) закрепляют презумпцию права государственной собственности на землю. Гражданское законодательство, не ограничиваясь землей, распространяет эту презумпцию и на другие природные ресурсы [68]. Действующее законодательство не предусматривает права частной собственности на леса [8] и участки недр [17], в муниципальной и частной собственности не могут быть водные объекты, кроме обособленных [3].

В государственной собственности могут находиться любые виды имущества, в т.ч. вещи, изъятые из оборота или ограниченные в обороте [4]. Например, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности такие земельные участки, как земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, земельные участки из состава земель лесного фонда и земельные участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной и муниципальной собственности [7].

Таким образом, круг объектов права публичной собственности шире, чем круг объектов права частной собственности. В гражданско-правовой доктрине такое имущество принято называть имуществом, составляющим исключительную собственность государства. Такое имущество находиться в исключительном обладании государства и используется исключительно в интересах народа или для обслуживания особых государственных нужд.

Объекты исключительной государственной собственности функционируют в особом правовом режиме. Режим имущества, составляющего исключительную государственную собственность, связан с монополией государства на это имущество, ограничением его оборотоспособности и, как правило, с наложением законодательных запретов на обращение его в частную собственность. Например, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, которые относятся к культурным ценностям, они подлежат передаче в государственную собственность [4].

При этом указанные положения не относятся к муниципальной собственности, субъекты которой могут быть собственниками ограниченного в обороте имущества лишь по специальному указанию закона и не могут стать собственниками вещей, изъятых из оборота. В этом проявляется различие правового режима двух видов публичной собственности – государственной и муниципальной.

К числу вещей, составляющих объекты исключительной государственной собственности, по действующему законодательству относятся недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности общенационального значения, имущество государственной казны, имущество Вооруженных Сил, объекты оборонного значения, объекты ядерной энергетики, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений, другие объекты и имущество.

Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота. При этом объекты природных ресурсов (вода, недра, леса) могут использоваться физическими и юридическими лицами в режиме иных прав (например, на условиях аренды).

На муниципальном уровне таким имуществом, которое может находиться только в муниципальной собственности, например, являются земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами [7].

В качестве особенностей объектов государственной и муниципальной собственности следует упомянуть унитарные предприятия и государственные корпорации. Правовой статус унитарных предприятий определен как в ГК РФ, так и в специальном законе, регулирующим правовое положение государственных и муниципальных унитарных предприятий, права и обязанности собственников его имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия [4].

В частности, определяются понятие и основы правового положения таких предприятий, особенности унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления, содержание права хозяйственного ведения и оперативного управления, порядок приобретения и прекращения указанных прав, правила сохранения прав на имущество при переходе предприятия к другому собственнику.

Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций [18].

Главной особенность статуса такого юридического лица является создание госкорпорации на основании специального федерального закона, и поэтому, в отличие от всех других юридических лиц, не имеется учредительных документов.

Имущество, переданное госкорпорации Российской Федерацией, становиться собственностью госкорпорации, т.е. приватизируется. Но, при этом устанавливаются правила целевого использования имущества, находящегося в их ведении [4; 18].

Имущество, которое не закреплено за созданными публично-правовыми образованиями юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления (нераспределенное имущество), а также имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности, может быть объектом взыскания кредиторов публично-правового образования в качестве собственника по его обязательствам [4]. Реальным объектом взыскания являются средства бюджета.