Казначейская система исполнения бюджета в Республике Беларусь

Вячеслав Дорофеев

Казначейская система исполнения бюджета в Республике Беларусь

© Дорофеев В.Г., 2017

© Оформление. УП «Издательство „Вышэйшая школа“», 2017

Перечень сокращений

АБУ – Административно-бюджетное управление (США)

АДБ – администратор доходов бюджета

АИС – автоматизированная информационная система

АИС «Расчет» – автоматизированная информационная система единого расчетного и информационного пространства

АИТ – автоматизированные информационные технологии

АИФДБ – администратор источников финансирования дефицита бюджета

АРМ – автоматизированное рабочее место

АСГК – автоматизированная система государственного казначейства

АСФР – автоматизированная система финансовых расчетов

БД – база данных

БДФ – бюджетный директорат Франции

Белгосстрах – Белорусское республиканское унитарное страховое предприятие «Белгосстрах»

БИК – банковский идентификационный код

БО – бюджетные организации

ВВП – валовой внутренний продукт

ГБКУ – Главное бюджетное казначейское управление (США)

ГТК – Главное государственное казначейство

ГДГУ – Генеральная дирекция государственного учета (Франция)

ГДК – Генеральная дирекция казначейства (Испания)

ГИР – государственный информационный ресурс

ГИС – государственная информационная система

ГКУ – Государственное казначейство Украины

ГосСУОК – Государственная система управления открытыми ключами

ГРБС – главный распорядитель бюджетных средств

ГРС – главный распорядитель средств

ГРФП – государственное реформирование финансовой политики

ГТК – Государственный таможенный комитет

ДО – документооборот

ДОУ – документационное обеспечение управления

ЕКС – единый казначейский счет

ИАО – информационно-аналитический отдел

ИВЦ – информационно-вычислительный центр

ИИСУГФ – интегрированная информационная система управления государственными финансами

ИТ – информационные технологии

КФОГУ – классификация функций органов государственного управления

ЛВС – локальная вычислительная сеть

МВД – Министерство внутренних дел Республики Беларусь

МВФ – Международный валютный фонд

Минфин – Министерство финансов Республики Беларусь

Минсвязи – Министерство связи и информации Республики Беларусь

Минторговли – Министерство торговли Республики Беларусь

Минэкономики – Министерство экономики Республики Беларусь

МНС – Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь

МСФО – международные стандарты финансовой отчетности

Нацбанк – Национальный банк Республики Беларусь

НСИ – нормативно-справочная информация

НСК – Национальный статистический комитет

ОАИС – Общегосударственная автоматизированная информационная система Республики Беларусь

Облфинуправление – областное финансовое управление

ОГК – отделение государственного казначейства

ОГУ – отделения главных управлений Министерства финансов по областям и Минску

ОУ – отраслевые управления

ОУГКУ – областное управление Государственного казначейства Украины

ОФК – отделение Федерального казначейства (Россия)

ПБС – получатель бюджетных средств

ПО – программное обеспечение

ПТК – программно-технический комплекс

Райгорфинотдел – районный городской финансовый отдел

РБС – распорядитель бюджетных средств

РКЗ – регистрационная карточка задания

РКК – регистрационная контрольная карточка

РКЦ – расчетно-кассовый центр

РОГКУ – районные отделения Государственного казначейства Украины

РПБС – реестр получателей бюджетных средств

PC – распорядитель средств

РСГФ – распорядитель средств государственного финансирования

РУП – Республиканское унитарное предприятие

РУП «ИВЦ Минфина» – Республиканское унитарное предприятие «Информационно-вычислительный центр Министерства финансов Республики Беларусь»

СКЗИ – система криптографической защиты информации

СМИБ – система мониторинга информационной безопасности

СМЭДО – система межведомственного электронного документооборота

СНГ – Содружество Независимых Государств

СОК – сертификат открытого ключа (проверки подписи электронного документа)

СПД – сеть передачи данных

СУБД – система управления базами данных

СФ – Секретарь финансов

СЭД – система электронного документооборота

СЭЗ – свободная экономическая зона

ТК – территориальное казначейство

ТОГК – территориальный орган государственного казначейства

УГФ – управление государственными финансами

УНК – учетный номер казначейства

УНП – учетный номер плательщика

УФК – управление Федерального казначейства (Россия)

УЦ – удостоверяющий центр

ФО – финансовые органы

ФСЗН – Фонд социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь

ФУ – Главное финансовое управление облисполкомов и Мингорисполкома

ЭД – электронные документы

ЭЦП – электронная цифровая подпись

BACS – (Bankers Automated Clearing Service) платежная система Великобритании, которая осуществляет электронный зачет кредитовых и дебетовых проводок согласно распоряжению участников системы с прямым зачислением сумм на счета или списанием их со счетов без использования чеков или других бумажных носителей

CASE – (Computer-Aided Software Engmeering) программный комплекс, автоматизирующий процесс анализа

CHAPS – (Clearing House Automated Payment System) система клиринговых расчетов в Великобритании. Работа системы поддерживается компанией CHAPS Clearing Company Limited, основанной в Лондоне в 1984 г

DIGITAL – это использование всех возможных форм цифровых каналов для продвижения бренда

GAAP – (Generally Accepted Accounting Principles) национальные стандарты бухгалтерского учета

IP – (Internet Protocol) интернет-протокол

Mailgov – система защищенной электронной почты для государственных органов и организаций

ORALCE – (Oracle Corporation) американская транснациональная корпорация, второй по величине доходов производитель программного обеспечения после Microsoft, крупнейший производитель программного обеспечения для организаций, крупный поставщик серверного оборудования

PDF – (Portable Document Format) портативный формат электронных документов

RAID – (redundant array of independent disk) технология визуализации данных, которая объединяет несколько дисков в логический элемент для избыточности и повышения производительности

SCSI – (Small Computer System Interface) представляет собой набор стандартов для физического подключения и передачи данных между компьютерами и периферическими устройствами

TCP – (Transmission Control Protocol) протокол управления передачей данных интернета

Предисловие

Казначейская система исполнения бюджета занимает важное место в бюджетной системе и особенно в бюджетном процессе Республики Беларусь, поскольку поступление доходов и осуществление расходов любого бюджета страны является основополагающим в функционировании государства и выполнении им возложенных функций. В связи с этим изучение этой дисциплины является неотъемлемым условием для более глубокого познания содержания бюджета и механизма его функционирования в современных условиях хозяйствования.

Правильная организация движения доходов бюджета и направления расходов на содержание в основном отраслей непроизводственной сферы создает реальные предпосылки для стабилизации экономики и обеспечения устойчивого развития в будущем. Являясь частью процесса управления, казначейская система исполнения бюджета позволяет осуществлять контроль за обоснованностью и законностью хозяйственных операций, а также за соблюдением платежей и финансовой дисциплины субъектов хозяйствования.

Подготовка специалистов в этой сфере требует большой конкретизации, практических навыков и тщательной работы с нормативно-правовой документацией. Изучение всех этих направлений должно основываться на особенностях развития в Беларуси рыночных отношений, малого и среднего бизнеса. Важно не упустить из поля зрения решения правительства и законодательных актов, касающихся социального и экономического развития республики за определенный период времени.

Подготовка специалистов для работы в финансовых органах республики требует не только знаний теории, но и необходимых навыков практической работы. Для этого в данном учебном пособии предусмотрено изучение теории с учетом действующих инструктивных материалов.

Автором учтено, что дисциплина «Казначейская система исполнения бюджета» читается, как правило, на последнем курсе, после (или параллельно) изучения таких дисциплин, как «Государственный бюджет», «Налоги и налогообложение», «Ревизия и аудит», «Финансовый контроль и аудит» и др. В этой связи материал большинства тем имеет практическую направленность, чтобы студенты могли приобрести навыки формирования доходов и направления расходов бюджета, а также финансовых расчетов.

Учебное пособие содержит электронное приложение, которое включает:

• тему и вопросы для самоконтроля (прил. 1);

• тему и инструктивный материал (прил. 2).

Учебное пособие написано с учетом действующих нормативно-правовых актов и инструктивных материалов. Оно будет полезно не только студентам, но и практическим работникам (экономистам, бухгалтерам) финансовых органов республики.

Автор

Тема 1. Теоретические и исторические основы казначейской системы. Понятие казначейства и казначейской системы

1.1. Основные задачи финансовой системы в процессе реализации финансовой политики государства

Основными задачами, решаемыми финансовой системой в процессе реализации финансовой политики на нынешнем этапе развития государства, являются:

• учет действия объективных экономических законов;

• необходимость финансовой поддержки ускорения рыночных реформ и макроэкономической стабилизации;

• определение источников мобилизации финансовых ресурсов, их составов, структуры, возможных резервов увеличения;

• обеспечение рационального распределения и использования финансовых ресурсов (через определение основных пропорций распределения средств между отраслями и сферами народного хозяйства, темпов развития приоритетных отраслей и направлений, степени социальной защиты населения);

• концентрация финансовых ресурсов на важнейших направлениях экономического и социального развития;

• сбалансированность финансовой и денежно-кредитной политики;

• уменьшение дефицита государственного бюджета и его финансирования на основе государственных ценных бумаг;

• ускорение процесса приватизации с целью финансового оздоровления экономики, стабилизации и создания базы для динамичного развития экономики;

• выработка финансового механизма реализации финансовой политики государства в форме соответствующих нормативно-правовых актов.

Для осуществления финансовой политики используется финансовый механизм, т. е. формы, способы организации финансовых ресурсов, финансовых отношений, которые необходимы для благоприятного экономического развития. В структуре финансового механизма выделяют два уровня: механизм финансов организаций и механизм функционирования государственных финансов. Самостоятельную часть представляет страховой финансовый механизм. Для осуществления финансовой политики необходимы разработка и использование юридических норм, законов, постановлений и других соответствующих актов, которые устанавливают правила организации финансовых отношений, защищают экономические интересы общества, коллективов и отдельных граждан.

Управление как общее понятие представляет собой совокупность приемов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определенного результата. Искусство управления состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создании условных для рационального использования методов с целью оптимального решения поставленной задачи.

Управление же финансами осуществляется специализированными органами, которые образуют финансовый аппарат. Общее управление финансами осуществляют высшие органы государственной власти – Президент, парламент, правительство. Эти органы определяют финансовую политику государства, утверждают финансовое законодательство, производят общий контроль за соблюдением финансового законодательства. Оперативное управление осуществляет финансовый аппарат, куда входит Министерство финансов Республики Беларусь (Минфин), центральное место в котором занимают бюджетное управление и казначейство. Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь (МНС) контролирует соблюдение налогового законодательства, правильность исчисления, полноту и своевременность поступления взносов в бюджет, а также готовит предложения по совершенствованию налогового законодательства.

В условиях развития рыночных отношений одной из главных задач финансово-бюджетной политики является эффективное управление государственными финансами через казначейский механизм исполнения бюджета, который позволяет достичь оперативного финансирования государственных программ, государственных средств, а также соблюдение правил финансового законодательства.

Международный опыт показывает, что в условиях перехода к рыночным методам управления экономикой одной из действенных мер широкомасштабной реформы всего бюджетного процесса в стране является создание казначейства.

1.2. Понятие казначейства и казначейской системы

История зарождения, становления и развития казначейства чрезвычайно богата и продолжительна по времени.

Термин «казначейство» происходит от понятия казна, т. е. совокупность финансовых ресурсов государства. Казначейство (англ. the Treasury) означает сокровище, ценность.

Термины «казна» и «казначейство» имеют разные толкования в различных странах. Это можно объяснить развитием и эволюцией казны с годами как общественного финансового института, который является частью наследства, традиций и ведомственной культуры разных государств.

В первых систематизированных работах, посвященных определению казны, этот термин использовался и в широком и более узком смысле. В частности, говорилось, что армия и казна в широком смысле – это наиболее важные инструменты в руках монархии, поэтому они должны находиться под прямым контролем главы государства. В более узком смысле казна – это место, куда поступали деньги и откуда осуществлялись платежи для конкретных целей. Исторически казначейство выполняло несколько функций: отвечало за сохранение богатства государства; было местом, где собирались платежи государства и из которого осуществлялись выплаты; отвечало (под королевским надзором) за чеканку монет, а также выполняло функцию учетного ведомства. Таким образом, казначейство должно было вести записи всех операций с указанием даты, характера и конечного назначения платежей. Со временем функции казначейства разных стран менялись с учетом региональных особенностей их деятельности: к функциям казны добавились новые задачи или исключались некоторые обязанности. Во-первых, вследствие затяжных войн, которые вызвали уменьшение богатства государств, казначейства начали выполнять новую функцию – выпуск внутренних и внешних долговых обязательств. Во-вторых, казначейства в связи с увеличением количества финансовых монополий и расширением их активности начали принимать на сохранение их акции. С этого времени в казне появилась гербовая бумага, почтовые марки, золото и другие активы. В-третьих, возникновение центральных банков и соответствующий рост системы коммерческих банков привели к изменениям в традиционной казначейской системе:

• функция эмиссии денег и чеканки монет была передана центральным банкам;

• выпуск долговых обязательств был также передан центральным банкам;

• функции получения и выдачи платежей государством были переданы банкам;

• в некоторых случаях казна работала как банковское учреждение и принимала вклады населения.

Наличие отдельного уполномоченного органа в системе исполнительной власти государства, который должен отвечать за разработку и осуществление государственной финансовой политики, является закономерностью для всех эпох и всех стран.

Начало создания казначейства относится к управлению казной той эпохи, когда не существовало четкого разграничения между личной собственностью титулованного обладателя и собственностью государства.

Традиции государственного казначейства русского государства зародились еще со времен Древней Руси. Прообразом казначейства можно считать княжескую казну Ярослава Мудрого и его наследников. Во времена правления великих и удельных князей она служила хранилищем ценностей княжеств. Здесь также писались указы, составлялись грамоты, велись текущие переписки. Княжеская казна московских великих князей находилась в Кремле, на казенном дворе. Уже к середине XV в. она получила значение центрального финансового ведомства.

Казначейство исторически отражало специальный правительственный финансовый орган, занимающийся операциями по кассовому исполнению государственного бюджета. Казначейство в современном виде организует взимание налогов, сборов, пошлин, а также доходов от реализации займов и других доходов государства и отпускает средства на расходы, предусмотренные бюджетом.

В узком смысле казначейство является государственным органом управления, осуществляющим специальные функции по исполнению центрального бюджета и местных бюджетов страны, а также по их расчетно-кассовому обслуживанию.

В широком смысле казначейство приобретает статус экономического понятия, необходимого в условиях рыночных преобразований и выражающего отношение государства к бюджетным учреждениям (организациям) в процессе управления государственными финансовыми ресурсами.

Исполнение бюджета – это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год в соответствии с финансовым планом государства. Казначейское исполнение бюджета – это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках проводимых бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.

Казначейская система – это совокупность специальных территориальных финансовых органов, объединенных в единую систему управления денежными потоками государственного бюджета.

Казначейская система исполнения бюджета регламентируется соответствующим законодательством – нормативно-правовыми актами Минфина, законами (в Республике Беларусь – Бюджетным кодексом). Бюджеты всех уровней бюджетной системы исполняются на основе принципа единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Казначейская система стала одним из главных элементов финансовой системы. Органы государственного казначейства осуществляют кассовое исполнение бюджета по доходам и расходам, отвечают в соответствии с возложенными на них функциями за целевое использование бюджетных средств и оптимизируют движение денежных потоков, обеспечивают консолидацию бюджетных средств и эффективное управление ими, участвуют в разработке бюджетного законодательства и контролируют его исполнение. Казначейские технологии являются важным фактором соблюдения финансовой дисциплины, поддержания стабильности бюджетной системы страны.

1.3. Необходимость, сущность и становление казначейской системы исполнения бюджета

Необходимость совершенствования управления государственными финансами предопределяет поиск новых организационных форм кассового исполнения бюджета. Известно, что существует три вида кассового исполнения бюджета: банковское, казначейское и смешанное.

Практика показала, что наиболее эффективным и действенным видом является казначейское исполнение бюджета. Система казначейства предусматривает переход на финансирование расходов министерств и ведомств, их подведомственных учреждений с единого казначейского счета, перечисление средств непосредственно в адрес поставщиков товаров и услуг для бюджетного сектора, минуя зачисление средств на счета бюджета.

Государственное казначейство в любой стране является центральным органом исполнительной власти и руководствуется в своей деятельности конституцией страны, законами, постановлениями парламентов, указами и распоряжениями президентов (где установлена президентская власть), декретами, постановлениями и распоряжениями кабинетов министров, центральных банков, приказами и постановлениями Минфина. Деятельность государственного казначейства финансируется за счет средств государственного бюджета страны. Государственное казначейство (если оно имеет самостоятельный статус) и его территориальные органы являются юридическими лицами, имеют самостоятельные балансы, счета в учреждениях банков.

Государственное казначейство в своей деятельности взаимодействует с органами законодательной и исполнительной власти, центральным и коммерческими банками, другими участниками бюджетного процесса и финансовыми институтами. Оно выступает соединительной цепью в бюджетном процессе между органами исполнительной власти и учреждениями банковской системы. Этот процесс начинается с контроля за плановыми показателями, поступающими от Минфина и распорядителей бюджетных средств, и заканчивается составлением отчетности после проведения процедур предварительного контроля перед осуществлением платежа.

Суть деятельности государственного казначейства заключается в том, что оно обеспечивает выполнение государственного бюджета путем учета поступлений, налогов, сборов и других обязательных платежей и проведения расходов государственного бюджета через оплату счетов объектов хозяйственной деятельности, которые выполнили работы, предоставили услуги соответствующим распорядителям средств.

Сущность казначейства отражается в выполняемых функциях, которые характеризуют проявление их в действии, а также задачи, права и обязанности, связанные с его деятельностью.

Государственное казначейство в зарубежных странах выполняет следующие основные функции:

• осуществляет кассовое исполнение государственного бюджета и бюджетов самоуправления по доходам и расходам;

• организует управление имеющимися средствами государственного бюджета, государственных внебюджетных фондов и бюджетов самоуправления в пределах расходов, установленных на соответствующий период;

• осуществляет контроль за целевым направлением бюджетных средств на стадии проведения платежа на основании подтверждающих документов, предоставленных распорядителями бюджетных средств;

• проводит учет кассового исполнения и составления отчетности о состоянии выполнения государственного бюджета и бюджетов самоуправления;

• осуществляет учет, обслуживание и погашение внешнего и внутреннего долгов государства в соответствии с действующим законодательством;

• осуществляет разграничение общегосударственных налогов, сборов и других обязательных платежей между государственным бюджетом и бюджетами территорий. Разграничение с бюджетами низшего уровня осуществляется при условии заключения соглашений между органами государственного казначейства и соответствующими советами.

Кроме того, сущность казначейского исполнения бюджета заключается:

• в функционировании единого счета соответствующего бюджета;

• осуществлении операций по распределению поступлений в бюджетную систему страны по ее уровням через органы казначейства на счета соответствующих бюджетов;

• применении системы лицевых счетов, отражающих движение бюджетных средств на счетах бюджетных организаций, открытых в кредитных учреждениях;

• доведении финансирования непосредственно (без посредников) до конечных бюджетополучателей;

• повышении оперативности и качества предварительного и текущего контроля за расходованием бюджетных средств;

• широком внедрении автоматизированных систем в расчетах и обеспечении информационных потоков;

• обязательности осуществления и учета кассовых операций органами казначейства.

Все эти составляющие казначейского исполнения бюджета включают использование казначейских методов и технологий, в том числе по проведению и учету кассовых операций (поступлениям и выплатам).