Социология социальной защиты населения

Клавдия Николаевна Новикова

Социология социальной защиты населения

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Рекомендовано

УМО вузов России по образованию в области социальной работы в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 040400.62 – «Социальная работа» (бакалавр)

Учебное пособие «Социология социальной защиты населения» подготовлено и издано в рамках научной школы академика Российской академии наук, ректора-основателя Российского государственного социального университета В.И. Жукова

«РОССИЯ В ГЛОБАЛЬНОЙ СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНЫХ КООРДИНАТ: ИСТОРИКО-СОЦИОЛОГИЧЕСКАЯ КОМПАРАТИВИСТИКА»

Рекомендовано к изданию Редакционно-издательским советом Российского государственного социального университета

Рецензенты:

Г.И. Осадная – заведующая кафедрой социологии социальной работы Российского государственного социального университета, доктор социологических наук, профессор,

Е.И. Холостова – директор Института переподготовки и повышения квалификации руководящих кадров и специалистов системы социальной защиты населения города Москвы, доктор исторических наук, профессор

Новикова К.Н.

Предисловие

Социальная защита населения до 90-х годов прошлого столетия толковалась как удовлетворение потребностей населения в услугах государственного здравоохранения, образования, культуры, торговли, транспорта, отдыха и оздоровления, т. е. как экономические, социальные, правовые гарантии соблюдения и реализации прав и свобод человека[1]. Принцип предоставления указанных услуг являлся патерналистским, многие их виды полностью субсидировались государством. Это соответствовало его идеалам и социально-экономическим возможностям. Соответствующие времени коррективы внесли 90-е годы прошлого столетия.

Начало постсоветского периода, определяемое многими учеными как период «хаоса», «стихийного рынка», «шоковых реформ», неолиберального подхода в социальной политике, характеризуется значительной дифференциацией доходов населения, снижением покупательной способности заработной платы и пенсии, массовой безработицей, ростом детской беспризорности и безнадзорности, инвалидизацией, дестабилизацией социального самочувствия в целом.

Значительно изменилась демографическая ситуация, сопровождаемая ежегодным ростом числа пожилых людей. Возросла нагрузка на бюджет в части содержания социальной сферы в связи с ее передачей с баланса предприятий в государственную собственность. Многие виды социальных услуг перестали быть бесплатными, а значит, доступными для всех.

Сложившаяся ситуация потребовала создания нового общественного института, первостепенными задачами которого стали социальная поддержка лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию, предоставление социальных услуг пожилым людям, потерявшим способность к самообслуживанию, социальная поддержка детей и семей с детьми, оказание доступных социально-бытовых услуг людям с ограниченными возможностями и т. д.

Этот институт – отрасль социальной защиты населения. Важно только учитывать, что термин «защита населения» трактуется при этом в новом понимании как социальная поддержка людей, попавших в трудную или перешедших в особую жизненную ситуацию, и принятие профилактических мер по недопущению создания кризисных ситуаций либо их нейтрализации. Полная реализация принципа адресности (нуждаемости) становилась первостепенной. Переход от массовых подходов к индивидуальной работе потребовал поиска новых форм деятельности социальных служб. При недостатке финансовых и материальных ресурсов необходимо было развиваться количественно и качественно. Это потребовало перманентной трансформации социальной защиты населения, поиска новых ресурсов и резервов, оптимальных механизмов их использования для достижения максимальной результативности.

Благодаря ряду удачных управленческих действий на федеральном уровне были приняты законы, регламентирующие создание социальных механизмов формирования социальной службы, определяющие ее основные направления и уровень государственных гарантий.

Одновременно с этим продекларированные государственные преференции не имеют, к сожалению, финансового обеспечения, до сих пор отсутствует механизм реализации многих норм законов, что, несомненно, является препятствием для их осуществления. Формирование системы социальной защиты населения в регионах не всегда согласуется с социальной средой. Отставание нормативно-правового и недостаточность ресурсного обеспечения сдерживает инновационное развитие отрасли. На стыке тысячелетий отрасль социальной защиты населения вошла в новую социальную среду со слабо подготовленными к инновационной деятельности кадрами, с утратившими актуальность видами социальных услуг, функционированием сети государственных социальных учреждений в соответствии со сметным финансированием, а не с ориентацией на конечный социальный результат. В крайнее противоречие пришли подходы к предоставлению социальной помощи и поддержки исходя из нуждаемости и принадлежности к какой-либо определенной категории населения. Децентрализация управления службой, разделение полномочий между федеральными и региональными органами власти, а также между органами местного самоуправления не способствуют укреплению институционализации социальной защиты населения, размывают ответственность за управленческую деятельность.

Главной причиной этой проблемной ситуации является несоответствие сложившейся модели управления системой социальной защиты населения современному социально-экономическому контексту Практика социального управления как относительно молодая отрасль остро нуждается в научно обоснованных подходах по управлению социальной защитой населения, разработке и внедрении новых методов, моделей и социальных механизмов повышения эффективности управления в соответствии с инновационным социально-экономическим развитием общества.

Социология социальной защиты населения нацелена на раскрытие сущности социальной защиты, решение конкретных социальных проблем, применяет системный взгляд на формирование отрасли с использованием исторического подхода, создает теоретическую основу фундаментального исследования системы социальной защиты.

Социологическая теория социальной защиты населения обеспечивает комплексное изучение объекта и представляет собой знание со сложной внутренней структурой, дает представление о социальной защите населения как социологической категории, реальном объекте социологического анализа и социального управления, методах ее социологического исследования. Эта теория способствует преодолению недооценки роли социальной защиты в обеспечении социальной стабильности. Как специальная социологическая теория социология социальной защиты населения дает возможность более глубокого анализа эмпирически регистрируемых реалий, углубленной интерпретации наблюдаемых явлений и процессов. Она изучает специфические закономерности функционирования и развития системы социальной защиты населения, рассматривая ее как относительно самостоятельную систему с общими и специфическими связями, механизмами управления, и позволяет выделить основные ресурсы, необходимые для удовлетворения потребностей социума, оказания помощи нуждающимся слоям населения, конструирования новых социальных механизмов социальной защиты населения в целом, определения истинного места и роли социальной защиты как части социальной политики государства.

Раздел I

Теоретические основы социологического анализа социальной защиты населения

Глава 1

Социальная защита населения в социологических теориях и концепциях

После изучения главы 1 бакалавр должен:

– знать: сущность и содержание социальной защиты населения как категории и объекта социологического анализа;

– уметь: правильно определить место социологии социальной защиты населения в структуре социологического знания как специальной социологической теории;

– владеть: нормативно-правовым обеспечением системы социальной защиты населения.

Тема главы 1 предусматривает рассмотрение следующих вопросов:

– социальная защита населения как категория и объект социологического анализа;

– нормативно-правовое обеспечение социальной защиты населения.

1.1. Социальная защита населения как категория и объект социологического анализа

Социальная защита есть специфическое общественное явление, которое может быть охарактеризовано как:

1) вид социальной деятельности, направленной на гармонизацию личностных и общественных отношений через оказание помощи отдельным индивидам, группам людей и общностям, испытывающим затруднения в социальном функционировании, посредством социальной поддержки, социального обслуживания, коррекции и реабилитации, а также путем изменения или реформирования отдельных элементов социальной системы. В социальной защите используются принципы, методы и подходы ряда научных направлений к решению социальных и гуманитарных проблем;

2) теория, изучающая способы и методы содействия социальной адаптации и реализации субъектности индивида и группы в соответствии с социальными нормами и ценностями общества в разных пространственно-временных ситуациях;

3) учебная дисциплина многоуровневого характера; она преподается в высших, средних специальных учебных заведениях, а также в системе повышения квалификации работников социальной сферы. Ее цели и задачи заключаются в формировании личностно-профессиональных качеств будущего специалиста по социальной работе с устойчивой установкой на самообучение теоретическим знаниям системы существующих в социальной защите технологий, передаче необходимых навыков и умений.

Социальная защита – одна из разновидностей социального действия. Основные усилия целенаправленных манипуляций в профессиональной социальной защите ориентированы на создание условий, при которых объект воздействия (клиент) будет социально функционировать на принципах самодостаточности, а также на проведение коррекционной или реабилитационной работы с лицами асоциального или девиантного поведения. Границы социальной защиты как сферы социального действия могут быть определены лишь в конкретных пространственно-временных координатах, поскольку на профессиональном уровне социальная защита во многом ограничена рамками, предопределенными социальной политикой конкретного государства в конкретный временной отрезок своего исторического развития. Социальной защите свойственна преемственность, которая обусловлена тем, что социальные и гуманитарные проблемы в обществе, а также теоретические и практические подходы к их разрешению возникают параллельно с развитием как самого общества, так и отдельных личностей, его составляющих. Сфера социальной защиты расширяется одновременно и соответственно с расширением и усложнением характера и масштабов социальных связей в обществе.

Социальная защита населения как часть социальной сферы обладает чертами, отличающими ее от других схожих по характеру отраслей социальной направленности (здравоохранения, образования, культуры и др.). Одна из основных отличительных черт – сам характер процесса социального действия и интеракций между специалистом и клиентом. В отличие от ролевых субъект-объектных отношений, свойственных другим видам помогающих профессий, а также в связи с отличием акта принятия решений в процессе действия в ролевом поле социальной защиты доминируют субъект-субъектные отношения, носящие доверительный характер, при которых клиент сохраняет за собой право или преимущество при принятии решений.

Специфика клиентуры социальных учреждений состоит в том, что за помощью обращаются преимущественно представители материально необеспеченных, социально уязвимых или маргинальных слоев общества. Это означает, что отрасль социальной защиты населения не может обладать высокой степенью престижности и приносить большие доходы профессионалам – социальным работникам, тем более в условиях рыночной экономики и влияния в обществе как либеральной, так и консервативной идеологии. И это происходит, несмотря на то что профессиональные услуги специалиста по социальной работе, решающего личностные проблемы клиента на уровне консультанта-психолога или педагога, специалиста – менеджера по кадрам (персоналу) или занимающегося организацией социально-аналитической, исследовательской или прогностической деятельностью, требуют основательной теоретической и практической базовой подготовки.

Анализ связи социальной защиты населения с социальной теорией может пролить свет на природу «развитого» общества. И наоборот – характеристики современного общества способствуют лучшему пониманию природы этой своеобразной сферы и академической дисциплины, которая родилась недавно.

Система социальной защиты населения, являясь общественной исторической системой, относится к классу сложных открытых систем. Она тесно взаимодействует, обменивается информацией с другими системами (экономической, политической, культурной и т. д.), что проявляется в особенностях содержания, характера моделей социальной защиты населения. Динамическая характеристика системы социальной защиты связана с особенностями процесса развития в тех или иных культурно-исторических условиях, а статическая определяет ее структуру и уровни.

В системе социальной защиты есть следующие элементы:

1) объект и субъект социальной защиты, которые отвечают на следующие вопросы: кто действует в системе социальной защиты и на кого направлено действие;

2) институты социальной защиты, включающие в себя основные социальные службы и центры, с помощью которых осуществляется их ведущая деятельность;

3) методы социальной защиты – комплекс специфических технологий, приемов, способов достижения целей и задач социальной защиты.

Системообразующим, целевым компонентом системы социальной защиты населения является оказание помощи клиенту ерешении его жизненно важных проблем.

Система социальной защиты может иметь общественный характер (как это было в дореволюционной России или в современном опыте Скандинавских стран), а также государственный (как это было присуще советской модели социального обеспечения и развитым странам Западной Европы, таким как Германия, Дания, Италия). В современной ситуации растущее число частных и общественных инициатив в благотворительной сфере позволяет охарактеризовать систему социальной защиты в России как государственно-общественную.

Выделяют следующие условия эффективности существования системы социальной защиты:

• культурная и социальная целесообразность социальной защиты;

• адекватность системы социальной защиты социальным задачам и реальным возможностям общества;

• готовность общества к реализации предлагаемой системы социальной защиты населения.

Наиболее острые разногласия и широкий диапазон мнений связаны с пониманием социальной защиты населения как особого феномена жизнедеятельности общества. Полемика ведется главным образом о правомерности выделения социальной защиты населения в качестве самостоятельной отрасли социальной сферы, ее рядоположении с другими социальными отраслями. Так, Г.И. Осадчая в одной из своих работ отмечает, что к вычленению такого фундаментального понятия, как «социальная защита населения», привела потребность в дальнейшем развитии научного знания об обществе. Это понятие приобретает категориальный смысл, поскольку отражает наиболее существенные, закономерные связи и отношения реальной действительности и самого познавательного процесса в науке. Иными словами, за этой категорией стоит реальный опыт развития познания и социальной практики. Именно поэтому категория «социальная защита населения» утвердилась в научной литературе, правительственных документах, управленческой практике как инструмент воздействия на специфические социальные отношения и процессы в обществе.

По мнению автора, выделение социальной защиты населения как одной из самостоятельных социальных отраслей общественной жизни правомерно, поскольку это отвечает общепринятому критерию – определенному виду деятельности и специфике общественных отношений, складывающихся при осуществлении социальной защиты.

Субстанциональной основой социальной защиты населения является социальная деятельность по предупреждению социально-рисковых ситуаций либо ликвидации их последствий в жизни конкретного человека, попавшего в трудную жизненную ситуацию или перешедшего в особую ситуацию, и регулированию социальных отношений между субъектами данной деятельности.

Социальная защита населения, будучи чрезвычайно сложным и многообразным явлением общественной жизни, обладает относительной самостоятельностью, имеет специфические закономерности развития, функционирования и строения, что также позволяет выделить ее в качестве социологической категории и самостоятельного объекта изучения.

Исследование социальной защиты населения в широком общественном контексте позволяет глубже детализировать процесс изучения социальной области общественной жизни, шире понять значимость каждого ее элемента, раскрыть внутренние механизмы социальной жизни людей.

Введение категории «социальная защита населения» вызвано не только чисто академическим интересом, стремлением к дальнейшему обогащению уже устоявшихся, традиционных элементов понятийного аппарата социологии, но в первую очередь обусловлено необходимостью выработки более полного представления о масштабах, темпах, последовательности, глубине и ориентированности социальных преобразований нашего общества, особенно в кризисных условиях его развития. Это способствует формированию представлений об определенной совокупности условий социальной деятельности, ведущих к установлению и последующей оптимизации социальных взаимосвязей между субъектами, позволяет глубже понять механизмы и способы упорядочения разных сторон социальной действительности, регулирования социальных отношений и процессов, сосредоточить внимание на путях преобразования общества, в ходе которых общественная система обретает новое качество.

Содержание понятия «социальная защита населения», как и любой научной категории, многопланово. Однако в нем есть некоторое устойчивое ядро, выражающее сущность данного понятия, собственно категориальный смысл. В связи с этим есть настоятельная необходимость в его уточнении с учетом накопленного социологией теоретического и эмпирического материала, отражающего содержание и структуру социальной защиты населения.

Система социальной защиты в науке наиболее часто рассматривается как социальный институт (И.Н. Ефимова, В.Д. Роик, Л.П. Якушев и др.) и как одно из основных направлений социальной политики государства (Н.А. Волгин, В.И. Жуков). Так, Л.П. Якушев основную цель деятельности института социальной защиты, призванного решать социальные проблемы населения и их жизненно важные потребности, связывает с соблюдением правовых и законодательных норм граждан. Данный подход, по его мнению, опирается на позицию Международной организации труда, в основе которой лежит институциональное строение национальных систем социальной защиты как комбинации разных институтов социального страхования и социальной помощи[2].

В.Д. Роик считает, что данный институт предназначен выполнять социальную функцию государства в соответствии с четко определенным юридическим статусом и экономическими возможностями (обязательное и добровольное социальное страхование, социальная помощь, государственное социальное обеспечение)[3].

И.Н. Ефимова полагает, что данный институт является производным от социально-политических институтов, представляя совокупность правовых норм и ролей.

В работах А.М. Бабич и Е.Н. Жильцова [4], С.Ю. Яновой[5] институт социальной защиты исследуется с позиции социального страхования как основной и перспективной, на их взгляд, формы социальной защиты населения в условиях развития рыночных отношений.

В.Н. Ковалев считает, что «социальную защиту населения» следует понимать как целостную систему охранительных мер, конкретных действий органов государственной власти и общественности, реально гарантирующих социальную безопасность населения во всей совокупности параметров[6].

Уточнению понятий, систематизации знаний в области теории социальной защиты населения как научной дисциплины посвящены работы таких исследователей, как В.И. Жуков, Л.Е. Петрова, Н.Н. Покровская, В.И. Сергеев, Е.Р. Ярская-Смирнова и др. Исследователи понимают систему социальной защиты населения как совокупность правовых механизмов, гарантированных государством мер социальной поддержки, социального обслуживания и программ, направленных на обеспечение наиболее полной защиты прав и интересов человека, реализуемых государственными органами, учреждениями и организациями.

В основе изучения подсистем социальной защиты, особенностей ее социологического анализа, повышения эффективности управления системой социальной защиты населения, разрешения противоречий, сложившихся в ней, развития социального государства лежат труды таких отечественных ученых, как В.Г. Афанасьев, Э.Л. Воробьева, Д.М. Гвишиани, Т.И. Заславская, А.Г. Здравомыслов, Г.И. Осадчая, Г.Х. Попов, В.Ю. Своеволии, Д.К. Танатова, Ж.Т. Тощенко, О.А. Уржа, Т.Н. Юдина, В.Н. Якимова и др., по социологии социальной сферы. Они обосновывают, что система социальной защиты является частью социальной политики, системой приоритетов и механизмов по реализации законодательно закрепленных социальных, правовых и экономических гарантий граждан, а также системой социальных служб, призванных обеспечить определенный уровень социальной защищенности, помогающих достичь социально приемлемого уровня жизни населения в соответствии с конкретными условиями общественного развития.

В трудах таких ученых, как Л.В. Бадя, В.Г. Бочарова, Л.Г. Гуслякова, И.Г. Зайнышев, И.А. Зимняя, И.С. Карпикова, А.М. Панов, П.Д. Павленок, И.В. Родина, Б.Ф. Усманов, М.В. Фирсов, Б.Ю. Шапиро, по проблемам социальной защиты разных социально уязвимых категорий населения система социальной защиты рассматривается как комплекс государственных мер социально-экономического, правового характера по обеспечению гарантированного государством минимального уровня материальной поддержки социально уязвимых слоев населения в период экономических преобразований и связанного с ним снижения уровня жизни.

Е.И. Холостова утверждает, что категория «социальная защита населения» имеет различные значения. В новых экономических условиях она заменяет термин «социальное обеспечение». Социальная защита как социальный институт, представляющий собой совокупность правовых норм, призванных решать определенные социальные и экономические проблемы в международном контексте, обычно имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи[7]. Соответственно подразумевается, что роль социальной защиты состоит в снижении масштабов бедности через социальную помощь, что сужает направления и формы социальной защиты, существующие на практике.

Кроме того, Е.И. Холостова отмечает, что система социальной защиты осуществляет меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий. Одновременно она обращает внимание на то, что социальная защита имеет свои специфические особенности, связанные с технологиями оказываемых ею услуг. Указываются и основные формы социальной защиты:

✓ законодательно определенные социальные гарантии и их удовлетворение на основе базовых стандартов и программ;

✓ регулирование доходов и расходов населения;

✓ социальное страхование;

✓ социальное вспомоществование;

✓ социальные услуги;

✓ целевые социальные программы.

Таким образом, одни авторы при определении базовых элементов понятия «система социальной защиты населения» делают акцент на объекте системы социальной защиты, другие – на субъекте, третьи – на методах социальной защиты, четвертые – на уровнях социальной защиты, пятые – на целях социальной защиты и т. д.

Теория управления, основанная на системном подходе, рассматривает объект управления – систему социальной защиты населения – как множество связанных и определенным образом упорядоченных частей, которые обладают целостностью и образуют единство при взаимодействии с внешней средой, как организованную совокупность связей и социальных норм, которая объединяет значимые общественные ценности и процедуры, удовлетворяющие основным потребностям общества. В результате под системой социальной защиты в широком смысле исследователи понимают деятельность, направленную на обеспечение формирования и развития полноценной личности, создание условий для самоопределения и самореализации человека. В более узком понимании система социальной защиты представляет собой поддержку и оказание помощи человеку в случае возникновения трудной жизненной ситуации. В рамках этого подхода основными формами социальной защиты являются: