Развитие науки финансового права в России

При этом относительно сбалансированная Программа по советскому финансовому праву была утверждена только в 1940 г.[64] Однако даже в ней говорилось о «государственно-правовом характере советских финансовых правоотношений» (п. 2). Это положение подверг критике известный отечественный цивилист В. К. Райхер, последовательный сторонник самостоятельности отрасли и науки финансового права. Он констатировал в 1940 г.: «Наука советского финансового права является одной из самых юных наук в системе высшего юридического образования… Еще не издано ни учебника по финансовому праву, ни хотя бы учебного пособия, охватывающего сколько-нибудь широкий круг финансовых институтов»[65]. Примечательно, что первый учебник по советскому финансовому праву был опубликован в том же 1940 г., а одним из его соавторов был В. К. Райхер, о чем будет сказано в дальнейшем. До середины 50-х гг. велась своеобразная «борьба за выживание» этой науки и научной дисциплины. При этом в литературе обоснованно утверждалось о том, что финансового права как самостоятельной отрасли определенный период времени не существовало[66].

Значительная часть видных ученых-финансистов в 30-е гг. были репрессированы, а оставшиеся в живых были лишены права преподавания. Разбалансированное в ходе экономической штурмовщины первых пятилеток финансовое хозяйство представляло собой сомнительный объект изучения в контексте финансового права. Достаточно сказать, что до 1941 г. государственный бюджет СССР включал в себя только средства союзного бюджета и бюджетов союзных республик, и только с этого времени стали включаться и средства местных бюджетов. Примечательно, что в ходе первой дискуссии о системе советского права (1938–1940) неоднократно высказывались мнения о том, что самостоятельной отрасли финансового права не существует[67], хотя официально с 1941 г. Академия наук СССР признала финансовое право самостоятельной отраслью.

Совсем не случайно в 30-е гг. специалистов в области финансов перестали готовить на юридических и экономических факультетах университетов, и в массовом порядке создавались юридические и финансово-экономические институты, о чем уже упоминалось выше. Эти институты напрямую подчинялись, соответственно, Наркоматам юстиции и финансов СССР, а образование в них давалось узкоспециальное и даже утилитарное. Стране, как тогда считалось, нужны были напористые налоговые инспекторы и политически грамотные бухгалтеры, но никак не специалисты финансового права с фундаментальной университетской подготовкой. Финансовое право при этом, как уже указывалось, в 30-х гг. отдельно не преподавалось, а в дальнейшем занимало, мягко говоря, не самое важное место. Оно преподавалось на кафедрах под витиеватым названием «советское строительство, административное и финансовое право» (с начала 40-х гг.), а затем – «административное и финансовое право».

Некоторое оживление интереса к проблематике финансового права в 50-х гг. XX в. очевидно. Однако оно не привело к началу «золотых годов» финансового права, даже в его советском варианте, как об этом иногда указывается в литературе[68]. Более того, некоторые теоретики права, в том числе С. С. Алексеев, О. С. Иоффе и М. Д. Шаргородский, до начала 60-х гг. отказывали в существовании финансовому праву как самостоятельной отрасли права[69].

И дело здесь не в количестве или качестве ученых-финансистов. Напротив, ученые того периода работали даже в более сложных интеллектуальных и организационных условиях, чем их российские предшественники. Их вклад в отраслевую науку достоин всяческого уважения и благодарности. При этом надо помнить, что потребность в финансовом праве всегда сопряжена хотя бы с элементами рыночной экономики, запросом на «тонкую настройку» хозяйственного механизма, относительно справедливое перераспределение средств, балансировку расходов и доходов. В советский же период при тотальной государственной собственности на средства производства государственные предприятия как плательщики налогов в идеологических эмпириях едва ли не совпадали с государством – сборщиком налогов, одновременно формировавшем и расходовавшем бюджеты всех уровней. Кроме того, в начале 60-х гг. отменяются налоги на доходы физических лиц, а значительная часть доходов по-прежнему продолжает иметь неналоговый характер. Это позволило повторно реанимировать идею о полной ликвидации налогов[70]. Если сюда добавить крайнюю идеологизированность и узость интеллектуальной свободы, то можно констатировать следующее. Во второй половине XX в. советские ученые относительно активно исследовали проблемы финансового права, однако их возможности были сильно ограничены в силу как объективных, так и субъективных причин.

Осознание важности финансового права произошло уже в постсоветский период, а отдельные кафедры финансового права в юридических вузах начали функционировать с середины 90-х гг. К тому же бурная революционная эпоха явно не способствовала активизации научных изысканий. Постоянные войны, политические дискуссии, идеологическая травля, перерастающая в репрессии, сформировали новый тип советского ученого. Он отличался не только классическими качествами, присущими научному работнику, но и политическим чутьем к «колебаниям линии партии». В 30–50-х гг. это был вопрос физического выживания, а в дальнейшем он во многом определял научную и административную карьеру.

Марксистская идеология оказала существенное влияние на процесс развития отрасли и науки советского финансового права, о чем будет сказано отдельно. Было бы явным преувеличением, как это делалось в советский период, связывать формирование «подлинной, истинно научной» науки финансового права именно с марксизмом-ленинизмом и с советской научной школой. Другой крайностью было бы полное отрицание или односторонне негативная оценка влияния данной идеологии на изучение финансово-правовой проблематики. К этой проблеме мы еще вернемся на страницах данной книги.

Выводы

1. Система советского высшего юридического образования, как и преподавание финансового права, в первые 30 лет своего существования находились в состоянии перманентного реформирования. Еще в конце 1918 г. на большинстве юридических факультетов преподавалась только наука о финансах и политэкономия. В большинстве университетов сохранились кафедры науки о финансах, однако кафедры финансового права были ликвидированы. Юридические факультеты стали закрываться в конце 1918 г., а в марте 1919 г. принимается решение о создании факультетов общественных наук (ФОН). Определенную автономию в рамках ФОНа юристы сохранили, имея свое правовое (политико-юридическое) отделение во главе с деканом. Немаловажно и то, что были созданы экономические (социально-экономические) отделения ФОНов, ставшие прообразами экономических факультетов, где также преподавалась наука о финансах и ряд других финансовых дисциплин. Система подготовки научных кадров ликвидируется в 1918 г. (начала восстанавливаться в 1925 г.), упраздненная система научных степеней и званий реанимируется с 1934 г., а в полном объеме – только к началу 40-х гг.

2. В начале 20-х гг. XX в. был взят курс на уменьшение числа университетов и рост численности профильных институтов: педагогических, сельскохозяйственных, индустриальных и др. В 1922–1925 гг. были ликвидированы ФОНы университетов. Таким образом, подготовка юристов к 1925 г. сосредоточилась в небольшом числе факультетов права и хозяйства (с правовым отделением) или на факультетах советского права (строительства и права) университетов, прежде всего Московском и Ленинградском. Экономические отделения ФОНов после ликвидации последних были либо упразднены, либо слиты с экономическими отделениями других вузов. В начале 30-х гг. они послужили базой создания финансово-экономических институтов.

3. В 1931 г. из состава университетов были выведены факультеты советского права, а на их базе созданы институты советского права и институты советского строительства. Все они передавались в ведение Наркомата юстиции РСФСР. Институты советского права в 1936–1937 гг. были преобразованы в юридические институты. В стране на начало 1946 г. насчитывалось 9 юридических институтов и 10 юридических факультетов университетов с числом учащихся около 9 тыс., что было катастрофически мало.

4. С 1946 г. система юридического образования стала развиваться более рационально. В 1954 г. большинство юридических институтов влились в юридические факультеты университетов, а система высшего юридического образования приобрела очертания, сохранившиеся до конца советского периода.

5. Школа финансового права, как, впрочем, вся финансовая и юридическая наука, а также соответствующее образование в советский период переживали периодические кризисы. Финансовое право во многом утратило самостоятельность, «растворялось» то в государственном, то в административном праве. С 1931 по 1939 г. финансового права официально просто не существовало ни в качестве учебной дисциплины, ни в качестве науки, а до середины 50-х гг. велась своеобразная «борьба за выживание». Впоследствии оно преподавалось на кафедре «советское строительство, административное и финансовое право» (с конца 40-х гг.), а затем – «административное и финансовое право» (с середины 70-х гг.).

6. Осознание важности финансового права произошло уже в постсоветский период, а отдельные кафедры финансового права в юридических вузах начали функционировать с середины 90-х гг.

Раздел 2

Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права

Никаким государственным талантом, никаким инстинктом нельзя предугадать… путей решения государственных дел.

Талант и инстинкт, столь высоко ценимые в государственном деле, увеличивают только силы государственных людей, уже вооруженных силами науки.

В. П. Безобразов

В данном разделе рассмотрим этапы развития российской науки финансового права в лицах, в том числе государственных служащих, которые свои научные взгляды, финансовые теории в той или иной мере проводили в жизнь. Их можно также назвать «практиками от науки финансового права». Они были сторонниками различных научных школ и течений, политических убеждений, но каждый из них посильно отличился и на ниве науки. О важности научного осмысления проблем государственных финансов для осуществления управления государством писали многие российские ученые, в частности В. П. Безобразов[71].

Оговоримся, что финансовая наука, как и финансовое право, во многом выросли из потребности руководства государственным хозяйством. В свою очередь такое управление не могло осуществляться иначе, чем через законодательные установления. В связи с этим экономические и правовые вопросы первыми исследователями проблем финансов рассматривались в неразрывном единстве.

Российских государственных деятелей в интересующем нас аспекте условно можно разделить на несколько генераций.

1. Предшественники – заложили основы осмысления проблем финансового права. Их жизнь и деятельность пришлись преимущественно на конец XVII–XVIII в., а их работы были либо не известны современникам, либо доступны ограниченному кругу лиц.

2. Чиновники, ставшие учеными. Они стали основателями и первыми теоретиками, которые заложили основы научного понимания финансово-правовой проблематики. В большинстве своем они не имели специального образования либо получили его за рубежом. К научным исследованиям их подвигла не только внутренняя мотивация, но, прежде всего, исполнение должностных обязанностей. Отсюда и название этой категории, так как чиновничье начало в их научной деятельности было первичным. Их жизнь и деятельность пришлись преимущественно на первую половину XIX в.

3. Ученые, ставшие чиновниками. К этой категории относятся государственные деятели, которые, как правило, получали юридическое образование в России. Реже встречаются случаи, когда это образование было другого профиля или получено за рубежом. Многие из них еще в первые годы государственной службы стали авторами важных научных исследований, которые могли быть следствием как служебных заданий, так и реализации другой мотивации. На наш взгляд, в их деятельности уже преобладали научные начала, хотя многие из них более известны преимущественно как государственные деятели.

4. На рубеже XIX–XX вв. наметился своеобразный синтез между научным и служебным началом в исследованиях российских государственных деятелей. Некоторые из них начинали как преподаватели университетов, некоторые переходили на преподавательскую работу с государственной службы, часть совмещала преподавание и службу. В связи с этим можно говорить о том, что наметился путь к синтезу названных начал.

5. Специально выделены государственные деятели и ученые, пик карьеры которых пришелся на 1917 г. и связан с работой во Временном правительстве. Это был не только особый период в политической истории России, но и своеобразный всплеск финансово-правовой мысли, когда управленческая элита в значительной степени объединилась с элитой научной.

6. Советский период оказался менее богатым на персоналии государственных деятелей, занимавшихся проблемами финансового права Тому были как объективные, так и субъективные причины. Однако и он представлен рядом ярких личностей, деятельность которых пришлась преимущественно на 20-е – начало 30-х гг. XX в.

Данная классификация основана в целом на хронологическом принципе в сочетании с типами государственных деятелей, заявивших о себе и на научном поприще. Она предложена, прежде всего, для удобства в изложении материала, и ей не стоит придавать большее значение, чем она того заслуживает.

Глава 3

Предшественники (вторая половина XVII – конец XVIII в.) (Ю. Крижанич, Г. К. Котошихин, И. Т. Посошков, В. Н. Татищев и др.)

Все начиналось с предшественников, деятельность которых приходилась на переломный для нашего государства период. Вторая половина XVII–XVIII в. были временем подлинного возвышения России. Сначала она долго и мучительно выходила из кризиса Смутного времени рубежа XVI–XVII вв., после чего начался период восстановления территориальных контуров и внутреннего единства страны. Со времени царствования Алексея Михайловича (период правления 1645–1676) наметилось укрепление режима абсолютизма, который при Петре I (1689–1725) принял свои крайние, порой уродливые, формы. Подняв Россию «на дыбы», он устремил ее в погоню за Европой, однако вернул устои внутренней жизни к крепостным началам. Эпоха «дворцовых переворотов» (1725–1762) сменилась «золотым веком» Екатерины II (1762–1796). В итоге по своему военному и экономическому потенциалу Россия стала одним из лидеров европейской и мировой политики, но попытки преобразовать ее внутреннюю жизнь на демократических и правовых началах неизменно сталкивались с непреодолимыми препятствиями. Одним из таких препятствий была несбалансированность финансов государства, жесткий налоговый гнет для большинства населения и архаичная система налогообложения. В той эпохе и следует искать ручеек, давший начало реке отечественной финансовой мысли.

Отнесение к числу «предшественников» деятелей более отдаленных эпох, к примеру, известного публициста И. С. Пересветова (середина XVI в.), представляется нам достаточно проблематичным, хотя его важная роль в истории отечественной общественно-политической мысли очевидна[72]. Впрочем, в своем «Сказание о Магмете-салтане» он выразил мнение о необходимости сосредоточения финансовых ресурсов в царской казне («все доходы к себе в казну имати»), не сажать по городам наместников, а налоги со всего царства собирать в единую государеву казну чиновникам из центра. Чиновников же царских, собирающих налоги, «чтобы не прилщалися, неправдою бы не судили», следует содержать на средства казны «кто чего достоин»[73]. И. С. Пересветов положил начало недоброй традиции платить по полной мере за советы государю, так как, по всей видимости, был казнен во времена опричнины.

Традиционно в отечественной литературе перечень «предшественников» начинается с Юрия Крижанича (1618–1683). Это был хорватский дворянин, окончивший Загребскую католическую семинарию, а затем изучавший богословие и право в университетах Вены и Болоньи. Он стал доктором богословия (1642), ревностным католиком и одновременно сторонником всеславянского единства. У этого правоверного католического священника была большая тяга к всеславянскому единству, центром которого он считал Россию. Юрия можно признать европейски образованным ученым, получившим разностороннее религиозное и светское образование и в совершенстве владеющим немецким, итальянским и латинским языками.

В 1659 г. по своей инициативе Ю. Крижанич приезжает в Россию и поступает на службу в Приказ Большого дворца. В 1661 г. по неизвестной причине (вероятно, сказал что-то лишнее) его ссылают в Тобольск, однако ссылка была необременительной и позволяла ему работать над историческими, экономическими и философскими трудами. В Тобольске он завершил работу по славянской грамматике, начатую еще в Москве. Именно в ссылке Юрий подготовил и свое обширное политико-экономическое исследование «Политические думы», известное больше под названием «Русское государство в половине XVII века», о котором речь пойдет ниже. В 1676 г., после смерти царя Алексея Михайловича, Ю. Крижанич возвращается из ссылки в Москву и назначается в Посольский приказ. В 1678 г. он навсегда покинул Россию. Ученый и миссионер погиб в битве с турками под Веной 2 сентября 1683 г., будучи священником в армии польского короля Яна Собесского[74].

Ю. Крижанич выдвинул программу преобразования, направленную на укрепление «совершенного самодержавия» ради «благоденствия поданных и всеобщей справедливости»[75]. Целью государства Ю. Крижанич видел достижение «общей пользы». Он начинает с размышлений о богатстве и средствах к его увеличению (как и столетие спустя А. Смит). Будучи сторонником активной экономической политики государства, он считал, что вся торговля и промышленность – царская прерогатива, подданные занимаются ими только с дозволения царя. Юрий ясно осознает, что богатство казны зависит от богатства народа. Раньше физиократов он пришел к мысли о том, что корень благосостояния в сельском хозяйстве. Он выступил за монополию внешней торговли, т. е. на допущение чужеземцев к торговле смотрел как на большую беду и советовал правителю взять в свои руки всю внешнюю торговлю, чтобы знать, сколько и каких товаров вывозить и привозить. Совершенно в духе физиократов Ю. Крижанич предлагал вывозить преимущественно не сырье, а готовые изделия, что даст большие поступления в казну. Это сопровождалось призывом к разумному уменьшению импорта готовой продукции.

Очевидна его приверженность к стабильному денежному обращению. Чеканку монеты он считал исключительной прерогативой самой высшей власти, причем ставил ее первой среди всех властных прерогатив. При этом он противился выпуску низкопробной монеты, с низким содержанием в ней драгоценных металлов, т. е. чеканке дурной монеты, которую можно допускать лишь в крайней нужде. Твердую валюту, наряду с хорошими дорогами и развитием ярмарок, он считал основой успешного развития внутренней торговли.

Примечательно, что Ю. Крижанич одним из первых предложил учитывать передовой опыт стран Запада для реформирования финансовой системы России, хотя при этом предупреждал о пагубности слепого заимствования, бездумного копирования зарубежного опыта («чужебесия»). Юрий полагал, что такие важные вопросы, как введение новых налогов или увеличение ставки по старым, правительство должно решать совместно с подданными в виде заключения некоего договора, «принятого всем народом». Введение несправедливых податей, торговых пошлин, откупов, кабаков и гнусных поборов он считал недопустимым «тиранством» и даже «людодерством».

Являясь сторонником абсолютного самодержавия, он не исключал предоставления местных экономических свобод для развития подвластных монарху территорий. Это могло принимать форму территориальной налоговой и бюджетной дифференциации. Так, все государственные поборы он предлагал заменить одним прямым налогом, взимание которого поручалось бы местному самоуправлению.

Экономическое процветание и финансовое благополучие России он связывал с «благими законами» и вершением праведного суда. Юрий осуждал взяточничество местных чиновников, которые «продают правду». Основным лекарством от финансовых бед он считал радикальную законодательную реформу, а источником зла – «худое законоставие». Соответственно, закон не только должен быть справедливым, определять перечень налогов и порядок их взимания, но и обсуждаться с народом. Естественно, речь идет не об их согласовании с народными представителями, а, скорее, о необходимости учета пожеланий и экономических возможностей налогоплательщиков. По утверждению П. Н. Милюкова, хорватский ученый не только был автором финансовых преобразований, но и стоял у истоков первой систематической теории русского национализма[76].

По мнению русского историка В. О. Ключевского[77], с трудами ученого был знаком крайне ограниченный круг лиц. Правда, в число этих лиц входили, вероятно, цари Алексей Михайлович и Федор Алексеевич, некоторые государственные деятели – приверженцы реформаторского курса в правительстве второй половины XVII в. Труд Ю. Крижанича даже пытались напечатать, но он в тот период так и не вышел в свет. Это не помешало некоторым исследователям видеть в ученом предшественника И. Т. Посошкова[78], о котором будет сказано ниже.

Первым уроженцем России, изложившим свои взгляды на проблемы финансов, стал Григорий Карпович Котошихин (1630–1667). Однако обстоятельства изложения этих взглядов, как и весь жизненный путь автора, весьма своеобразны. Примерно в 1645 г. он поступил писцом в Посольский приказ, став в 1658 г. там же подьячим. Г. К. Котошихин участвовал в дипломатических миссиях за рубежом, в том числе в переговорах со Швецией (1661), в 1663 г. он вступил в тайные сношения со шведскими дипломатами и за плату предоставлял им информацию, в том числе секретную, касающуюся русско-шведских отношений. В 1664 г. он тайно бежал в Литву, ссылаясь на несправедливости к нему (наказание батогами за описку в царском титуле, конфискация имущества его и отца), а реально, скорее всего, опасаясь разоблачения предательства. Далее он поступил на службу и состоял при великом канцлере литовском X. Паце. После улучшения русско-польских отношений в 1665 г., во избежание возможной выдачи России, он просит покровительства у шведов, которые не выдают «государева изменника». В 1666 г. бывший подьячий поступает на службу в ведомство государственного архива Швеции. Проживал он в доме служащего государственного архива, переводчика с русского языка Д. Анастасиуса. При этом Г. К. Котошихин проявил явно излишнее внимание к жене хозяина и не вернул своевременно долг. В итоге в пьяной драке он зарезал Д. Анастасиуса, шведским судом был приговорен к смертной казни и казнен в ноябре 1667 г. Примечательно, что его обезглавленное тело анатомировали и поместили в музей Упсальского университета.

Г. К. Котошихин обладал обширными знаниями о внутренней и внешней политике российского государства. Однако за перо он взялся не в научных целях и не в силу внутренних побуждений, а по поручению шведского канцлера М. де ля Гарди. Интересующее нас сочинение является справочным пособием для шведских дипломатов и торговцев. Написано он было, вероятно, в 1666 г. Среди разнообразных сведений о России в этой книге есть информация о приказах и иных государственных учреждениях, об административных делах, торговых людях и торговле. Также подробно повествуется о событиях Медного бунта 1662 г., приводится много сведений по политической и экономической жизни России, причем в достаточно критическом аспекте. По-видимому, одним из первых он попытался определить масштабы выпуска монет, содержание копеек в монетах более высокого номинала, рассмотреть направления изменений политики в сфере денежного обращения. С его расчетами впоследствии не соглашались некоторые отечественные исследователи, в частности И. И. Кауфман[79].

Судьба сочинения Г. К. Котошихина также достаточно необычна. Будучи переведенным на шведский язык, оно было не доступно русским читателям. Только в 30-е гг. XIX в. о нем узнал историк и писатель А. И. Тургенев. Опубликовано оно было в России в 1840 г. под названием «О России в царствование царя Алексея Михайловича». До 1917 г. оно переиздавалось четыре раза, публиковалось и в советский период[80]. Эти записки о России трудно назвать трактатом по финансовому праву, хотя их содержание отличается информационной насыщенностью и острой полемичностью. Так, автор выступил против «порчи» металлических денег посредством уменьшения содержания в них драгоценных металлов, что привело, по его мнению, к Медному бунту 1662 г. Он прямо писал о скудости серебряных денег и обесценении медных монет, что вызвало голод, акции протеста, а затем массовое применение смертной казни и ссылки.