Монетизация льгот

Михаил Игоревич Петров

Монетизация льгот

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ

«О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"”» (с изм. и доп. от 29 ноября 2004 г.)

Вступительная статья

Социальное обеспечение всегда занимало и занимает одно из ключевых определяющих мест в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано с политикой и социальным благополучием людей труда и неработающих слоев населения[1].

В соответствии с Конституцией РФ (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) Российская Федерация является социальным государством со всей свойственной ему атрибутикой, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Современная социальная политика государства опирается на объемный массив нормативных правовых актов, в своей совокупности гарантирующих всем гражданам страны надежную систему социальных льгот и гарантий, обеспечивающих их достойное существование и благосостояние.

Состоявшийся переход к рыночной экономике от планово-административных методов хозяйствования не замедлил сказаться на системе социального обеспечения и социальной поддержки. В соответствии с Конституцией РФ каждому в нашей стране гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, в иных случаях, установленных законом. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Материнство, детство, семья находятся под защитой государства. Все это в совокупности обусловливает построение системы социально-экономических прав граждан.

Социально-экономические права составляют особую группу основных прав и свобод человека. Они, как известно, касаются положения человека в сфере труда, быта, занятости, благосостояния, социальной защищенности, образования и преследуют цель обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека. Социально-экономические права неотделимы от гражданских (личных) и политических прав и все вместе составляют единый правовой статус человека и гражданина. Природа социально-экономических прав напрямую связана с социальной политикой государства, а их реализация и степень защиты зависят от экономического потенциала государства. Соблюдение социально-экономических прав граждан требует от государства осуществления целого комплекса мер, создания системы правовых и материальных гарантий, что не может быть сделано в краткие сроки, а потому расценивается как задача, решаемая постепенно.

В период перехода к рыночным отношениям в нашей стране с появлением экономической нестабильности, инфляции, обнищания, усиления расслоения общества, ростом безработицы, беженцев, вынужденных переселенцев одной из актуальных проблем является социальная защищенность граждан. Ее решение во многом предопределяется проводимыми государством реформами в социальной сфере. Внутренние процессы, происходящие на российском правовом, экономическом и территориальном пространстве за последнее время, очень сильно сказались на социальном положении ее граждан. Формирование рыночных механизмов заставляет по-другому посмотреть на содержание предоставляемых им прав. Резко возрастает роль льгот, гарантий и компенсаций, улучшающих социально-экономические условия, материально-бытовое и финансовое положение граждан, закрепление которых в актах законодательства позволяет удовлетворять их интересы путем перераспределения материальных благ, ориентируя их как в интересах отдельного лица, так и общества в целом.

Льготы, гарантии и компенсации – это определенные нормативные структурированные свойства и особенности бытия особой категории граждан Российской Федерации, которые являются неотъемлемыми и необходимыми условиями их жизни, условиями их взаимоотношений с обществом и государством. Особая значимость установленных законодательством льгот, гарантий и компенсаций проявляется при их рассмотрении в качестве определенной компенсационной меры за нормативно закрепленные условия их бытия. Развитие законодательства РФ, гарантирующего ее гражданам специальную защиту через представляемые льготы, гарантии и компенсации, позволяет раскрыть природу государства и в определенной степени характеризовать его правовой характер.

Основные направления социальной политики государства были намечены в очередном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В числе насущных для граждан страны проблем, решение которых должно было стать приоритетной задачей государства, были выделены прежде всего качество и доступность жилья, образования, медицинского обслуживания. Вместе с этим в официальных заявлениях власти нередко проводились и более глубокие преобразования, полностью меняющие представление об основных социальных гарантиях, обеспечить которые являлось обязанностью государства. Все это нашло свое место в нормах так называемого Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями.

Названный нормативный акт вызвал, пожалуй, больший общественный резонанс, чем любой иной, принятый за последнее время. Столь активная политика лоббирования не велась ни вокруг какого-либо иного документа, принимаемого законодательной властью страны. Его обсуждение постепенно раскололо страну на два лагеря: ратующих за принятие законопроекта и негодующих в связи с отменой сохранившихся льгот. Мощная акция, проводимая в средствах массовой информации, значительный административный ресурс и про-президенски настроенное парламентское большинство явились основными слагаемыми принятия 22 августа 2004 г. ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"”»[2], который в обществе именуется не иначе как Закон о монетизации льгот.

Опубликованный документ изменил более чем 150 действующих нормативных актов, отменив примерно такое же число. Несомненно, положения большинства из них уже достаточно давно и безнадежно устарели и требовали глубокого и качественного реформирования. Несоответствие многих из них реалиям современной экономической жизни страны не только затормаживало процесс происходящих реформ, но и во многом создавало барьеры на пути реализации гражданами закрепленных прав.

Целью принятия рассматриваемого документа, по убеждению его разработчиков, явилась необходимость защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с учетом закрепленных Конституцией РФ и федеральными законами вопросов местного значения.

В обозначенном Федеральном законе, по заверению законодателя, решаются задачи обеспечения конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышения материального благосостояния граждан, обеспечения экономической безопасности государства и приведения системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципом разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, а также принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой.

При переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях Закона о монетизации льгот, субъекты РФ и муниципальные образования должны:

1) при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств;

2) реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования;

3) предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности посредством установления временного регулирования общественных отношений;

4) не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.

Нормы Закона должны реализовываться в соответствии с закрепленными положениями и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.

Вместе с тем в реальной действительности на настоящий момент времени нельзя сказать, что поставленные разработчиком законопроекта перед законодателем цели достигли ожидаемого результата. Принятый Закон вызвал большой общественный резонанс. Реформирование сложившейся системы социальных гарантий и компенсаций началось более чем кардинально, не была подготовлена достаточная нормативная база, обеспечивающая реализацию отдельных положений Закона. Кроме того, практически отсутствуют источники финансирования, способные покрыть расходы при реализации компенсационных норм Закона.

Отметим, что законодатель разделил всех лиц, чья судьба во многом зависит от вступления в силу Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями, на две (а то и более) далеко не равные категории: те, чья социальная стабильность будет напрямую зависеть от средств федерального бюджета, и тех, кто отнесен к числу так называемых региональных льготников. Вместе с тем абсолютное большинство отмененных льгот (и, соответственно, льготников) осталось без замены денежными средствами. Нормы Закона на этот счет носят отсылочный характер и предлагают дождаться принятия соответствующих подзаконных актов, регламентирующих процедуру и размеры такой компенсации.

Резюмируя все сказанное, можно отметить, что принятый законодательный акт, как никакой иной, далек от совершенства, однако вся проблема кроется в том, что предлагаемый им механизм не только не принят, но и не находится в стадии разработки, так что, чего следует ожидать с момента вступления его в силу лицам, чьи интересы он затронул (а это без малого абсолютное большинство населения страны), остается только догадываться.

Следует отметить, что нормы Закона о монетизации льгот сохранили некоторые, хотя и размытые, рамки того, что интересы граждан, чьи права на льготы возникли до 1 января 2005 г. (т. е. до момента вступления Закона в силу), будут сохранены в той части, в которой они действовали вплоть до принятия данного нормативного акта.

Осознавая то обстоятельство, что социальное положение большинства населения будет во многом зависеть от волеизъявления местных органов власти, законодатель обязал последних при издании нормативных правовых актов соблюдать следующие условия:

1) вновь устанавливаемые размеры и условия оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеры и условия выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантии и компенсации отдельным категориям граждан в денежной форме не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда (включая надбавки и доплаты), размеров и условий выплаты пособий (в том числе единовременных) и иных видов социальных выплат, гарантий и компенсаций в денежной форме, предоставлявшихся соответствующим категориям граждан по состоянию на 31 декабря 2004 г.;

2) при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.

Принимая во внимание все вышесказанное и учитывая практическое отсутствие нормативной базы, регулирующей механизм реализации монетизации льгот, было составлено настоящее пособие, дающее возможность разобраться льготникам в изменениях, произошедших в их правовом статусе. Структура настоящей работы выбрана с тем условием, чтобы раскрыть права и гарантии льготников как можно в более полном объеме. Построение глав и разбивка параграфов не подчиняются общей структуре законодательного акта, текст составлен с учетом категорий льготников, чьи права и интересы описаны в Законе о замене натуральных льгот денежными компенсациями. В тексте пособия не встречаются суждения относительно положительных или отрицательных сторон Закона, была сделана попытка объективно раскрыть содержание последнего, решение о его значимости для льготников отдано на суд читателя.

1. Конституционно-правовой статус человека и гражданина

1.1. Гарантии прав коренных малочисленных народов, в том числе общин народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Национально-культурные автономии

В Российской Федерации в настоящее время проживает 30 коренных народов общей численностью около 200 тыс. человек, что составляет менее 2 % от общей численности населения Севера.

Коренные народы традиционно являются кочевыми, полукочевыми и сельскими жителями (около 75 % этого населения проживает в сельской местности).

Негативные процессы в социально-экономическом развитии этих народов крайне усилились в период перехода страны к рыночным отношениям и привели к разрушению хозяйственных основ их жизнедеятельности и катастрофическому снижению уровня жизни.

Законодательную основу гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов формирует ФЗ от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.).

Существующая правовая база в решении озвученного вопроса не отличается большим разнообразием, поэтому малейшие изменения в ней могут существенным образом переформировать устоявшуюся систему гарантий, льгот и компенсаций. Именно в этом аспекте столь необходимо оговорить те нюансы и «подводные камни», которые привнес Закон о замене натуральных льгот социальными гарантиями и денежными выплатами. Озвученный Закон не отличается широким нормативным содержанием, кардинальным образом меняющим представления социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации. Однако некоторые из них вносят определенную корректировку в государственную политику в этой области, поэтому пересмотр бытующей в настоящее время ситуации необходим.

Законодательному воздействию подвергнуты народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. К числу таковых, опять-таки с легкой руки властей предержащих, отнесены: абазины (Карачаево-Черкесская Республика); алеуты (районы Камчатской области, Корякский автономный округ); алюторцы (Корякский автономный округ); бесермяне (Удмуртская Республика); вепсы (Республика Карелия, Ленинградская область); долганы (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, районы Красноярского края, Республика Саха (Якутия)); ижорцы (Ленинградская область); ительмены (Корякский автономный округ, районы Камчатской области, Магаданская область); камчадалы (районы Камчатской области, Корякский автономный округ); кереки (Чукотский автономный округ); кеты (Красноярский край); коряки (Корякский автономный округ, районы Камчатской области, Чукотский автономный округ, Магаданская область); кумандинцы (Алтайский край, Республика Алтай, Кемеровская область); манси (Ханты-Мансийский автономный округ, районы Тюменской области, Свердловская область, Республика Коми); нагайбаки (Челябинская область); нанайцы (Хабаровский край, Приморский край, Сахалинская область); нганасаны (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, районы Красноярского края); негидальцы (Хабаровский край); ненцы (Ямало-Ненецкий автономный округ, Ненецкий автономный округ, районы Архангельской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Коми); нивхи (Хабаровский край, Сахалинская область); ороки (ульты) (Сахалинская область); орочи (Хабаровский край); саамы (Мурманская область); селькупы (Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томская область, Красноярский край); сойоты (Республика Бурятия); тазы (Приморский край); теленгиты (Республика Алтай); телеуты (Кемеровская область); тофалары (Иркутская область); тубалары (Республика Алтай); тувинцы-тоджинцы (Республика Тыва); удэгейцы (Приморский край, Хабаровский край); ульчи (Хабаровский край); ханты (Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томская область, Республика Коми); челканцы (Республика Алтай); чуванцы (Чукотский автономный округ, Магаданская область); чукчи (Чукотский автономный округ, Корякский автономный округ); чулымцы (Томская область, Красноярский край); шапсуги (Краснодарский край); шорцы (Кемеровская область, Республика Хакасия, Республика Алтай); эвенки (Республика Саха (Якутия), Эвенкийский автономный округ, районы Красноярского края, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Республика Бурятия, Иркутская область, Читинская область, Томская область, Тюменская область); эвены (Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Корякский автономный округ, районы Камчатской области); энцы (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ); эскимосы (Чукотский автономный округ, Корякский автономный округ); юкагиры (Республика Саха (Якутия), Магаданская область)[3].

С 1 января 2005 г. жизнь отдельно взятых граждан, принадлежащих к одному из названных народов, компактно проживающих на территории Российской Федерации, в части обеспечения ряда прав и гарантий выбывает из-под контроля местных или региональных властей. Предположительно решением вопросов обеспечения самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов займутся федеральные органы власти и в первую очередь Правительство РФ.

Вместе с тем буквальное толкование Закона о монетизации льгот позволяет отметить, что намечается некоторое свертывание государственной политики в области обеспечения прав малочисленных народов на социально-экономическое и культурное развитие. Такой вывод обусловливает отмена законодателем ст. 4 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», которая, в частности, обязывала органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ обеспечивать права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования. Малейшие попытки заполнить образовавшийся правовой вакуум на сегодняшний день отсутствуют. Таким образом, складывается мнение, что проводится очередная попытка перехода коренных народов к развитию на принципах самообеспечения, первый шаг на пути которой был заложен постановлением Правительства РФ от 27 июля 2001 г. № 564 «О федеральной целевой программе “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года”» (с изменениями от 14 февраля, 6 июня 2002 г.). Государство в целях реализации своей социальной сущности наметило ряд мер, предусматривающих социально-правовую защиту и развитие самоуправления коренных народов, создание условий для развития образования, национальной культуры, традиций, языка и обычаев, активного участия этих народов в процессе решения экономических и социальных проблем, в том числе на международном уровне, которые предположительно могут быть выражены в проведении мероприятий в области социальной поддержки коренных народов, предусматривающих приведение в соответствие с новыми экономическими условиями системы социальных льгот, гарантий и компенсаций, предоставляемых этим народам, и социальную поддержку малообеспеченных семей. Также предусматриваются меры по созданию условий для деятельности объединений коренных народов, а также национально-культурных обществ.

Предусматриваются реконструкция и строительство школ. Намечено создание кочевых школ и классов (8-летних и начальных школ в малых селах, малокомплектных начальных школ на вновь организуемых факториях и возрождаемых поселениях (общинах), кочевых классов, семейных школ в тундре на базе школ-интернатов). Будет обеспечено применение нетрадиционных форм обучения детей кочевого населения в виде летних сессий, экстерната, индивидуального и домашнего обучения.

Намечается создание экономических лицеев, финансово-экономических колледжей, региональных и межрегиональных школ бизнеса с углубленным преподаванием основ рыночной экономики и новых практических дисциплин, школ национальных промыслов и ремесел, спортивных школ.

Будут приняты меры по созданию письменности четырех коренных народов, не имеющих ее (орочей, ороков, нганасанов, энцев), по обеспечению образовательных учреждений учебниками нового поколения, в том числе по русскому языку с учетом языковой специфики, учебными наглядными пособиями и транспортом.

Для подготовки специалистов в системе профессионально-технического и среднего специального образования предусматривается расширение сети средних специальных образовательных учреждений и профессионально-технических училищ с ориентацией на традиционные отрасли хозяйствования. На базе средних специальных образовательных учреждений и профессионально-технических училищ намечается создание отделений по подготовке специалистов для нетрадиционных отраслей (минерально-сырьевой, энергетической, гидрометеорологической, транспортной, туристической).

В целях расширения возможностей коренных народов для получения высшего образования намечено создание филиалов высших учебных заведений на базе существующих на Севере образовательных учреждений и предусмотрено выделение целевых мест для обучения национальных кадров в высших учебных заведениях Российской Федерации.

Предусматривается реализация комплекса мероприятий по формированию системы содействия занятости населения, подготовки и переподготовки национальных кадров, созданию рабочих мест. На базе действующей образовательной системы намечается создание центров подготовки, переподготовки и повышения квалификации национальных кадров. Будут организованы службы содействия занятости населения по трудоустройству, профессиональной ориентации и профессиональному обучению коренных народов.

Получит развитие издательско-просветительская деятельность (издание книг и учебников на языках коренных народов, сборников национального фольклора, антологий по истории этих народов и др.).

Намечается развитие библиотечной сети и пополнение книжных фондов изданиями на языках коренных народов, создание архивов и фондов национального фольклора, национальных музеев и музейных комплексов, организация этнических и этнографических культурных центров и филиалов, а также строительство новых культурных центров.

Планируется проведение фестивалей культуры, праздников оленеводов и охотников, традиционных спортивных состязаний, оказание поддержки самодеятельному творчеству коренных народов.

Предусматриваются меры по оказанию поддержки и развитию туризма, особенно его перспективных направлений на территориях проживания и хозяйственной деятельности коренных народов.

Однако окончательные сроки реализации таковых оттянуты до 2011 г.

Механизм реализации намеченных действий имеет трехступенчатую структуру и предусматривает использование различных форм и методов государственного регулирования. На федеральном уровне осуществляются управление, координация и контроль за их реализацией, прямое финансирование из федерального бюджета, установление льгот, создание благоприятного инвестиционного климата, формирование механизма государственных закупок продукции традиционных отраслей хозяйственной деятельности коренных народов, заключение договоров (контрактов) с инвесторами и исполнителями программных мероприятий, разработка нормативно-правовой базы, научное и правовое сопровождение.