Полная версия
Льготы и деньги: трудности перевода
Михаил Игоревич Петров
Льготы и деньги: трудности перевода
Из худших выбирались передряг,Но с ветром худо, и в трюме течи, —А капитан нам шлет привычный знак:Еще не вечер, еще не вечер!В. С. ВысоцкийВведение
Социальное обеспечение всегда занимало и занимает одно из ключевых определяющих мест в жизни государства и общества. Оно непосредственно зависит от развития экономики и теснейшим образом связано с политикой и социальным благополучием людей труда и неработающих слоев населения[1].
В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация является социальным государством со всей свойственной ему атрибутикой, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Современная социальная политика государства опирается на массив нормативных правовых актов, в своей совокупности гарантирующих всем гражданам страны надежную систему социальных льгот и гарантий, обеспечивающих и достойное существование и благосостояние.
Установленный в качестве основы конституционного строя социальный характер государства предполагает заботу о тех членах общества, которые в силу ограниченных возможностей, вызванных различными жизненными факторами, оказываются временно или постоянно неспособными обеспечить необходимый уровень жизнеобеспечения для себя и нетрудоспособных членов семьи.
Проведение социальной политики, которая бы обеспечивала достаточный жизненный уровень каждого члена общества, в том числе и в случаях, когда он по независящим от него причинам не может трудиться, – одна из задач социального государства. Важнейшим условием ее реализации является создание эффективной системы социального обеспечения. Она включает в себя комплекс мер, принимаемых государством по обеспечению и обслуживанию граждан в старости, при инвалидности, в случае потери кормильца, в период безработицы, болезни, беременности и в иных жизненных ситуациях, когда они не могут использовать свой труд для систематического получения дохода либо вознаграждения за труд. Основания предоставления социальной помощи устанавливаются государством в зависимости от его социально-экономического развития, поэтому их перечень не может быть исчерпывающим. С развитием экономики должна улучшаться и система социального обеспечения.
Основными видами социального обеспечения являются пенсии, пособия, различные социальные услуги. Социальное обеспечение предоставляется в денежной (пенсии, пособия) и натуральной форме (социальное обслуживание).
Социальное обслуживание включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга и др.).
Сложившаяся в советский период российской истории и действующая до недавнего времени система социального обеспечения, частично морально изжила себя. Поэтому принятие Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 ноября, 21, 29, 30 декабря 2004 г., 1 апреля, 9 мая 2005 г.) (далее – Закон о монетизации льгот) было вполне оправданным и ожидаемым. Однако избранный вариант ее проведения и широта охвата свидетельствуют «о низкой дееспособности нынешних чиновничьих структур»[2] и полном отсутствии у реформаторов информации о природе льгот, существующих категориях льготников. Однако обо всем по порядку.
Состоявшийся переход к рыночной экономике от планово-административных методов хозяйствования не замедлил сказаться на системе социального обеспечения и социальной поддержки. В соответствии с Основным Законом государства каждому в нашей стране гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, в иных случаях, установленных законом. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Материнство, детство, семья находятся под защитой государства. Все это в совокупности обусловливает построение системы социально-экономических прав граждан.
Социально-экономические права составляют особую группу основных прав и свобод человека. Они, как известно, касаются положения человека в сфере труда, быта, занятости, благосостояния, социальной защищенности, образования и преследуют цель обеспечить достойную жизнь и свободное развитие человека. Социально-экономические права неотделимы от гражданских (личных) и политических прав и все вместе составляют единый правовой статус человека и гражданина. Природа социально-экономических прав напрямую связана с социальной политикой государства, а их реализация и степень защиты зависят от экономического потенциала государства. Соблюдение социально-экономических прав граждан требует от государства осуществления целого комплекса мер, создания системы правовых и материальных гарантий, что не может быть сделано в краткие сроки, а потому расценивается как задача, решаемая постепенно.
В период перехода к рыночным отношениям в нашей стране с появлением экономической нестабильности, инфляции, обнищания, усиления расслоения общества, ростом безработицы, беженцев, вынужденных переселенцев одной из актуальных проблем является социальная защищенность граждан. Ее решение во многом предопределяется проводимыми государством реформами в социальной сфере. Внутренние процессы, происходящие на российском правовом, экономическом и территориальном пространстве за последнее время, сильно сказались на социальном положении ее граждан. Формирование рыночных механизмов заставляет по-другому посмотреть на содержание предоставляемых им прав. Резко возрастает роль льгот, гарантий и компенсаций, улучшающих социально-экономические условия, материально-бытовое и финансовое положение граждан, закрепление которых в актах законодательства позволяет удовлетворять их интересы, путем перераспределения материальных благ ориентируя их как в интересах отдельного лица, так и общества в целом.
Льготы, гарантии и компенсации – это определенные нормативно структурированные свойства и особенности бытия особой категории граждан РФ, которые и являются неотъемлемыми и необходимыми условиями его жизни, условиями его взаимоотношений с обществом и государством. Особая значимость установленных законодательством льгот, гарантий и компенсаций проявляется при их рассмотрении в качестве определенной компенсационной меры за нормативно закрепленные условия их бытия. Развитие законодательства РФ, гарантирующего ее гражданам специальной защиты через представляемые льготы, гарантии и компенсации, позволяет раскрыть природу государства и в определенной степени характеризовать его правовой характер.
Основные направления социальной политики государства были намечены в очередном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. В числе насущных для граждан страны проблем, решение которых должно было стать приоритетной задачей государства, были озвучены: качество и доступность жилья, образования, медицинского обслуживания. Вместе с этим в официальных заявлениях власти нередко слышались и более глубокие и насыщенные преобразования, полностью меняющие представление об основных социальных гарантиях, обеспечить которые составляло обязанность государства. Все это нашло свое место в нормах так называемого Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями.
Целям реформирования существовавшей ранее системы социального обеспечения населения страны служат нормы Закона о монетизации льгот. Названный нормативный акт вызвал, пожалуй, больший общественный резонанс, нежели иной, принятый за последнее время. Столь активная политика лоббирования не велась ни вокруг какого-либо иного документа, принимаемого законодательной властью страны. Его обсуждение постепенно раскололо страну на два лагеря: ратующих за принятие законопроекта и негодующих в связи с отменой сохранившихся льгот. Мощная акция, проводимая в средствах массовой информации, значительный административный ресурс и пропрезидентски настроенное парламентское большинство явились основными слагаемыми принятия 22 августа 2004 г. ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»[3].
Опубликованный документ изменил более чем 150 действующих нормативных актов, отменив примерно такое же число. Несомненно, положения большинства из них уже достаточно давно и безнадежно устарели и требовали глубокого и качественного реформирования. Несоответствие многих из них реалиям современной экономической жизни страны затормаживало не только процесс происходящих реформ, но и во многом создавало барьеры на пути реализации гражданами, закрепленных прав.
До принятия Закона № 122-ФЗ, именуемого в народе Законом о монетизации льгот, все было просто и понятно: в соответствии с законодательством существовали натуральные льготы и организационная система их распределения. В какой-то мере эта система была коррумпирована. В ней существовали недостатки, имманентно присущие распределительному процессу (бюрократизм, субъективизм, избирательность и т. п.). Да и с точки зрения социальной справедливости в предоставлении натуральных льгот не все было благополучно: кто-то получал больше лекарств и транспортных услуг, кто-то меньше. В соответствии с либеральной концепцией, а также под видом борьбы с коррупцией в распределительной системе натуральных льгот власть решила перейти от натуральных льгот к денежным компенсациям. Мнения самих получателей льгот при этом не спросили, да как-то и не принято это у нынешней власти, поскольку предполагалось не проведение глобального социально-экономического мероприятия с непредсказуемыми последствиями, а лишь арифметическая замена одной простой и понятной обывателю системы на другую, столь же простую: льготы отменить, а вместо них давать деньги. Как в математике – 170 млрд руб. натуральных льгот равны такой же сумме льгот монетизированных. Осталось только высчитать базовую (минимальную) ставку компенсации, что при наличии исходной информации по структуре льготополучателей и известной «цене вопроса» требует знаний лишь четырех арифметических действий. И все бы хорошо, если бы не этот народ, который не хочет в капиталистический рай. Простота концепции замысленной властью реформы обернулась фарсом для нее и драмой для самой социально незащищенной части населения[4].
В соответствии с данным Законом устанавливается новый порядок финансирования и предоставления социальных льгот начиная с января 2005 г. Прежде всего Закон разграничил полномочия между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере обеспечения граждан различными социальными льготами. Вторым направлением реформы явился пересмотр всего комплекса действующих на настоящий момент льгот и их значительное сокращение. Чего лишились отдельные категории льготников, будет подробно рассмотрено ниже. Однако есть ряд льгот, которые с 1 января 2005 г. перестанут действовать в отношении всех категорий граждан. Речь идет прежде всего об исключении из всех законов упоминания о бесплатном медицинском обслуживании и бесплатном обеспечении лекарственными средствами. Также все категории граждан лишены различного рода льгот по проезду на транспорте. Указанные льготы вошли в так называемый социальный пакет. Льготы носят самый разный характер, у них разные источники финансирования и, соответственно, разные методы реализации. Безусловно, значительную часть льгот надо было отменять. Однако сделать это надо было разумно и по возможности безболезненно.
Проводимая в связи с принятием Закона о монетизации льгот модернизация системы социального обеспечения населения, можно сказать, окончательно подорвала оставшееся доверие к государству.
Летом 2004 г. тема предстоящей в начале 2005 г. отмены льгот взбудоражила буквально всю Россию. В то время как в Госдуме обсуждался и проходил первое чтение законопроект о замене льгот денежными компенсациями, в средствах массовой информации развернулась ожесточенная дискуссия между сторонниками и противниками планов правительства. Одновременно грядущая монетизация льгот обсуждалась едва ли не на каждой кухне, в курилке и на скамейке перед домом. Что и неудивительно: ведь у большинства россиян в семье есть те или иные льготники: пенсионеры, ветераны войны, военнослужащие, «чернобыльцы», «афганцы», инвалиды и т. д. В общем-то суть проблемы льгот, многие из которых существуют еще с советских времен, вполне ясна. И трудно не согласиться с теми, кто говорит, что эта система неэффективна, архаична, часто социально несправедлива, не соответствует нынешнему экономическому укладу страны и убыточна для государства. Реформа здесь, конечно, давно и вполне оправданно назрела. Но… Любая реформа такого рода, затрагивающая десятки миллионов людей, требует тщательной подготовки и просчета всех возможных ее плюсов и минусов. Наконец, она должна быть предельно понятной населению, прозрачной и не допускающей разноречивых толкований[5].
Запущенный механизм реформирования и охватившее страну в связи с монетизацией льгот «брожение умов» раскололи общество на сторонников и противников монетизации, результатом которого явились акции протеста против реформы и митинги в ее поддержку.
Закон о монетизации льгот содержит целый ряд нерешенных вопросов. Среди них: каким образом осуществить практическую реализацию монетизации, как сделать ее безболезненной для населения. Ответ на эти вопросы должен был быть найден не «отцами» реформы, а рядовыми служащими системы социального обеспечения, которых во многих регионах страны беспочвенно обвиняли в постигшей льготников участи, связанной с задержкой кровных выплат за утраченные льготы.
Реформа системы льгот, конечно, в любом случае не могла пройти безболезненно, поскольку она во многом сломала привычный уклад жизни многочисленных категорий населения (пенсионеров, ветеранов, инвалидов), для которых натуральные льготы восполняли недостаток денежных доходов, и которые, что очень важно, практически лишены возможности восполнить недостаток средств из иных источников.
Реформирование сложившейся системы социальных гарантий и компенсаций началось более чем кардинально, не была подготовлена достаточная нормативная база, обеспечивающая реализацию отдельных положений закона. Кроме того, практически отсутствуют источники финансирования, способные покрыть расходы при реализации компенсационных норм закона. Отметим, что законодатель разделил всех лиц, чья судьба во многом зависит от вступления в силу Закона о замене натуральных льгот денежными компенсациями, на две (а то и более) далеко не равные категории: тех, чья социальная стабильность будет напрямую зависеть от средств федерального бюджета, и тех, кто отнесен к числу так называемых региональных льготников. Вместе с тем абсолютное большинство отмененных льгот (и, соответственно, льготников) осталось без замены денежными средствами. Нормы закона на этот счет носят отсылочный характер и предлагают дождаться принятия соответствующих подзаконных актов, регламентирующих процедуру и размеры такой компенсации.
Резюмируя все сказанное, можно отметить, что принятый законодательный акт, как никакой иной, далек от совершенства, однако вся проблема кроется в том, что предлагаемый им механизм не только ни принят, но и не находится в стадии разработки.
1. Новая система социальной поддержки льготников
С текущего года в стране радикально изменилась форма социальной поддержки россиян, имеющих право на льготы. С 1 января 2005 г. взамен льгот отдельные граждане начали получать ежемесячные денежные выплаты. Тем не менее ряд льгот был сохранен, что во многом обусловлено социальным резонансом и массовыми митингами в защиту льгот. Разработчики законопроекта не раз отмечали возможность существования в рамках денежных выплат набора социальных услуг (так называемого социального пакета), который концентрирует в себе основные льготы для лиц, в них нуждающихся: медицинское, транспортное обслуживание. Однако заметим, что данный набор является далеко не безвозмездным.
Разработанный Законом о монетизации льгот порядок социальной поддержки населения в «чистом» его варианте будет существовать лишь до 2006 г. С его наступлением каждый льготник сможет выбрать: социальный пакет или деньги, т. е. либо отказаться от набора социальных услуг и увеличить себе компенсационную сумму, либо продолжать ими пользоваться, получая меньше денег.
Вместе с тем, несмотря на многочисленные разъяснения того, что же будет с имеющимися льготами, Закон не разрешает основных вопросов, суть которых сводится к тому: что будет дальше? Все это порождает у большинства льготников вполне оправданное беспокойство, которое порой выражалось в многочисленных акциях протеста. Во многом причина тому – несогласование в ответах о будущем льгот, порядке их замены, конкретных размерах их денежной компенсации, процедуре оформления.
1.1. Льготники и льготы, которые они потеряли
Реформа системы социального обеспечения, обусловленная принятием упомянутого Закона, назрела довольно давно. Содержание «армии» льготников для государства на современном этапе его развития, в условиях реформирования экономики было малорентабельным. Однако необходимо было четко и планомерно продумать основные шаги ее реализации, разработать действенный механизм, отвечающий запросам и интересам большинства граждан, во многом зависящих от социальной политики государства.
Отметим, что на момент принятия Закона о монетизации льгот в стране по различным данным насчитывалось от 50 до 100 млн льготников, часть которых вовсе не нуждалась в социальной поддержке (например, депутаты Государственной Думы РФ). Кроме того, большая часть льгот, которые им должны были быть предоставлены, являлись исключительно декларативными, существование которых выражалось лишь на бумаге. Громоздкая и неэффективная система льгот досталась нам в наследство от «развитого социализма». Только на федеральном уровне установлено около 120 видов льгот более чем для 200 категорий получателей. В целом ими охвачено около 72 % населения страны.
По оценке ФБК в 2003 г. потенциальный объем льгот составил 2,8 трлн руб., или 21,5 % ВВП. Если учесть, что в 2003 г. доход консолидированного бюджета составил 4,1 трлн руб., то очевидно, что для оплаты всех социальных обязательств пришлось бы потратить 68,3 % бюджетных средств. Реально покрывается не более 12 % расходов. Взяв на себя заведомо невыполнимые обязательства, государство вынуждено ежегодно приостанавливать действие тех или иных «социальных законов». Официально считается, что источником финансирования льгот являются бюджеты и внебюджетные фонды. На деле обязательства государства нередко перекладываются на бизнес[6]. Потребность изменения системы льгот очевидна, и монетизация – один из возможных способов.
Сложившаяся в отечественном законодательстве система отнесения гражданина к категории льготников была настолько прозрачной, что во многом благодаря ей в настоящее время не представляется возможным полностью очертить круг лиц, нуждающихся в социальной защите. Здесь мы вынуждены будем пересмотреть все категории льготников с учетом оснований предоставления им права на социальные гарантии и компенсации.
Условно социальную массу лиц, именуемых льготниками, можно объединить в следующие категории: ветераны, инвалиды, военнослужащие, участники Великой Отечественной войны и целого ряда локальных конфликтов (войны-интернационалисты), граждане, пострадавшие от техногенных катастроф и воздействия радиации, государственные служащие и работники правоохранительных структур, лица, задействованные на работах с особыми условиями труда (работники аварийно-спасательных служб, граждане из подразделений особого риска, работники, осуществляющие диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, и т. п.) и ряд иных категорий граждан, социальная поддержка которым необходима в силу объективных и порой независящих от них обстоятельств (малоимущие семьи, лица, пострадавшие в результате борьбы с терроризмом, беженцы и вынужденные переселенцы, жертвы политических репрессий, доноры). Перечислять подобные группы можно до бесконечности, и каждый гражданин, входящих в их состав, претендует на социальную заботу и поддержку от государства. Все, что требовалось от последнего, – создать надежный механизм, реализующий права льготников в том объеме, в котором это способен выдержать бюджет государства. При всем при этом в расчет должны были быть приняты жизненно важные для названных лиц гарантии: жилищно-коммунальное, транспортное, медицинское, социальное обслуживание. Здесь же требовалось разработать конкретные, не менее эффективные рычаги и критерии определения социального статуса гражданина и признание / непризнание его впоследствии льготником.
Реформа была проведена несколько иначе. Весь тот массив льгот, который давал ряду граждан некую гарантию дальнейшего существования, «одним росчерком пера» потерял свое былое значение, «святое» для многих из них. В одночасье были свернуты программы и гарантии в области здравоохранения и медицинского обслуживания; жилищно-коммунального обслуживания и обеспечения; возможности безвозмездного транспортного обслуживания; в сфере труда и профессионального обучения; социальной защиты и социального обеспечения; в области образования и повышения квалификации.
В общем, отметим, что большая часть льготников (если не все) лишились:
1) льгот по налогообложению;
2) права на получение от кредитных организаций разовых льготных кредитов на приобретение (строительство) квартир, жилых домов, садовых домиков, благоустройство садовых участков, организацию подсобного или фермерского хозяйства в соответствии с законодательством РФ;
3) права на первоочередное получение местных строительных материалов для жилищного строительства, отпуск древесины на корню для строительства жилых домов на условиях, определяемых органами местного самоуправления;
4) права на первоочередное или внеочередное бесплатное предоставление жилых помещений в домах государственного или муниципального жилищного фондов нуждающимся в улучшении жилищных условий;
5) права на бесплатную установку квартирного телефона;
6) льгот по оплате абонентной платы за телефон, услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной;
7) права на льготное обеспечение лекарствами;
8) права на бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов;
9) права на обеспечение путевками в санаторно-курортные организации;
10) права на бесплатное получение в пользование транспортных средств либо компенсации на транспортное обслуживание, а также денежной компенсации за бензин, ремонт, техническое обслуживание;
11) различных льгот по проезду на транспорте.
Рассматриваемым Законом были внесены изменения в ряд законов, регулирующих социальные гарантии и льготы, предоставляемые инвалидам, ветеранам, «чернобыльцам» и приравненным к ним лиц. Прежде всего из законодательства об охране здоровья исключены нормы, которые закрепляли за инвалидами, в том числе детьми-инвалидами и инвалидами с детства, право на медико-социальную помощь, реабилитацию, обеспечение лекарствами, протезами, протезно-ортопедическими изделиями, средствами передвижения на льготных условиях, а также право на бесплатную медико-социальную помощь в учреждениях государственной или муниципальной системы здравоохранения, на уход на дому, а в случае неспособности удовлетворять основные жизненные потребности – на содержание в учреждениях системы социальной защиты населения.
В законодательстве о социальной защите инвалидов в РФ также внесены изменения, суть которых сводится к отмене следующих льгот:
1) из перечня технических средств реабилитации инвалидов исключаются средства для передвижения (включая транспортные средства с ручным управлением, лошадей с упряжью и соответствующими гужевыми транспортными средствами);
2) освобождения от уплаты арендной платы за землю и помещение для хранения средств передвижения, имеющихся в их личном пользовании;
