Механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации. Монография

Механизм административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации

Монография

Алексей Владимирович Константинов

© Алексей Владимирович Константинов, 2016

ISBN 978-5-4483-3551-8

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Введение

Лицензионные отношения в Российской Федерации складывались в известной мере стихийно, опираясь в основном на заимствование западного опыта лицензирования отдельных видов деятельности. При этом следует отметить, что такого рода заимствования осуществлялись без должного подкрепления исследованиями отечественных ученых-административистов.

В результате на сегодняшний день не существует единого подхода к пониманию правовой сущности, целей и задач лицензирования деятельности кредитных организаций, противоречива и не полностью соответствует современным реалиям законодательная основа лицензионных отношений, в том числе регламентирующая процедуры лицензионного производства. В этой связи практика лицензирования постоянно сталкивается со многими не решенными вопросами, что свидетельствует о недостаточной степени развитости лицензионных правоотношений.

Исследование института лицензирования деятельности кредитных организаций вызвано тем, что в юридической науке этому институту уделялось недостаточно внимания.

Вместе с тем многие вопросы лицензирования деятельности кредитных организаций остаются на сегодняшний момент не до конца изученными.

Указанный институт имеет административно-правовую природу, поскольку регулирует общественные отношения управленческого характера, в которых обязательной стороной выступает субъект, представляющий государственную власть. Центральный банк РФ, вступая в лицензионные отношения, проявляет свою властную сущность, причем речь идет об исполнительно-властной его природе.

Интерес к тематике обусловлен значимостью вопросов, касающихся механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в условиях интенсивного развития финансово-правовых отношений в современном российском обществе. При этом следует констатировать, что исследование осуществляется в сторону классических параметров института лицензирования, от концептуальной модели до содержательного наполнения каждого элемента механизма правового регулирования.

В целях раскрытия общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления лицензирования банковской деятельности, и закономерностей, лежащих в основе лицензионных процессов с участием кредитных организаций, в исследовании были подвергнуты анализу статистические данные о результатах осуществления лицензирования деятельности кредитных организаций, контрольно-надзорной деятельности в этой сфере, а также реализации мер принуждения за нарушение норм института лицензирования.

Полагаем, что целью исследования механизма административно-правового регулирования является определение закономерностей формирования и реализации института лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации, разработка на его основе авторских предложений, направленных на развитие лицензионных правоотношений.

Для достижения обозначенной цели исследования в работе предлагается решение следующих задач:

► определение юридической природы института лицензирования деятельности кредитных организаций;

► аргументирование необходимости самостоятельных источников права для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе лицензирования деятельности кредитных организаций;

► адаптирование механизма административно-правового регулирования для решения задач института лицензирования деятельности кредитных организаций;

► выявление качественных особенностей норм института лицензирования деятельности кредитных организаций, разработка авторского варианта их систематизации;

► определение специфики элементов правоотношений, обусловленных лицензированием деятельности кредитных организаций;

► характеристика актов применения норм права, принимаемых на различных стадиях процесса осуществления лицензирования деятельности кредитных организаций, а также разработка правовых требований к их форме и содержанию, классификации.

В связи с этим теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что ее выводы, предложения и рекомендации развивают и дополняют общую теорию административного права, института лицензирования в целом, и института лицензирования деятельности кредитных организаций в частности. В ней предложены теоретические основы лицензирования в административном праве.

Теоретические выводы исследования базируются на результатах обобщения научных позиций ученых по исследуемому кругу вопросов, критического анализа правовой материи, а также практики реализации соответствующей группы правовых норм.

Наконец, полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений России и дальнейших исследований в данной области.

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты механизма административно-правового регулирования лицензирования деятельности кредитных организаций в Российской Федерации

§1. Сущность и природа правового регулирования общественных отношений

В современных условиях правовое регулирование играет важную роль в обеспечении динамичного поступательного развития государства и общества. Ввиду того, что право изначально направленно на воздействие и регулирование общественных отношений, огромное значение имеет соответствующий юридический характер правового регулирования, отвечающий современным требованиям и необходимостям, складывающимся в различных областях общественных отношений, которые весьма динамично развиваются в Российской Федерации.

Правовое регулирование общественных отношений – неотъемлемая функция права, которая осуществляется с определенными и вполне конкретными юридическими и социальными целями1. Так, С. С. Алексеев, подчеркивая высокое значение права и закона в современном обществе, указывает на то, что правовое регулирование представляет собой «в высшей степени ответственную творческую деятельность, опирающуюся на современные достижения науки и культуры, знание юридической (и не только юридической) теории и практики»2.

Таким образом, правовое регулирование должно осуществляться лишь с достижением положительных результатов и социально полезных целей.

Установление и обеспечение государством правовых целей регулирования общественных отношений обеспечит устойчивое, прочное и постоянное (бесперебойное) функционирование механизма правового регулирования. Отсутствие таких целей либо осуществление какой-либо деятельности, которая идет в разрез с этими целями, может привести к негативным последствиям3.

Так, например, С. С. Алексеев, говоря о социализме, указывал на то, что «…без права, прочной законности невозможно построить социализм…»4, даже если преследуются положительные цели (провозглашение принципа справедливости, свободы и равенства5).

Представляется интересной позиция В. М. Сырых, который выделяет общие юридические и социальные цели. Так, общие юридические цели правового регулирования сводятся к созданию в обществе стабильного правового порядка, а также органов, институтов и учреждений, способных обеспечить защиту и охрану от нарушений тех прав, свобод и законных интересов граждан и иных лиц, которые закреплены действующими нормами права. Общие социальные цели правового регулирования преследуют достижение социально полезных результатов и, в первую очередь, создание необходимых условий для прогрессивного развития и процветания общества6.

А. В. Малько предложил иное понимание цели правового регулирования и определил ее, как обеспечение беспрепятственного движения интересов субъектов к ценностям, т.е. гарантировать их справедливое удовлетворение7. Ввиду этого, А. В. Малько указывает на значимость самого механизма правового регулирования, роль которого заключается в снятии возможных препятствий, стоящих на пути осуществления интересов субъектов.

В отличие от предыдущих авторов В. Н. Хропанюк выделяет «генеральную цель» правового регулирования, под которой представляет установление такого порядка в общественной жизни, который бы максимально соответствовал предписаниям правовых норм, заложенным в них принципах социальной справедливости8.

Анализ научных позиций авторитетных ученых о сущности и природе правового регулирования можно представить в следующей формулировке:

«Достижение положительных результатов при осуществлении правового регулирования будет невозможно без правильного определения его основных целей, приоритетов и ценностей».

С другой стороны, организованное воздействие правовых средств позволяет в той или иной степени достигать поставленных целей, т.е. результативности и эффективности.

Так, А. С. Пиголкин говорит, что механизм правового регулирования есть комплекс правовых элементов, с одной стороны, различных по своей природе и функциям, а с другой – все же взаимосвязанных общей целью в единую систему9.

Существование организованной системы юридической методологии внутри действующего механизма правового регулирования характеризует его качественную сторону, насколько данный механизм эффективен в сложившихся временных и территориальных условиях для общества и государства.

В общем виде А. В. Малько определяет правовые средства в качестве правовых явлений, выражающихся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологиях), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.

Также А. В. Малько называет следующие признаки правовых средств:

– выражают собой все обобщающие юридические способы обеспечения интересов субъектов права, достижения поставленных целей (в чем проявляется социальная ценность данных образований и в целом права);

– отражают информационно-энергетические качества и ресурсы права, что придает им особую юридическую силу, направленную на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов участников правоотношений;

– сочетаясь определенным образом, выступают основными работающими частями (элементами) действия права, механизма правового регулирования, правовых режимов (т.е. функциональной стороны права);

– приводят к юридическим последствиям, конкретным результатам, той или иной степени эффективности правового регулирования;

– обеспечиваются государством10.

Выбор государственными органами тех или иных средств правового регулирования общественных отношений, по словам С. С. Алексеева, зависит от некоторых причин, прежде всего, от объективных качеств отношений, их места в социальной жизни, целей и задач, которые стоят перед государством11.

Успешная деятельность государства и его органов по правовому регулированию общественных отношений предполагает не только правильное осознание границ правого регулирования, но также правильное использование в этих целях наиболее действенных правовых средств. Совокупность таких правовых средств, направленных на урегулирование общественных отношений, называется механизмом правового регулирования. Данное понятие в юридической литературе трактуется достаточно разнообразно.

Например, С. С. Алексеев определяет правовое регулирование как главное выражение правовой действительности, результативное нормативно-организованное воздействие на общественные отношения при помощи правовых средств12. А механизм правового регулирования, как взятую в единстве систему правовых средств, с помощью которых осуществляется результативное правовое регулирование общественных отношений в соответствии с целями и задачами правовой действительности13.

Сформулированное определение понятия механизма правового регулирования одним из известных российских теоретиков С. С. Алексеев легло в основу последующих интерпретаций данного понятия.

А. С. Пиголкин дает следующее определение механизма правового регулирования: «это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом в целях упорядочения общественных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права. Такие средства различны по своей природе и функциям»14.

В. Н. Хропанюк определяет механизм правового регулирования как систему правовых средств, с помощью которых осуществляется упорядоченность общественных отношений в соответствии с целями и задачами правового государства15.

В. М. Сырых указывает, что совокупность правовых средств, используемых в процессе правового регулирования общественных отношений, понимается как механизм правового регулирования.

В свою очередь, А. В. Малько говорит о механизме правового регулирования, как системе правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права16.

Таким образом, из выше приведенных определений понятия «механизм правового регулирования» видно, что многие авторы придерживаются формулировки, данной С. С. Алексеевым.

Но все-таки прослеживается некоторое расширение данного определения. Так, А. С. Пиголкин и А. В. Малько определяют направление механизма правового регулирование на удовлетворение интересов субъектов права с помощью правовых средств. Необходимо уточнить и дополнить данное определение авторов тем, что указанные интересы должны быть не просто выражением чего желает субъект права, а именно его законных интересов, которые не шли бы в разрез с интересами других субъектов, т.е. должны достигаться положительные результаты при удовлетворении интересов всех субъектов.

В. Н. Хропанюк говорит, что механизм правового регулирования необходимо осуществлять в соответствии с целями и задачами правового государства, которое, в свою очередь, строится во взаимоотношениях с индивидами и их различными объединениями на основе норм права. Данный момент является довольно-таки существенным в процессе осуществления механизма правового регулирования, так как было уже сказано, что без соответствующего выбора цели и задач зависит положительная результативность и эффективность правового регулирования. С. С. Алексеев обозначил данный тезис как «выражение правовой действительности».

С учетом изложенного можно определить механизм правового регулирования как взятую в единстве совокупность правовых средств, которые наиболее нормативно организованны в последовательном воздействии на общественные отношения в соответствии с целями и задачами правового государства.

Следующим моментом, который поможет раскрыть сущность и понять природу механизма правового регулирования, является наличие ряда факторов и условий, оказывающих прямое или косвенное влияние.

Так, С. С. Алексеев подчеркивает, что возможности права в регулировании общественных отношений обусловлены рядом объективных и субъективных факторов.

С. С. Алексеев выделяет следующие факторы:

1. Правовое регулирование основывается на достигнутом уровне экономического развития. Экономика – определяющая сфера общественной жизни.

2. Место права в общественной жизни, задачи и функции правового регулирования предопределены социальной системой общества, уровнем социально-политического и идейного единства его членов.

3. Возможности права во многом определяются степенью зрелости общественных отношений. Новые социальные институты на каком-то этапе должны обязательно закрепляться в праве, получать юридическое оформление.

4. Эффективность правового регулирования непосредственно зависит от уровня правовой культуры граждан и должностных лиц, их отношения к закону, законности, деятельности юридических учреждений17.

В свою очередь, В. Н. Хропанюк указывает, что «четкость и эффективность механизма правового регулирования общественных отношений зависит от правильного толкования норм права и уровня правосознания субъектов правового регулирования»18. В. Н. Хропанюк указывает, что глубокое понимание действительного смысла правовой нормы и знание официальных разъяснений содержания действующего законодательства значительно повышают качество правового регулирования общественной жизни. И, безусловно, чем выше уровень правосознания участников общественных отношений, находящихся в сфере правового воздействия, тем надежнее действует механизм правового регулирования.

В этой связи В. М. Сырых отмечает, что правосознание находится в постоянном развитии, совершенствовании, обладает способностью быстро выявлять, отражать новые, перспективные явления и тенденции в развитии общества, требующие дальнейшего совершенствования системы действующих норм права. Кроме того, В. М. Сырых указывает, что критический подход правосознания к действующему праву составляет одно из важнейших и постоянных направлений его деятельности в виду того, что не все нормы соответствуют интересам и потребностям граждан и иных лиц19.

На взаимосвязь элементов механизма правового регулирования с другими категориями теории государства и права указывает А. В. Малько. Так, на первое место А. В. Малько ставит интересы субъектов права, которые являются главным ориентиром для развития и совершенствования элементов механизма правового регулирования, повышения их эффективности. Выступая своего рода юридической технологией удовлетворения данных интересов, механизм правового регулирования должен постоянно быть социально ценным по своему характеру, должен создавать режим благоприятствования осуществлению законных стремлений личности, упрочнению ее правового статуса. Таким образом, А. В. Малько подчеркивает, что «повышение уровня правовой культуры субъектов права, безусловно, повлияет на качество всего механизма правового регулирования, на укрепление законности и правопорядка»20.

Придерживаясь такой же позиции, А. С. Пиголкин указывает на то, что повышение уровня правовой культуры субъектов права также «…служит, в частности, усилению правовой активности граждан и их объединений»21.

Таким образом, взаимосвязь таких категорий, как толкование права, правосознание, правовая культура с механизмом правового регулирования, в общем, и с его элементами, в частности, несет в себе положительное дополнение и дальнейшее их совершенствование и развитие.

Подводя итог, представляется возможным выделение некоторых существенных моментов данного параграфа:

─ большое значение имеет правильное определение целей и задач правового регулирования;

─ результативность и эффективность механизма правового регулирования зависит от выбора правовых средств;

─ объективная необходимость развития и совершенствования правотворчества и правоприменения в условиях реальной действительности;

─ формирование и повышение уровня правосознания и правовой культуры у субъектов права;

─ толкование права занимает особое место в механизме правового регулирования, обуславливающее правильное, точное и единообразное понимание и применение норм права.

§2. Понятие и характеристика механизма административно-правового регулирования

Переходя к рассмотрению механизма административно-правового регулирования необходимо учитывать его специфику, масштаб и глубину воздействия на сложившиеся на данный период развития общества и государства общественные отношения.

В первую очередь, административное право является отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности.

Так, ряд авторов указывает на то, что административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности, как правовой формы реализации исполнительной власти, охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа22. Тем самым проявляется многообразие административно-правового регулирования.

Другую особенность выделяет Д. Н. Бахрах, характеризуя административное право как отрасль, создающую «специфический административно-правовой режим регулирования»23.

Как и любой другой правовой режим, под которым понимается определенная совокупность либо комплекс специальных юридических средств, так, например, А. П. Коренев определяет механизм административно-правового регулирования в качестве системы административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества24.

В свою очередь, Ю. А. Тихомиров рассматривает административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования. Так, административно-правовое регулирование есть «механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования»25. При этом, как указывает Ю. А. Тихомиров, административно-правовое регулирование распространяется на многие сферы государственной и общественной жизни. Назначение и проявление административно-правового регулирования заключается в последовательно совершаемых действиях, в побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, а также в обеспечении стабильности в их функционировании.

Также Ю. А. Тихомиров обращает внимание на то, что административно-правовое регулирование проявляется в различных формах его осуществления. В этом его бесспорная подвижность и динамичное реагирование на изменения в объектах управления. К ним относятся:

– формы государственной поддержки;

– императивные количественные и качественные нормативы;

– легализующие способы (лицензирование, регистрация физических и юридических лиц и т.п.);

– административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний;

– административно-функциональные режимы;

– введение государственной монополии26.

Все названные и иные методы применяются далеко не всегда равномерно и в той пропорции, которая предопределяется объективными потребностями отрасли, сферы или области.

Д. Н. Бахрах указывает на существенные особенности метода административно-правового регулирования:

– доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому;

– оно неразрывно связано с властью;

– субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли;

– право не может и не стремится устранить такое неравенство27.

Д. Н. Бахрах подчеркивает, что законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, использует метод административно-правового регулирования, юридически оформляя такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов.

В. М. Манохин высказал мнение о том, что «метод административно-правового регулирования отражает и выражает, в какого рода волевых связях, предусмотренных законодательством, могут и должны состоять субъекты административного права, каким образом в волевом плане один участник реальных или потенциальных управленческих отношений воздействует на другого. Это могут быть отношения подчинения, равенства и др.»28.

Как было выше сказано, для эффективного правового регулирования необходимо правильно выбирать и использовать правовые средства и способы воздействия. На это указывает и Ю. А. Тихомиров, говоря о том, что необходимо правильно использовать тот «набор» методов, средств регулирования, который позволяет сохранить устои экономики и одновременно стимулировать хозяйственную саморегуляцию субъектов рыночных отношений. Стимулирование хозяйственной саморегуляции субъектов рыночных отношений должно закрепляться в официальном признании их статуса государством29.

Таким образом, в рамках административно-правового регулирования используются разные средства и способы, к числу которых Ю. А. Тихомиров относит:

– нормативное регулирование основ деятельности (ее видов, содержания и т.д.);

– официальное признание, удостоверение статуса субъектов права предпринимательства и осуществляемых ими видов деятельности (регистрация, лицензирование и т.д.);

– определение порядка ведения хозяйственной и иной деятельности;

– установление нормативных требований к содержанию и качеству видов деятельности;

– организация поддержки объектов управления – отраслей, предприятий и т.п.;

– введение запретов и санкций за отступления от нормативов30.