Налоговые и таможенные инструменты регулирования инновационной деятельности

Гончаренко Л. И. и др.

Налоговые и таможенные инструменты регулирования инновационной деятельности. Монография

Введение

Ключевые слова: инновации, экономика инноваций, инновационное развитие, налоговое стимулирование, налоговые льготы, амортизационная политика, технико-внедренческие зоны, таможенные пошлины, критерии инновационно активных организаций, малые инновационные предприятия, банковские инновации, НИОКР, интеллектуальная собственность, налоговая проверка, налоговые органы, инновационная деятельность.

Ключевым вопросом эффективности инновационной политики России является вопрос о разносторонности применяемых мер регулирования, нацеленности законопроектов, фактически реализуемых программ и намечаемых к выполнению стратегий на реальные вызовы нашего времени. Не менее важными являются проблемы соотношения мер прямого регулирования, прежде всего в форме бюджетных субсидий, и системы стимулов, создающих благоприятные условия для деятельности предпринимателей, реализующих сложные высокорискованные инновационные проекты.

В первой главе монографии рассмотрены барьеры в нормативно-правовом обеспечении налогового стимулирования инновационной деятельности российских организаций. Отмечается низкая эффективность практической реализации законодательных новаций в области стимулирования инновационного развития. Выделены основные барьеры действующих мер нормативно-правового обеспечения налогового стимулирования инновационного развития экономики. Отмечается, что необходимость развития инновационного пути экономики РФ предполагает различные пути и методы стимулирования инновационного развития отдельных предприятий и отраслей. Среди стимулирующих методов особое место занимают инструменты налогового стимулирования, включающие в себя как различные варианты снижения налогового бремени, так и предоставление преимуществ в виде отсрочки или рассрочки по уплате налогов или инвестиционного налогового кредита. Комплексное применение указанных преимуществ, в условиях идентификации получающих их налогоплательщиков, должно положительно сказаться на выборе инновационных направлений деятельности налогоплательщиков. Выявлено, что таможенные пошлины оказывают большое влияние на ведение научной исследовательской деятельности и развитие инновационных производств. В данной главе рассматриваются механизмы этого влияния, описываются существующие таможенные льготы и особые возможности для инновационных производств и исследовательской деятельности с точки зрения таможенного законодательства. Проведен анализ понятия «инновационная организация» и выделены критерии инновационно активных организаций с целью предоставления им налоговых льгот.

Во второй главе монографии дана характеристика основным инструментам налогового стимулирования инновационной деятельности в российской практике. Показаны проблемы налогового стимулирования деятельности малых инновационных предприятий. Показано, что банковские инновации, новые продукты и услуги необходимы для успешной конкуренции с небанковскими финансовыми институтами и зарубежными банками. Они обеспечивают дополнительные доходы, позволяют диверсифицировать деятельность, а также усиливают связи с клиентами. Задача государства – создать для этого условия, прежде всего, четкое законодательство и защиту интеллектуальной собственности. Любые пробелы в налоговом законодательстве лишь увеличивают и без того высокие риски, создают возможность для необоснованного сокращения налогов. Кроме того, в монографии затронута проблема развития Москвы и Санкт-Петербурга как международных финансовых центров была поставлена еще в 2008 году, однако практика показывает, что предпринимаемых мер недостаточно. Необходимо повысить конкурентоспособность российского финансового рынка путем формирования устойчивой, но гибкой регулятивной среды, стимулирующей возникновение и развитие современных финансовых продуктов (услуг) для российский и иностранных участников финансового рынка, а также путем установления высокого уровня корпоративного управления, обеспечивающего защиту права собственности и интересов инвесторов. Одним из важнейших факторов в этой связи является создание налоговых условий развития в России международных финансовых центров. Рассмотрены также проблемы защиты субъектов инновационной деятельности от международного двойного налогообложения во внешнеэкономической сфере.

Третья глава монографии посвящена мониторингу эффективности инструментов налогового стимулирования инновационной деятельности. В современной экономике главным фактором развития является инновационная деятельность – комплексная и динамичная экономическая категория, требующая по своей сути и характеру постоянного изучения, а значит, – отслеживания и анализа. Изложены предложения по организации мониторинга действующих инструментов налоговой поддержки инновационной деятельности для замены их новыми, более эффективными. Проделан анализ существующих методик оценки эффективности налоговых льгот. Предложена и апробирована методика оценки эффективности налоговых льгот для инновационно активных организаций. Выявлены причины низкой эффективности налоговых льгот.

Четвертая глава посвящена вопросам совершенствования взаимодействия государства и субъектов инновационной деятельности. Обоснована необходимость упрощения механизма реализации права налогоплательщика на получение налоговых льгот для инновационно активных организаций. Рассмотрен порядок проведения налоговых проверок организаций, применяющих инновационные налоговые льготы. Даются предложения по усилению контроля за правильностью применения льготы. Сформулированы предложения по совершенствованию налогового контроля за правомерностью применения льгот инновационной направленности.

Глава 1. Инновационная деятельность как объект налогового регулирования в России

1.1. Причины низкой эффективности налогового регулирования инновационного развития экономики России

В налоговое законодательство Российской Федерации на протяжении нескольких последних лет периодически вносятся изменения, связанные со снижением налоговой нагрузки на организации, осуществляющие научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР). Однако до сих пор она остается достаточно высокой и сдерживает развитие инновационной предпринимательской активности в стране.

Российская практика применения налоговых льгот для стимулирования инноваций изучена мало, в частности из-за того, что меры стимулирования в этой сфере часто менялись, и срок действия каждой из них был непродолжительным.

Стимулирование научной деятельности существовало еще со времен СССР. К концу 80-х годов официальный подход нашел отражение в «Методических рекомендациях по комплексной оценке эффективности мероприятий, направленных на ускорение научно-технического прогресса»1. К началу 90-х годов поток научных исследований по данной проблеме резко сократился. Единственным методическим руководством последних лет явились «Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов»,2 которые, как следует из названия, не ориентированы на учет особенностей научно-технической деятельности.

Стимулирование инновационного развития фактически появилось только в 2007 году, когда был введен ряд поправок в Налоговый кодекс РФ3. В частности, они включали: освобождение от налога на добавленную стоимость доходов по авторским документам на инновационные продукты и технологии, прекращение взимания налога на прибыль с имущества научных организаций, включение в состав расходов средств не только научных организаций, но и инновационных фирм, расширение перечня расходов упрощенного налогообложения, увеличение отчислений в научные государственные фонды.

С момента вступления в силу этих поправок в законодательство накоплен опыт, свидетельствующий о том, что действующие меры налогового стимулирования инновационного развития экономики малоэффективные. Существует множество факторов, затрудняющих (либо даже исключающих) эффективное налоговое регулирование инновационной деятельности и сдерживающих ее развитие. Рассмотрим их подробнее.

1 . Неоптимальное сочетание прямых и косвенных методов регулирования; государственного и частного капитала.

Государство предпочитает прямое финансовое участие в виде поддержки различных программ и объектов косвенным методам создания благоприятного инновационного климата и инфраструктуры. Однако, при ограниченных финансовых возможностях, низкой приоритетности сферы высоких технологий в структуре бюджетных расходов, такой подход оказывается малоэффективным. Происходит это в силу того, что поддерживаемые проекты и программы мало-масштабны, и созданная в их рамках инфраструктура – как финансовая, так и технологическая – недостаточна и зависит от волевого решения чиновников, ограничивая самостоятельность в решении данного вопроса самих хозяйствующих субъектов.

Так, несмотря на то, что доля бюджетных средств в структуре внутренних затрат на НИОКР в период 2000–2007 гг. неуклонно росла и составляла в 2007 году 61,5 % против 53,7 % в 2000 году4, основная часть бюджетных средств направлялась на финансирование федеральных целевых программ, четыре из которых являлись наиболее наукоемкими (федеральная космическая программа, программа развития гражданской авиации, исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники, национальная технологическая база). Научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки в рамках этих целевых программ осуществлялись государственными НИИ и университетами. Требования федерального центра к софинансированию их со стороны частного сектора были незначительными. Поэтому зачастую результаты научных исследований, финансируемых из бюджетных средств, оставались невостребованными частным сектором. Определяющая роль государства в финансировании науки предопределила государственный контроль научных учреждений и усилила разрыв между потребностями реального сектора экономики и результатов НИОКР, проводимых научными организациями.

В последние годы доля затрат на исследования и разработки в ВВП, так же как и доля затрат на инновации в объеме реализации, не только не растут, но по сравнению с максимальным показателем 2003 года снижаются. Так, интенсивность НИОКР упала с уровня в 2% затрат от ВВП в 1990 году до 1,28 % в 2003 году и 1,12 % в 2007 году. Доля затрат коммерческих организаций на научные исследования в ВВП России в 2007 году была довольно низка (0,72 %), что почти вдвое меньше максимального значения (1,57 %), наблюдавшегося в 1998 году. Данная тенденция указывает на существенный разрыв между проводимыми НИОКР и хозяйственной деятельностью.

Ситуация начала исправляться в рамках федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2012 годы», в соответствии с которой требования к софинансированию частным сектором составляют на стадии разработки 20–30 %, на стадии коммерциализации технологий – 50–70 %.

Являясь основным источником формирования доходной части государственного и местных бюджетов, налоги обеспечивают также и возможность финансирования стимулирующего воздействия на экономику через расходную часть бюджетов. Однако в последние годы суть налоговых реформ была направлена на сокращение налогов и их ставок – это повлекло резкое сокращение доходов региональных и местных бюджетов, что соответственно в рамках программы «бюджетирования, ориентированного на результат», привело к оптимизации бюджетного финансирования сферы НИОКР.

В 2009 году по данным Росстата продолжающийся рост доли бюджетных расходов на науку (до 65 %) в России объясняется тем, что государство продолжало наращивать финансирование НИОКР, а ВВП резко снижался из-за кризиса. Поэтому ключевой показатель – доля расходов на НИОКР к ВВП – вырос впервые за много лет.

В качестве источников дополнительных доходов бюджета обсуждаются предложения о введении новых налогов, например, на компании, модернизирующие оборудование5. Однако нельзя однозначно полагать, что такой подход целесообразен с точки зрения стимулирования организаций, осуществляющих инновационную деятельность.

Попытки перехода к инновационной экономике предпринимаются руководством страны с 1996 года, с 2006 года – это объявлено стратегической задачей. Определенных результатов удалось добиться: доля организаций, выполняющих технологические инновации, среди общего числа промышленных организаций выросла с 5,2 % в 1996 году до 9,4 % в 2009, однако, в сопоставлениях со многими другими странами Россия существенно проигрывает. Так, например, в Германии доля таких организаций достигает 69,7 %, в Великобритании -43,7 %, в Болгарии – 23,8 %.6

Среди факторов, препятствующих инновациям, руководители предприятий в 2005-2007 гг. на первые места поставили7 недостаток собственных денежных средств, высокую стоимость нововведений, недостаток финансовой поддержки со стороны государства.

Это позволило сделать вывод о том, что наиболее важным для развития инновационных организаций руководители сочли наличие достаточного финансирования, источником которого могут служить как собственные средства, так и государственное финансирование.

Одним из наиболее критических «узких» мест российской инновационной системы является связь между исследованиями, проводимыми государственными институтами и частными компаниями. Существует ряд структур, призванных заполнить эту нишу, таких как технопарки (появившиеся в конце 80-х годов), центры по коммерциализации инноваций (появились в 1996 г.) и центры по трансферу технологий (появились в 2003 г.). Несмотря на принимаемые усилия, в России еще не преодолен разрыв между государственным и частным секторами исследований и разработок.

Так, объем средств, направляемых на поддержку российской науки, составляет примерно 10 миллиардов долларов США. Австрия на эти же цели тратит около 2 миллиардов евро. Но в отличие от России, которая тратит на научные исследования средства из бюджета, Австрия опирается преимущественно на корпорации, коммерческие компании и фирмы (то есть на внебюджетные источники).

Существует несколько общественных организаций, пробующих активно влиять на развитие инноваций в России. Две наиболее известные из них – Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Союз предпринимателей России (ОПОРА). Первый из них представляет в основном крупные компании, а второй малый и средний бизнес. Обе организации ведут диалог с правительством по ряду проблем в сфере развития инноваций.

2 . Несоответствие бюджетных доходов сдвигу от преимущественно отраслевой к территориальной форме организации экономики.

Одним из объективных условий, в которых развивается инновационная деятельность, в настоящее время является постепенный сдвиг от преимущественно отраслевой к территориальной форме организации экономики (за исключением приоритетных отраслей, таких как нанотехнологии, авиастроение). Вместе с тем, муниципальное образование как основная территориальная единица, на территории которой осуществляется хозяйственная деятельность, не имеет не только полномочий влияния на динамику и качество производимых на его территории товаров и услуг, но и достаточной финансовой основы для предоставления поддержки хозяйствующим субъектам.

В настоящее время наиболее собираемые налоги являются либо федеральными, либо региональными. Если в 1992 году расходные полномочия были распределены между федеральными и муниципальными уровнями, а доля доходов местного бюджета в консолидированном бюджете РФ в период 1992–1999 гг. составляла от 23,5 до 27,6 %, то с 1999 года начался период устойчивого снижения доли доходов местного бюджета, которая составила за последние годы менее 10 %. На этом фоне закономерной стала тенденция превышения расходов над доходами. Это было обусловлено, главным образом, изменениями в бюджетно-налоговом законодательстве: отменой многочисленных налогов (на содержание жилищного фонда и объектов социальной инфраструктуры и др.), передачей налога на добавленную стоимость полностью на федеральный уровень, сокращением ставки налога на прибыль организаций и другими изменениями. Сокращаемые налоговые доходы заменяются финансовой помощью из вышестоящих бюджетов, что снижает финансовую самостоятельность муниципальных образований.

При этом важную роль в поддержке инновационного бизнеса необходимо отводить региональным и муниципальным органам власти, которые в связи с близостью к субъектам хозяйствования, расположенным на соответствующей территории, способны наиболее эффективно управлять и контролировать их деятельность.

3 . Неэффективность законопроектов из-за нарушения сочетания принимаемых мер с действующими нормами законодательства и противоречия общепринятой тенденции снижения налоговой нагрузки.

Некоторые обсуждаемые в настоящее время законопроекты, а также законодательные акты, уже введенные в действие и регулирующие налогообложение инновационной деятельности, часто являются заведомо неэффективными.

Так, Министерством финансов предлагается введение нулевой ставки по налогу на прибыль для инновационных компаний. Однако, этот налог в любом случае не будет уплачиваться такими компаниями, поскольку по инновационным проектам прибыль может быть получена через 5 и даже 20 лет. В этом смысле дарованная льгота не может считаться действенным инструментом поддержки налоговой инновационной политики.

Также обсуждается введение налога на модернизацию, что еще больше усилит фискальную направленность налоговой политики в сфере инноваций и еще больше увеличит налоговое бремя на инновационные организации8.

С 2009 г. внесена поправка о возможности единовременного признания некоторых расходов на научно-исследовательские работы (НИР), в том числе, не принесших результата и их списания, а также возможность ускоренного порядка амортизации основных средств, используемых исключительно для осуществления научно-технической деятельности, с коэффициентом не выше 3. В то же время налоговая нагрузка на инновационные предприятия возросла после вступления в силу ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования.9

Сейчас уже понятно, что если понижения страховых взносов не произойдет, то уйти в тень постараются многие представители малого и среднего бизнеса. Поэтому Правительством РФ обсуждается вариант снижения ставки страховых взносов, предусматривающий понижение общей ставки до 30 %, а для малого бизнеса – до 20 %. Однако и эти ставки являются достаточно высокими, против 26 и 14 %, действующих до 2010 года.

4 . Недостаточность, бессистемность, неэффективность действующих мер налоговой поддержки инновационной деятельности.

На современном этапе остро стоит проблема выбора методов и инструментов налогового стимулирования инновационной деятельности с точки зрения их практической реализации, в силу их недостаточности, фрагментарности, бессистемности и неэффективности, что затрудняет или делает невозможным применение действующих налоговых льгот, а также доказательство самого факта осуществления инновационной деятельности. Особое внимание должно обращаться на то, чтобы не просто предусмотреть ту или иную меру, нужно еще и наладить эффективное применение таких мер, т.е. эффективное администрирование, выступающее необходимым условием стимулирования и модернизации инновационно-ориентированной экономики.

Неоднозначная и законодательно незакрепленная трактовка действующих условий применения налоговых льгот, приводит к различной интерпретации возможностей их использования. Это создает ситуацию нестабильности, усиления неравномерности формирования и распределения налоговых баз на территориях в условиях инноватизации экономики, в силу того, что одни организации будут признаны инновационными в одних регионах, и не будут считаться таковыми в других. Если каждый субъект РФ будет руководствоваться собственными правилами, поддерживать разных субъектов экономических отношений, то прийти к единой системе поддержки деятельности такого рода будет невозможно.

Действующее налоговое стимулирование инновационной деятельности протекает вне зависимости от факторов, учитывающих особенности реализации инновационного процесса по фазам жизненного цикла продукта, стадиям инновационного процесса, видам налогов, имеющих разный характер в зависимости от объемов производства, этапам развития экономической деятельности хозяйствующего субъекта.

Так, на первоначальном этапе главный акцент целесообразно делать на модернизацию приоритетных отраслей экономики, поэтому основные посылы государства должны быть направлены на поощрение капитальных вложений. Если у хозяйствующего субъекта существует потребность в привлечении заемного капитала, в этом случае необходимо проводить оптимизацию структуры капитала по критерию минимизации уровня финансовых рисков. Степень финансового риска сокращается в связи с уменьшением стоимости капитала за счет привлечения инвестиционного налогового кредита. На следующем этапе приоритетом выступает налоговое стимулирование, непосредственно направленное на снижение себестоимости произведенной инновационной продукции. На этом этапе большое значение имеет амортизационная политика, а также инвестиционный налоговый кредит и прочие инструменты. Следующий шаг заключается в необходимости развития и поддержки интеллектуальной деятельности. Соответственно методы налогового регулирования должны быть направлены на снижение налоговой нагрузки на доходы работников, непосредственно участвующих в инновационном процессе предприятий.

В связи с отсутствием четких критериев деления инновационных предприятий по видам инновационной продукции, по стадиям инновационного цикла производимой продукции (исследование, разработка, внедрение, потребление), возникают вопросы: что именно относить к инновационным технологиям и затратам на них; как подтверждать обоснованность расходов с точки зрения их направленности на осуществление инновационной деятельности, на создание и реализацию «нового», «усовершенствованного», «принципиально нового» или «нового социально-значимого» инновационного продукта? Это усложняет налоговый учет, делает его затратным, поскольку требует наличия в организации квалифицированных юристов и положительной практики судебных разбирательств с налоговыми органами.

При этом меры, стимулирующие полный инновационный цикл (от разработки до внедрения и потребления) и позволяющие компаниям оставлять результаты НИОКР в своей стране, а не передавать их за рубеж, отсутствуют.

Недостаточно разработаны методы и инструменты налогового стимулирования по видам экономической деятельности. Так, для малого бизнеса в части инновационной деятельности целесообразен специальный режим налогообложения. Если речь идет о поощрении широкомасштабных инвестиций, то сочетание льгот необходимо направлять на применение низкой ставки, ускоренных мер амортизации, предоставление специальных стимулов при налогообложении выплат высококвалифицированным сотрудникам и пр.

Большинство действующих льгот введено в отношении налогообложения прибыли, однако налог на прибыль является самым «неуплачиваемым». При этом в налоговой нагрузке организаций, например нефтегазовой отрасли, наибольший удельный вес занимают налог на добычу полезных ископаемых, акцизы, экспортная пошлина, составляющие 46 % доходов консолидированного бюджета10. Отсутствие эффективных методов и инструментов, стимулирующих инновационную деятельность данной отрасли, является одним из основных факторов, сдерживания ее развития.

Машиностроение является базовой отраслью, от уровня развития которой существенным образом зависит эффективность структурных преобразований в экономике страны. Продукция машиностроения – фундамент экономического развития, на котором возможно повышение конкурентоспособности всех остальных секторов и отраслей промышленности. Обеспечивая экономику средствами производства, машиностроение содействует развитию всех остальных обрабатывающих производств энергетического, топливного сектора, сельского хозяйства. Поэтому эффективное использование налогового стимулирования требует детального изучения особенностей реализации инновационного процесса, а также уплачиваемых видов налогов, имеющих разный характер в зависимости от объемов производства в данной отрасли.

В период 2005-2008 гг. было проведено несколько опросов по различным выборкам, отраслям и регионам, обобщение которых позволило дать некоторую оценку эффективности налогового стимулирования инноваций. Репрезентативный опрос руководителей российских предприятий обрабатывающей промышленности, проводившийся Межведомственным аналитическим центром в 2005 году и в августе 2008 года показал, что отношение к налоговой политике в целом улучшилось. Если в 2005 году на недостаточность механизмов налогового стимулирования указывало 45 % респондентов, то в 2008 году – только 29%11.