Государственно-общественное управление педагогическим образованием в России в XVIII – начале XX века

В условиях нарастания процессов централизации государства система органов государственного управления продолжала развиваться. Возрастали роль и значение верховной власти, которая постепенно трансформировалась в самодержавную форму правления. Постепенно княжеская власть, с мощным чиновничьим аппаратом и армией, оказалась в центре организации всей социально-экономической жизни. Государственные чиновники осуществляли свои полномочия, взаимодействуя с лицами общественно-выборных органов самоуправления. Чаще всего функции государственного управления перекладывались именно на них, оставляя за государством лишь контрольные функции. Однако четкого разграничения полномочий между государственным и общественным управлением тогда не существовало. Примером таких разграничений, могут служить формы оплаты труда священников-учителей. С середины XI века из княжеской казны начинает выделяться особый оклад (деньги). Эта практика сохранялась до середины XIII века, а в отдельных княжествах – до середины XVI века, то есть вплоть до образования единого государства. В период монгольского нашествия (сер. XIII–XV век) происходило разорение княжеских семей и монастырей и, как следствие, сокращение числа училищ, поэтому приходскому духовенству разрешалось учить грамоте, письму и счету уже в своих домах или в домах прихожан. И плата за их труд осуществлялась уже не из княжеской казны, а осуществлялась самими обучающимися «по их силам», то есть платили, кто сколько мог. Со временем такие священники и дьяконы стали называться «мастерами грамоты», которых иногда ошибочно характеризуют как светских лиц, занимавшихся частным промыслом.

С середины XVI века в России начинают складываться земские органы самоуправления на основе положений, принятых Земским собором (1549–1551). Результатом деятельности собора было создание и принятие Соборного уложения (Стоглава). В компетенцию земских органов попали сборы налогов, некоторые гражданские дела, вопросы учительского дела. Земские органы самоуправления в научно-исторической литературе описаны достаточно подробно и в подавляющем количестве источников отнесены к органам самоуправления. Отметим, что такой документ, как «Приговор царский о кормлении и о службах» (1555) придавал земству определенный статус «службы царской» – полномочий, делегированных на места верховной властью[33]. Другим документом, регулировавшим деятельность земских органов, было «Соборное уложение о службе» (1556), которое оговаривало «список» служебных обязанностей. Таким образом, устанавливалось соотношение функций центральных и местных органов власти. Объективную основу отношений составляли сословные полномочия, характеризовавшиеся переходом от вотчинной системы управления к приказной, решительный поворот к которой происходил в начале XVII века. В материалах Стоглава отсутствует какая-либо информация об учителях как о представителях особой профессиональной группы. Но из источников данного периода известно, что учительством могли заниматься только священнослужители[34].

Возникновение приказной системы управления является одной из сложных и мало изученных в истории государственности дореволюционной России. Известно, что она прошла в своем развитии четкие стадии: от приказа как поручения до приказа как государственного органа управления. Приказная система строилась на основе полномочий на местах по видам деятельности. Однако Приказы не могли обойтись без управленческой вертикали власти, доходящей до местного уровня. Поэтому на местом уровне Приказы представляли «избы». Таким образом осуществлялась административная связь с общественными органами власти. К середине XVII века сформировалось около 30 приказов, причем функции и полномочия их были переплетены. Были приказы, власть которых распространялась на все отрасли или даже на всю страну (Поместный, Посольский, Пушкарский). А были такие, которые управляли сравнительно небольшой территорией или отраслью (Ямской – связь, Разрядный – подготовка к ратному делу, Аптекарский – медицина и подготовка к ней и др.). В основе образовательной политики государства лежала духовно-просветительская деятельность через создание рекомендательно-наставительных сочинений. Начиналось формирование учительства, как социально-профессиональной группы[35].

С установлением абсолютной монархии Петра I произошла перестройка государственно-общественных отношений в сфере управления. На это были свои причины. Основной была неразбериха и слабость органов самоуправления, существовавших в допетровскую эпоху. В петровское время были созданы Сенат и коллегии как основные институты управления. В эти годы роль самоуправления заметно понижается и появляется стремление дворянских сословий законодательно закрепить свой правовой статус. Следствием этого процесса становится перестройка органов государственного и местного самоуправления.

В начале XVIII века земские институты упраздняются, их функции передаются дворянским коллегиям (1702), а значит, дворянские сословия оказываются под контролем центрального государственного аппарата. В целом реформа не довела до конца реализацию принципа централизации, и для Петра I встала задача создания новой, более соответствующей времени системы управления.

Первая четверть XVIII века была подготовительным периодом становления новых учреждений – коллегий. Образование коллегий вытекало из предшествующего приказного строя, так как большинство из них создавались на базе приказов и являлись их правопреемниками. Система коллегий сложилась не сразу. В 1717 г. было создано 9 коллегий, к концу первой четверти XVIII века их было уже 13. Все они стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. При коллегиях зарождаются и первые профессиональные учебные заведения – Школа математических и навигацких наук, а также Артиллерийская, Медицинская и Инженерная школы. При Инженерной школе был организован отдельный класс геодезии, в котором готовили школьных учителей по специальным предметам[36]. Кроме того, существовала Новгородская архиерейская школа (1715) – образовательное учреждение, которое давало специальное образование для занятия учительской службой. Основным документом, регулировавшим государственно-общественное управление образованием, стал «Регламент, или устав Духовной коллегии» (1721). Отдельный раздел этого документа определял основные задачи государства в области образования и необходимость следовать европейским традициям воспитания и обучения. Впоследствии была учреждена Герольдмейстерская контора (1722), которой вменялось создание и управление учебными заведениями («пока академии исправятся») для детей «знатных и средних дворянских фамилий» с целью обучения гражданским специальностям.

Важным шагом в становлении органов управления образованием явилось создание Академии наук (1724)[37]. Перед академией ставились не только теоретические, но и практические цели: организация зарождавшейся системы образования и управление ею, разработка и распространение полезных практических знаний. В то же время Петербургская Академия наук, в отличие от западноевропейских, должна была стать не только научно-исследовательским, но и учебным заведением. Такое соединение в одном учреждении организаторской, научной и учебной функций было мотивировано настоятельными нуждами страны.

В результате органы управления государством были полностью централизованы, сложился новый тип управления – бюрократия, а органы местного самоуправления потеряли свое былое значение и перестали выполнять управленческую функцию. При этом были созданы условия для подготовки специалиста в масштабе страны – «хорошего гражданина, толкового служивого человека, профессионала», а также заложены основы управленческих институтов в сфере образования.

Созданная Петром I система управления оставалась неизменной вплоть до реформ местного самоуправления, проведенных Екатериной II. Свои идеи Екатерина II изложила в «Наказе» (1767), а также в «Записках»[38]. Указ Екатерины II от 14 декабря 1766 г. положил начало для создания нового органа дворянского самоуправления – губернского дворянского собрания, которое впоследствии оказывало влияние на государственную власть.

Отметим, что был и другой опыт, возникший в годы правления Екатерины II: создание Комиссии для сочинения проекта нового уложения на основе манифеста 1766 г. Итогом работы Комиссии стал проект «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», который и был утвержден указом 1775 г. В его основе лежала новая система управления на местах с элементами выборности и перераспределение властных полномочий в пользу местных органов управления[39].

Важное место в системе государственной власти занимали первые государственно-общественные органы управления образованием – Приказы общественного призрения, созданные в каждом губернском городе на основе закона об «Учреждении для управления губерний….» (1775). Приказ общественного призрения подчинялся напрямую императрице и Сенату, «ни к кому иному не подает рапортов и доношений». Он имел широкую компетенцию в области управления учебными и благотворительными учреждениями и привлекал на нужды образования дополнительные государственные и частно-общественные денежные средства. Создание Приказа общественного призрения находилось в несомненной связи с личными убеждениями Екатерины II. Она надеялась, что новые учреждения будут комплектоваться людьми честными, старательными, знающими законы, и это положение попало в текст закона: статья 380 Учреждений полна доброты, заботы и мягкости. «Человеколюбие», «благонравие», «попечение», «общественное благо» – употребление этих слов должно было способствовать деятельности, направленной на заботу о ближнем[40].

Приказы общественного призрения в конце XVIII века самостоятельно распоряжались средствами, собранными на нужды образования, и всеми статьями расходов на содержание училищ. Например, в Генеральных отчетах Санкт-Петербургского приказа имеются сведения о выделении средств учащимся Петербургской учительской семинарии. Кроме того, Приказ контролировал прием и увольнение учителей и профессоров, предоставление им отпусков, отчасти наблюдал за ходом преподавания и деятельностью директора училища. Всего воспитанников, обучавшихся на средства Приказов общественного призрения в учительских заведениях, к началу XIX века насчитывалось более 2500 человек[41].

Для разработки общих принципов управления системы образования в России была создана Комиссия об учреждении народных училищ (1782–1803). Для проведения реформы Комиссией в качестве образца был взят «План австрийской учебной системы» (Allgemeine Schulordnung für die deutschen Normal-Haupt und Trivialschulen, 1774), определенным коррективом к которому служили «Рекомендации…», составленные Екатериной II[42]. Целями Комиссии были следующие: построение системы образования на основе принципов всесословности, общедоступности, бесплатности; установление преемственности всех ступеней и форм образования; упорядочивание управления системой учебных заведений и их финансирования. В качестве ведущего принципа функционирования системы образования признавался государственный характер с сохранением общественного влияния на все ее стороны.

В соответствии с этим документом учреждались малые народные училища, дававшие начальное образование, и главные народные училища с общеобразовательным курсом, готовившие к поступлению в университет[43]. В губернских и уездных городах существовало значительное число училищ, открывавшихся как по инициативе правительства, церкви, так и по инициативе частных лиц; большая их часть являлась приходскими училищами разного уровня. Часть таких учебных заведений послужила основой для создания зарождавшейся тогда системы народных училищ. Отдавая дань традиции, малые и главные народные училища также нередко открывались при соборах и монастырях (не только православных), которые оказывали таким образом посильную материальную помощь делу образования и просвещения народа. Одновременно Комиссия вела работу над проектом учреждения университетов. Соответственно для вновь открываемых учебных заведений требовался дополнительный штат учителей.

Результатом деятельности Комиссии стал «План к установлению народных училищ в Российской империи» (1782), отражавший взгляд государства на характер и содержание образования во всех учебных заведениях Российской империи. Согласно ряду распоряжений, данных всем архиереям, губернаторам и генерал-губернаторам, все гражданские, военные, церковные, частные учебные заведения должны были осуществлять учебный процесс сообразно новому «способу учения», принятому в малых и главных народных училищах. Если учесть, что все существовавшие на момент реформы средние и высшие учебные заведения России реформировались в соответствии с общим планом для народных училищ, то, очевидно, речь шла об установлении преемственности между различными уровнями и типами учебных заведений. В этой связи у выпускников главных народных училищ было достаточно широкое поле выбора места для продолжения обучения.

В рамках реализации «Плана к установлению народных училищ…..» в Санкт-Петербурге была организована Учительская семинария с более обширным, чем в главных народных училищах, курсом обучения, в которой читали лекции адъюнкты и профессора Академии наук. Семинария должна была готовить учителей для народных училищ, а также осуществлять своего рода «повышение квалификации» и переподготовку учителей уже функционировавших учебных заведений различных ведомств. Кроме того, в целях кадрового обеспечения реформы были созданы особые отделения для подготовки учителей в Александро-Невской семинарии, Киевской, Славяно-греко-латинской академиях[44].

Опираясь на материалы и документы Комиссии, можно прийти к выводу, что она была первым в России государственным органом, взявшим на себя руководство народным образованием. Управление школой перестает быть побочным делом различных учреждений. Комиссия разработала рациональные педагогические основания новой школы, создала и ввела в практику обучения передовые методы преподавания. Идеи, положенные в основу ее документов, методических руководств и учебных пособий, продолжали развиваться при создании Министерства народного просвещения (1804), так же, как при создании Устава 1804 г. в значительной мере использовались идеи Устава 1786 г.[45] Программы уездных училищ опирались на учебники, которые были разработаны Комиссией для городских народных училищ. Все перечисленные выше заслуги Комиссии об учреждении народных училищ дают ей право занять достойное место в истории русского образования и педагогической науки в качестве органа общественно-государственного управления и просвещения Российской империи[46].

С воцарением императора Павла I реализация положений реформы продолжилась, не вызвав принципиальных изменений в управлении образованием. Можно лишь отметить создание в 1797 г. Ведомства учреждений императрицы Марии, которое в дальнейшем сыграло важную роль в организации и управлении педагогическим образованием. После смерти Павла I в 1801 г. на главные посты в стране выдвинулись новые лица, представлявшие иные, весьма радикальные для того времени взгляды, что обусловило коренные преобразования государственного аппарата и, как следствие, новую реформу системы образования в России.

Таким образом, к началу XIX века были проведены сложные реформы государственного устройства, созданы органы управления образованием в России, объединившие на общих принципах функционирования все учебные заведения всех форм собственности.

Значение институтов самоуправления видоизменяется – усиливаются дворянство и зажиточная городская прослойка; традиционный «мир», имевший глубокую историю и в определенное время являвшийся опорой государства, меняется.

Новый XIX век стал временем политико-экономических изменений и реформ. Однако реформы могли привести к еще большим политическим катастрофам и поддерживались не всеми дворянами в русском обществе.

Александр I, считая себя политическим наследником Екатерины II, сосредоточил вое внимание на перестройке системы управления властью и государством. Начало XIX века ознаменовалось заменой коллегиального управления министерским. Законодательные акты – «Разделение государственных дел по министерствам» от 17 августа 1810 г. и «Общее учреждение министерств» от 25 июня 1811 г. упорядочили деятельность центральных органов власти и ввели единообразную структуру соподчиненности: было образовано 8 министерств и 3 главных управления. Коллежские учреждения преобразовывались в структурные подразделения министерств.

Одним из первых учреждений, регулирующих государственную политику в сфере образования, стало Министерство народного просвещения (1802). Специальным органом, осуществлявшим управление образовательными учреждениями, явилось созданное при министерстве Главное правление училищ. Государственная система народного просвещения функционировала в соответствии с «Предварительными правилами народного просвещения Российской империи» (1803).

Реформы Александра I произвели существенные изменения в общественном сознании и укрепили тенденции реформирования гражданского общества. Все это потребовало перестройки многих институтов управления в России. Процесс преобразования гражданского общества «снизу» возглавило «Императорское русское человеколюбивое общество» (1802), которое в рассматриваемый период являлось благотворительным. Институты общественного самоуправления, действовавшие до середины XIX века, были закреплены нормативно-правовыми документами.

Реформа государственного управления проводилась в течение всей первой половины XIX века, в результате чего была установлена вертикаль унифицированного центрального управления. Однако реальной централизации управления в государстве добиться не удалось, органы власти бюрократизировались и становились малоэффективными. Поэтому в государственной политике начинают проявляться административно-полицейские тенденции, заключавшиеся в полном и тотальном контроле за органами государственного управления и общественного самоуправления[47].

В пореформенной России (1861) продолжали действовать принципы центрального управления, сложившиеся в начале XIX века. Однако наметились некоторые изменения: министерства начали обретать необходимый профессиональный аппарат. Проявилась тенденция к децентрализации управления. Центральные государственные органы становились более гибкими, передавая часть своих исполнительных и распорядительных функций на нижние уровни своей структуры.

Большую роль в развитии педагогического образования в России сыграл новый социальный институт – земство, созданный на основе «Положения о земских учреждениях» (1864), по которому в губерниях Европейской России вводилось самоуправление. Земские органы местного самоуправления с момента своего возникновения большое внимание стали уделять подготовке учителей. К середине 70-х гг. XIX века земства всецело приняли организацию и управление (финансирование, хозяйственно-бытовые вопросы педагогического образования и учительской службы в целом) учительскими семинариями и школами; финансировали первичный орган контроля за сферой образования – институт инспекторов. Начиная с середины 60-х гг. XIX века земства начали принимать активное участие в организации педагогического образования и частные лица.

В начале XX века управление педагогическим образованием находилось в ведении Министерства народного просвещения, Священного Синода, Ведомства учреждений императрицы Марии Федоровны, а организационно-административная деятельность велась на местах через земства и попечителей учебных округов. В таблице 1 представлены формы учебных заведений, срок обучения, специализация, социальный состав и уровни управления и финансирования образованием в России начала XX века.

Таблица 1

Педагогические учебные заведения и их ведомственная принадлежность в России к началу XX века

К началу XX века в России числилось около 200 учительских семинарий, 29 учительских институтов и более полутора сотен различных педагогических курсов и других педагогических заведений, управление которыми опиралось на государственно-общественные механизмы.

Таким образом, государственно-общественное управление педагогическим образованием опиралось на деятельность министерств и ведомств, земские органы самоуправления, частно-общественную инициативу, имело четкую иерархическую структуру исполнителей, осуществлявших выработку направлений деятельности, контроль и непосредственное исполнение[48]. Более подробно деятельность государственных и общественных органов в сфере управления педагогическим образованием в России XVIII – начала XX века будет рассмотрена и проанализирована в Главе 4.

1.3. Источниковедческая база и историография исследования

В данном параграфе формулируются требования к отбору историко-педагогического и архивного материалам, методам их интерпретации, обозначаются хронологические рамки рассмотрения социально-политических и историко-педагогических явлений государственно-общественного управления педагогическим образованием в аспекте государственно-общественного (Министерство народного просвещения, Ведомство учреждений императрицы Марии Федоровны, Священный Синод) и общественно-государственного участия (земские органы самоуправления, общественная и частная инициатива) в управлении педагогическим образованием в России XVIII – начала XX века. Систематизация и подбор материалов и источников проведен на основе научно-обоснованной классификаций историко-педагогических источников, предложенных М. И. Анисовым и Д. И. Раскиным. «Исторические источники – весь комплекс документов и предметов материальной культуры, непосредственно отразивший исторический процесс, запечатлевший отдельные факты и свершившиеся события»[49].

Исследовались следующие группы источников: нормативно-правовые документы; материалы учебных реформ в области педагогического образования; записки государственных и общественных деятелей; рукописи, хранящиеся в личных и государственных архивах РФ; литература по истории становления и развития низшего, среднего и высшего педагогического образования; материалы официальной статистики, годовых отчетов Министерства народного просвещения, Св. Синода, Ведомства учреждений императрицы Марии, государственных, общественных, частных учебных заведений, официальных справочников по народному образованию; эпистолярные источники личного характера; воспоминания, автобиографии, бытовые зарисовки и другая мемуарная литература по проблемам педагогического образования, а также другие историко-педагогические источники.

Особое внимание уделено материалом периодической печати, среди них: «Журнал Министерства народного просвещения», «Русский педагогический вестник», «Педагогический сборник», «Журнал для воспитания», «Журнал для родителей и наставников», «Учитель», «Школа и жизнь», «Церковно-приходская школа», «Народное образование», «Законоучитель», «Народная школа», «Летопись С-Петербургского педагогического общества» и другие.

Рассмотрение вопроса становления и развития государственно-общественного управления педагогическим образованием в России XVIII – начала XX века требует привлечения широкого круга историко-педагогических и архивных источников. Изучаемый период имеет свои характерные особенности: во-первых, начиная с первой четверти XVIII века возрастает грамотность населения, что приводит к формированию целой группы новых источников лично-эпистолярного происхождения (записки, дневники, памятки и др.); во-вторых увеличивается общий объем источников самых разных направлений (собрание документов, справочные материалы, юбилейные издания и да.); в-третьих, меняется не только количество, но и расширяется круг авторов источников (чиновники, частные лица, духовенство). Все это осложняет изучение материалов и требует от исследователя тщательного отбора информации. В данном исследовании актуальность уже использованных ранее в историко-педагогических работах источников определяется понятием «принципиальной неисчерпаемости источника, которые подразделяются на потенциальные и реальные. Любой источник, наряду с реальной, ранее использованной информацией, несет в себе и возможность его нового прочтения, то есть потенциальную его составляющую. Причем значительное влияние на раскрытие информации, содержащейся в этом источнике, имеет методологическая позиция исследователя, вновь включающего этот источник в научный оборот»[50].

Отбор источников для анализа проблемы становления государственно-общественного управления педагогическим образованием в России XVIII – начала XX века происходил на основе ранее использованных историко-педагогических материалов и новых или ранее мало изученных источников.

К первой группе источников относятся законодательные и нормативно-правовые документы. Законодательство – определенный вид исторических источников, объединяющих нормативно-распорядительные, регламентирующие документы, введенные с согласия верховной властью. В законодательстве, как известно, отражается реальная внутренняя и внешняя политика государства. Данное историко-педагогическое исследование не может обойтись без анализа действующей в изучаемую историческую эпоху нормативно-правовой базы. Основным собранием документов нормативно-правового характера является Полное собрание законов Российской империи (далее – ПСЗ). По изучаемому периоду – это I–III собрания ПСЗ[51], документы Уложенной комиссии, книги Сенатского архива[52]. Законодательные акты дают обширный материал для исследования организационного устройства государственных учреждений и органов общественного самоуправления – их компетенции, функций, штатов, структур.