Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие
Полная версия
Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие
текст
Оценить:
0
Читать онлайн
Настройки чтения
Размер шрифта
Высота строк
Поля
Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие
Коллектив авторов
Настоящее научно-практическое пособие комплексно освещает вопрос о правовых средствах противодействия коррупции. В книге последовательно рассматриваются теоретико-правовые основы, международно-правовое регулирование противодействия коррупции; административно-правовые и уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами; предупреждение коррупции при осуществлении правосудия; гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе, а также зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией.
Научно-практическое пособие будет интересно и полезно для аспирантов, студентов, государственных и муниципальных служащих, преподавателей высших учебных заведений, сотрудников научных учреждений, практикующих юристов и всех, кто интересуется вопросами правовых средств противодействия коррупции.
Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие
Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Н. А. Власенко
Одобрено на секции публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012
Авторский коллектив
Н. А. Власенко – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. I, § 1)
С. А. Грачева – кандидат юридических наук (гл. I, § 2)
Е. Е. Рафалюк – кандидат юридических наук (гл. I, § 3)
А. В. Павлушкин – кандидат юридических наук (гл. I, § 4)
О. И. Тиунов – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. II)
А. А. Шевелевич – кандидат юридических наук (гл. III)
С. П. Андрусенко – младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (гл. IV)
А. А. Гравина – кандидат юридических наук (гл. V)
А. В. Габов – доктор юридических наук (гл. VI в соавторстве)
А. Е. Молотников – кандидат юридических наук (гл. VI в соавторстве)
Н. А. Голованова – кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. VII)
Введение
Коррупция – явление несовместимое с нормальным и эффективным функционированием государства, права и общества, несет в себе отрицательную моральную и юридическую оценки. Учитывая сложность причин, порождающих коррупцию и многообразие форм ее проявления, подход к противодействию ей должен быть комплексным. Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит праву, универсальному средству борьбы с противоправными деяниями.
Право воздействует на общественные отношения посредством ряда специальных правовых средств, образующих механизм правового регулирования. Под правовыми средствами противодействия коррупции понимаются прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям и юридические технологии, сопряженные с эффективным выполнением, правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующими снижению негативных факторов коррупционной деятельности устранению причин, ее порождающих.
Настоящее научно-практическое пособие комплексно освещает вопрос о правовых средствах противодействия коррупции.
Цель данного издания – раскрыть сущность, особенности и систему правовых средств борьбы с коррупцией, а также сформировать у читателя знания и навыки по противодействию коррупции.
Структура книги соответствует поставленной авторами цели. В ней последовательно рассматриваются теоретико-правовые основы противодействия коррупции; международно-правовое регулирование противодействия коррупции; административно-правовые и уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами; предупреждение коррупции при осуществлении правосудия; гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе, а также зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией.
Представленное научно-практическое пособие предназначено для всех интересующихся вопросами правовых средств противодействия коррупции, в связи с чем материал в пособии изложен в доступной форме, что позволяет использовать его учащимися для самоподготовки, а также при подготовке к текущим и промежуточным формам контроля по учебным дисциплинам, посвященным антикоррупционной проблематике.
Настоящее научно-практическое пособие продолжает серию трудов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по проблемам профилактики и противодействия коррупционным правонарушениям.[1 - См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров и др. М.: Центр стратегических разработок, 2004; Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: ИЗиСП, 2009; Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2010. Коррупция: природа, проявление, противодействие: научно-правовое исследование / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012; Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: научно-практическое пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2012; Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012; Механизм правового мониторинга: научно-практическое пособие / отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012; Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. И. Спектор. М., 2012; Хабриева Т. Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4; Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5–17; Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 5–17; Хабриева Т. Я. Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 8; Зорькин В. Д. Коррупция как угроза стабильному развитию общества // Журнал российского права. 2012. № 8; Власова Н. В., Рафалюк Е. Е. Правовые инновации в противодействии коррупции (обзор Международной школы-практикума молодых ученых-юристов) // Журнал российского права. 2012. № 8; Власова Н. В., Рафалюк Е. Е. Обзор Международной научной конференции «Первый Евразийский антикоррупционный форум» // Журнал российского права. 2012. № 7; Противодействие коррупции: сборник аналитических материалов. М., 2012; Список литературы по теме «Противодействие коррупции». М., 2012.]
Глава I. Теоретико-методологические основы противодействия коррупции
§ 1. Правовые средства противодействия коррупции: понятие и социальная роль
Противодействие коррупции должно иметь комплексный характер, что объясняется сложной природой данного явления. Каждая из сторон коррупции имеет собственное происхождение и глубоко уходит в особенности жизни человека. Речь идет о нравственных, социальных, экономических, политических и иных аспектах человеческого поведения, его мотивации. Правовая сторона жизни человека или, по выражению ряда авторов, – правовая жизнь,[2 - См.: Малько А. В., Михайлов А. Е. Правовая жизнь общества. Саратов, 2007. Авторы отмечают, что правовая жизнь есть «мир упорядоченных (предусмотренных) нормами права реалий (действий), поступков, отношений)». С. 8.] также может содействовать коррупционным отношениям и даже провоцировать их. В этом случае с долей условности можно говорить о правовых причинах коррупционных поступков. Между тем высокое нравственное предназначение права как феномена культуры должно выступать эффективным средством противодействия коррупции.
Таким образом, если идти по пути связи причин происхождения коррупционных явлений и средств противодействия им, то можно выделить нравственные, социальные, политические и иные средства противостояния коррупции. В их числе важное место занимают правовые.
Развитие коррупции в России вошло в стадию создания обширных и устойчивых интегрированных структур с сетевой формой организации. Это преступные сообщества, созданные для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности, участники которых объединяются не только для извлечения прибыли из такой деятельности, но и в целях эффективного осуществления инвестиций в расширение коррупции как особого рынка криминально-коррупционных услуг. Наиболее активны здесь отдельные группы государственных чиновников, определенные коммерческие или финансовые структуры, криминальные образования для защиты коррупционных сетевых структур и др.[3 - Подробнее см.: Еделев А. Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Налоги. Специальный выпуск. 2008.] По оценкам специалистов, большие масштабы коррупция приобрела в органах государственной и муниципальной власти, имеют место коррупционные правонарушения в государственных корпорациях, бизнес-структурах. При этом она имеет тенденцию не только к расширению, но и к институционализации и легализации. При характеристике коррупции и ее динамике важно учитывать причины ее возникновения и развития:
– неэффективность государственной власти при осуществлении экономических и социальных реформ, их неудовлетворительная подготовка, в том числе с позиции научной составляющей;
– криминализация политической элиты российского общества, ее сращивание с нелегальным бизнесом и капиталом;
– отсутствие или низкое качество антикоррупционных законов, а также подзаконных актов;
– прогрессирующая высокими темпами моральная деградация определенных слоев общества;
– низкий уровень нравственной и профессиональной подготовки (кадровой, технической и т. д.) правоохранительных органов, не всегда способных противодействовать организованной преступности, коррумпированным структурам всех уровней;
– весьма небольшой риск возможного разоблачения коррупционных структур, их лидеров, а также неприятие к ним соответствующих правовых, профессиональных и нравственных мер; и др.
Кроме этого, при характеристике российской коррупции нужно учитывать и такие факторы:
– неоправданное и многократное увеличение чиновников, часто служащих кадровой основой для развития коррупции;
– быстрый рост теневой экономики и незаконно нажитых денежных ресурсов, являющихся источником финансирования коррупции;
– сложившаяся привычка терпимости слоев населения к коррупции и снисходительное отношение к ней;
– наличие огромного и все возрастающего разрыва между доходами наиболее богатых и беднейших слоев населения;
– массовый кадровый обмен между государственными и коммерческими организациями; и др.[4 - Подробнее см.: Гостева С. Р. Противодействие коррупции – важнейшее условие укрепления национальной безопасности России // Юридический мир. 2011. № 1. С. 12–20.]
Сказанное говорит в пользу того, что размах коррупции, ее рост стал серьезной национальной угрозой в России. Экономика пробуксовывает, социальная сфера недополучает соответствующих финансовых и материальных ресурсов, разрушаются нравственные устои общества. Коррупция на бытовом уровне становится элементом жизни человека. Противодействие коррупционным отношениям, ее динамике должно стать не только важным элементом внутригосударственной политики, но и предметом исследования гуманитарных наук, в том числе юриспруденции.
Доктринальные подходы к изучению коррупции в праве исследовала академик РАН Т. Я. Хабриева.[5 - См.: Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5–17; Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Коррупция: природа, проявления, противодействие: научно-правовое исследование / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.] Теоретический анализ коррупции с точки зрения отклоняющегося поведения провел профессор Ю. А. Тихомиров. «Коррупция, – пишет автор, – одно из наиболее редких негативных отклонений деятельности от целей и содержания правового регулирования. Ее причины кроются в уровне и укладе жизни людей, их сознании, в низком уровне деятельности звеньев публичной власти и плохой правовой регламентации оказания услуг гражданам и юридическим лицам».[6 - Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2000. С. 380.] Совершенно верно, что коррупционное поведение есть «резкое» отклонение от целей и содержания правового регулирования, как верно и то, что ненадлежащая правовая регламентация оказания услуг является причиной такого вида отклоняющегося поведения. Но следует идти дальше и видеть причины коррупционности современного российского общества в кризисе политической системы и права в целом. Важна также и выработка средств противодействия данному явлению.
Социальные средства, их роль в человеческой деятельности. Понятие правовых средств. Человеческая деятельность немыслима без постановки целей и соответствующих средств их достижения. Толковые словари определяют средства как приемы, способы действия для достижения чего-либо; или как орудия для осуществления какой-либо деятельности.[7 - См., например: Лопатин В. В., Лопатина Л. Е. Малый толковый словарь. М., 1993. С. 568.] К. В. Шундиков пишет, что в широком смысле под средством следует понимать любое явление, с помощью которого претворяется идеальная модель, цель в реальный материальный результат.[8 - См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001. С. 30.] Безусловно, средство можно толковать очень широко как общественную историческую ситуацию, самого человека, его интеллектуальный потенциал и физические способности, активность, нравственную и экологическую культуру и др. Таким образом, термин «средства» многозначен и может использоваться как конкретизирующая или уточняющая языковая единица.
Категория правовых средств тесно связана с понятием механизм правового регулирования, который был разработан С. С. Алексеевым,[9 - См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979 (гл. 19 – автор С. С. Алексеев); Он же: Общая теория права. М., 2008 (гл. 19).] полагающим, что правовое регулирование возможно за счет определенных форм и звеньев – запреты, правоспособность, право и обязанности и др. Вскоре автор пошел дальше, провозгласив, что правовое регулирование и его результат может быть достигнут посредством механизма правового регулирования, и определил его как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которого обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения».[10 - Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979. С. 281.] Как видно, в центре категории механизма правового регулирования находится система правовых средств. В числе взаимосвязанных основных правовых средств автор назвал правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты и юридические последствия (правореализацию). Впоследствии такой подход получил широкое признание в юридической литературе и стал называться инструментальным.[11 - См., например: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 48–55; Файткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 157–164; Малько А. В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3; Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001; Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2003 (гл. 22); Куликов В. Л., Лохлова И. С. Способы правового регулирования. Саратов, 2010; и др.] В. А. Сапун стал обосновывать инструментальную теорию права как результат аналитического подхода в праве и оценки юридических средств.[12 - См.: Сапун В. А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право. Владивосток, 1992. С. 20–26; Методология правоприменения и инструментальные свойства права // Методология юридической науки: состояние, проблемы, перспективы / под ред. М. Н. Марченко. М., 2005. С. 49–55.] Б. И. Пугинский предпринял удачную попытку исследования правовых средств в хозяйственных отношениях, при этом справедливо отмечая, что познание правовых средств – сложная теоретическая задача, которая сдерживается недостаточной исследованностью регулятивных механизмов права.[13 - См.: Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 99.]
Впоследствии категория «правовые средства» начинает обособляться и приобретать собственное значение, например, в учебнике «Проблемы теории государства и права» под ред. М. Н. Марченко появляется специальная глава «Проблемы правовых средств».[14 - Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999. С. 321–340.] Автор главы – А. В. Малько – верно подмечал, что правовые средства действуют и имеют эффект «в связке» цель – средство – результат.[15 - Там же. С. 321.] И еще одно важное замечание делает данный автор: «Юридические средства объединяются в определенную систему для решения поставленных задач… с тем, чтобы добиваться специально значимых результатов».[16 - Там же. С. 322.]
Виды правовых средств. По этому вопросу в юридической литературе высказаны различные точки зрения.[17 - Там же. С. 321–326; см. также: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 217, 218.] Дело в том, что в правоведении понятие средства имеет некоторую неопределенность, и с ним можно сопоставить такие термины, как «правовые феномены», «правовые факторы», «правовые действия» и др., которые в определенном смысле взаимозаменяемы.[18 - См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. С. 31.] Наиболее конструктивной следует считать позицию, согласно которой правовые средства необходимо подразделять на юридические установления, сформулированные в правовых нормах, и юридические технологии (деяния).[19 - См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования. С. 70–110; Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. С. 326; Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. С. 36–38; и др.Р. Б. Головкин полагает, что дуализм в понимании механизма правового регулирования и ее средств был впервые предложен В. М. Горшеневым. В период дискуссии с С. С. Алексеевым усложненное понимание действия права, предложенное данным автором, считает Р. Б. Головкин, поддерживалось немногими. Речь идет о конце 60-х и начале 70-х годов прошлого века. См.: Головкин Р. Б. Правовое и моральное регулирование частной жизни: свойства, стороны, охрана и защита. Владимир, 2005. С. 73.] Безусловно, такое деление безотносительно, ибо они могут действовать только в сочетании и дополнении друг друга. Не могут юридические технологии существовать вне правового опосредования, вне юридических конструкций и моделей.[20 - О связи юридических технологий см.: Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Практика. Иркутск. С. 6–10; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 10–18.] Из этого, с нашей точки зрения, исходил и Б. И. Пугинский, отмечая, что «правовые средства – интегрированные образования, соединения действий, основанных на правовых установлениях и усмотрении субъектов».[21 - Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 100.] Как видим, автор, кроме правовых установлений и действий, уделял внимание правовому усмотрению, что справедливо, ибо усмотрение и в создании правовых средств, и в деле реализации может быть использовано достаточно продуктивно.
Коллектив авторов
Настоящее научно-практическое пособие комплексно освещает вопрос о правовых средствах противодействия коррупции. В книге последовательно рассматриваются теоретико-правовые основы, международно-правовое регулирование противодействия коррупции; административно-правовые и уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами; предупреждение коррупции при осуществлении правосудия; гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе, а также зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией.
Научно-практическое пособие будет интересно и полезно для аспирантов, студентов, государственных и муниципальных служащих, преподавателей высших учебных заведений, сотрудников научных учреждений, практикующих юристов и всех, кто интересуется вопросами правовых средств противодействия коррупции.
Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие
Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Н. А. Власенко
Одобрено на секции публичного права Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012
Авторский коллектив
Н. А. Власенко – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. I, § 1)
С. А. Грачева – кандидат юридических наук (гл. I, § 2)
Е. Е. Рафалюк – кандидат юридических наук (гл. I, § 3)
А. В. Павлушкин – кандидат юридических наук (гл. I, § 4)
О. И. Тиунов – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. II)
А. А. Шевелевич – кандидат юридических наук (гл. III)
С. П. Андрусенко – младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (гл. IV)
А. А. Гравина – кандидат юридических наук (гл. V)
А. В. Габов – доктор юридических наук (гл. VI в соавторстве)
А. Е. Молотников – кандидат юридических наук (гл. VI в соавторстве)
Н. А. Голованова – кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации (гл. VII)
Введение
Коррупция – явление несовместимое с нормальным и эффективным функционированием государства, права и общества, несет в себе отрицательную моральную и юридическую оценки. Учитывая сложность причин, порождающих коррупцию и многообразие форм ее проявления, подход к противодействию ей должен быть комплексным. Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит праву, универсальному средству борьбы с противоправными деяниями.
Право воздействует на общественные отношения посредством ряда специальных правовых средств, образующих механизм правового регулирования. Под правовыми средствами противодействия коррупции понимаются прежде всего нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям и юридические технологии, сопряженные с эффективным выполнением, правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующими снижению негативных факторов коррупционной деятельности устранению причин, ее порождающих.
Настоящее научно-практическое пособие комплексно освещает вопрос о правовых средствах противодействия коррупции.
Цель данного издания – раскрыть сущность, особенности и систему правовых средств борьбы с коррупцией, а также сформировать у читателя знания и навыки по противодействию коррупции.
Структура книги соответствует поставленной авторами цели. В ней последовательно рассматриваются теоретико-правовые основы противодействия коррупции; международно-правовое регулирование противодействия коррупции; административно-правовые и уголовно-правовые меры борьбы с коррупционными фактами; предупреждение коррупции при осуществлении правосудия; гражданско-правовые средства противодействия коррупции в бизнесе, а также зарубежное законодательство в борьбе с коррупцией.
Представленное научно-практическое пособие предназначено для всех интересующихся вопросами правовых средств противодействия коррупции, в связи с чем материал в пособии изложен в доступной форме, что позволяет использовать его учащимися для самоподготовки, а также при подготовке к текущим и промежуточным формам контроля по учебным дисциплинам, посвященным антикоррупционной проблематике.
Настоящее научно-практическое пособие продолжает серию трудов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по проблемам профилактики и противодействия коррупционным правонарушениям.[1 - См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М. А. Краснов, Э. В. Талапина, Ю. А. Тихомиров и др. М.: Центр стратегических разработок, 2004; Правовой мониторинг: научно-практическое пособие. М.: ИЗиСП, 2009; Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. В. Н. Найденко, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева. М.: КОНТРАКТ, Волтерс Клувер, 2010. Коррупция: природа, проявление, противодействие: научно-правовое исследование / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012; Противодействие коррупции в федеральных органах исполнительной власти: научно-практическое пособие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2012; Правовые механизмы имплементации антикоррупционных конвенций / отв. ред. О. И. Тиунов. М., 2012; Механизм правового мониторинга: научно-практическое пособие / отв. ред. А. В. Павлушкин. М., 2012; Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Е. И. Спектор. М., 2012; Хабриева Т. Я. Правовые проблемы имплементации антикоррупционных конвенций // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 4; Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5–17; Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. № 4. С. 5–17; Хабриева Т. Я. Научно-правовые проблемы противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 8; Зорькин В. Д. Коррупция как угроза стабильному развитию общества // Журнал российского права. 2012. № 8; Власова Н. В., Рафалюк Е. Е. Правовые инновации в противодействии коррупции (обзор Международной школы-практикума молодых ученых-юристов) // Журнал российского права. 2012. № 8; Власова Н. В., Рафалюк Е. Е. Обзор Международной научной конференции «Первый Евразийский антикоррупционный форум» // Журнал российского права. 2012. № 7; Противодействие коррупции: сборник аналитических материалов. М., 2012; Список литературы по теме «Противодействие коррупции». М., 2012.]
Глава I. Теоретико-методологические основы противодействия коррупции
§ 1. Правовые средства противодействия коррупции: понятие и социальная роль
Противодействие коррупции должно иметь комплексный характер, что объясняется сложной природой данного явления. Каждая из сторон коррупции имеет собственное происхождение и глубоко уходит в особенности жизни человека. Речь идет о нравственных, социальных, экономических, политических и иных аспектах человеческого поведения, его мотивации. Правовая сторона жизни человека или, по выражению ряда авторов, – правовая жизнь,[2 - См.: Малько А. В., Михайлов А. Е. Правовая жизнь общества. Саратов, 2007. Авторы отмечают, что правовая жизнь есть «мир упорядоченных (предусмотренных) нормами права реалий (действий), поступков, отношений)». С. 8.] также может содействовать коррупционным отношениям и даже провоцировать их. В этом случае с долей условности можно говорить о правовых причинах коррупционных поступков. Между тем высокое нравственное предназначение права как феномена культуры должно выступать эффективным средством противодействия коррупции.
Таким образом, если идти по пути связи причин происхождения коррупционных явлений и средств противодействия им, то можно выделить нравственные, социальные, политические и иные средства противостояния коррупции. В их числе важное место занимают правовые.
Развитие коррупции в России вошло в стадию создания обширных и устойчивых интегрированных структур с сетевой формой организации. Это преступные сообщества, созданные для совместного извлечения дохода из коррупционной деятельности, участники которых объединяются не только для извлечения прибыли из такой деятельности, но и в целях эффективного осуществления инвестиций в расширение коррупции как особого рынка криминально-коррупционных услуг. Наиболее активны здесь отдельные группы государственных чиновников, определенные коммерческие или финансовые структуры, криминальные образования для защиты коррупционных сетевых структур и др.[3 - Подробнее см.: Еделев А. Л. Коррупция как системная угроза стабильности и экономической безопасности Российской Федерации // Налоги. Специальный выпуск. 2008.] По оценкам специалистов, большие масштабы коррупция приобрела в органах государственной и муниципальной власти, имеют место коррупционные правонарушения в государственных корпорациях, бизнес-структурах. При этом она имеет тенденцию не только к расширению, но и к институционализации и легализации. При характеристике коррупции и ее динамике важно учитывать причины ее возникновения и развития:
– неэффективность государственной власти при осуществлении экономических и социальных реформ, их неудовлетворительная подготовка, в том числе с позиции научной составляющей;
– криминализация политической элиты российского общества, ее сращивание с нелегальным бизнесом и капиталом;
– отсутствие или низкое качество антикоррупционных законов, а также подзаконных актов;
– прогрессирующая высокими темпами моральная деградация определенных слоев общества;
– низкий уровень нравственной и профессиональной подготовки (кадровой, технической и т. д.) правоохранительных органов, не всегда способных противодействовать организованной преступности, коррумпированным структурам всех уровней;
– весьма небольшой риск возможного разоблачения коррупционных структур, их лидеров, а также неприятие к ним соответствующих правовых, профессиональных и нравственных мер; и др.
Кроме этого, при характеристике российской коррупции нужно учитывать и такие факторы:
– неоправданное и многократное увеличение чиновников, часто служащих кадровой основой для развития коррупции;
– быстрый рост теневой экономики и незаконно нажитых денежных ресурсов, являющихся источником финансирования коррупции;
– сложившаяся привычка терпимости слоев населения к коррупции и снисходительное отношение к ней;
– наличие огромного и все возрастающего разрыва между доходами наиболее богатых и беднейших слоев населения;
– массовый кадровый обмен между государственными и коммерческими организациями; и др.[4 - Подробнее см.: Гостева С. Р. Противодействие коррупции – важнейшее условие укрепления национальной безопасности России // Юридический мир. 2011. № 1. С. 12–20.]
Сказанное говорит в пользу того, что размах коррупции, ее рост стал серьезной национальной угрозой в России. Экономика пробуксовывает, социальная сфера недополучает соответствующих финансовых и материальных ресурсов, разрушаются нравственные устои общества. Коррупция на бытовом уровне становится элементом жизни человека. Противодействие коррупционным отношениям, ее динамике должно стать не только важным элементом внутригосударственной политики, но и предметом исследования гуманитарных наук, в том числе юриспруденции.
Доктринальные подходы к изучению коррупции в праве исследовала академик РАН Т. Я. Хабриева.[5 - См.: Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5–17; Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Коррупция: природа, проявления, противодействие: научно-правовое исследование / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2012.] Теоретический анализ коррупции с точки зрения отклоняющегося поведения провел профессор Ю. А. Тихомиров. «Коррупция, – пишет автор, – одно из наиболее редких негативных отклонений деятельности от целей и содержания правового регулирования. Ее причины кроются в уровне и укладе жизни людей, их сознании, в низком уровне деятельности звеньев публичной власти и плохой правовой регламентации оказания услуг гражданам и юридическим лицам».[6 - Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2000. С. 380.] Совершенно верно, что коррупционное поведение есть «резкое» отклонение от целей и содержания правового регулирования, как верно и то, что ненадлежащая правовая регламентация оказания услуг является причиной такого вида отклоняющегося поведения. Но следует идти дальше и видеть причины коррупционности современного российского общества в кризисе политической системы и права в целом. Важна также и выработка средств противодействия данному явлению.
Социальные средства, их роль в человеческой деятельности. Понятие правовых средств. Человеческая деятельность немыслима без постановки целей и соответствующих средств их достижения. Толковые словари определяют средства как приемы, способы действия для достижения чего-либо; или как орудия для осуществления какой-либо деятельности.[7 - См., например: Лопатин В. В., Лопатина Л. Е. Малый толковый словарь. М., 1993. С. 568.] К. В. Шундиков пишет, что в широком смысле под средством следует понимать любое явление, с помощью которого претворяется идеальная модель, цель в реальный материальный результат.[8 - См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001. С. 30.] Безусловно, средство можно толковать очень широко как общественную историческую ситуацию, самого человека, его интеллектуальный потенциал и физические способности, активность, нравственную и экологическую культуру и др. Таким образом, термин «средства» многозначен и может использоваться как конкретизирующая или уточняющая языковая единица.
Категория правовых средств тесно связана с понятием механизм правового регулирования, который был разработан С. С. Алексеевым,[9 - См.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966; Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979 (гл. 19 – автор С. С. Алексеев); Он же: Общая теория права. М., 2008 (гл. 19).] полагающим, что правовое регулирование возможно за счет определенных форм и звеньев – запреты, правоспособность, право и обязанности и др. Вскоре автор пошел дальше, провозгласив, что правовое регулирование и его результат может быть достигнут посредством механизма правового регулирования, и определил его как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которого обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения».[10 - Проблемы теории государства и права / под ред. С. С. Алексеева. М., 1979. С. 281.] Как видно, в центре категории механизма правового регулирования находится система правовых средств. В числе взаимосвязанных основных правовых средств автор назвал правовые нормы, правоотношения, правоприменительные акты и юридические последствия (правореализацию). Впоследствии такой подход получил широкое признание в юридической литературе и стал называться инструментальным.[11 - См., например: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 48–55; Файткуллин Ф. Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 157–164; Малько А. В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. № 3; Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. Саратов, 2001; Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2003 (гл. 22); Куликов В. Л., Лохлова И. С. Способы правового регулирования. Саратов, 2010; и др.] В. А. Сапун стал обосновывать инструментальную теорию права как результат аналитического подхода в праве и оценки юридических средств.[12 - См.: Сапун В. А. Инструментальная теория права в юридической науке // Современное государство и право. Владивосток, 1992. С. 20–26; Методология правоприменения и инструментальные свойства права // Методология юридической науки: состояние, проблемы, перспективы / под ред. М. Н. Марченко. М., 2005. С. 49–55.] Б. И. Пугинский предпринял удачную попытку исследования правовых средств в хозяйственных отношениях, при этом справедливо отмечая, что познание правовых средств – сложная теоретическая задача, которая сдерживается недостаточной исследованностью регулятивных механизмов права.[13 - См.: Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 99.]
Впоследствии категория «правовые средства» начинает обособляться и приобретать собственное значение, например, в учебнике «Проблемы теории государства и права» под ред. М. Н. Марченко появляется специальная глава «Проблемы правовых средств».[14 - Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999. С. 321–340.] Автор главы – А. В. Малько – верно подмечал, что правовые средства действуют и имеют эффект «в связке» цель – средство – результат.[15 - Там же. С. 321.] И еще одно важное замечание делает данный автор: «Юридические средства объединяются в определенную систему для решения поставленных задач… с тем, чтобы добиваться специально значимых результатов».[16 - Там же. С. 322.]
Виды правовых средств. По этому вопросу в юридической литературе высказаны различные точки зрения.[17 - Там же. С. 321–326; см. также: Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 217, 218.] Дело в том, что в правоведении понятие средства имеет некоторую неопределенность, и с ним можно сопоставить такие термины, как «правовые феномены», «правовые факторы», «правовые действия» и др., которые в определенном смысле взаимозаменяемы.[18 - См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. С. 31.] Наиболее конструктивной следует считать позицию, согласно которой правовые средства необходимо подразделять на юридические установления, сформулированные в правовых нормах, и юридические технологии (деяния).[19 - См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования. С. 70–110; Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. С. 326; Шундиков К. В. Механизм правового регулирования. С. 36–38; и др.Р. Б. Головкин полагает, что дуализм в понимании механизма правового регулирования и ее средств был впервые предложен В. М. Горшеневым. В период дискуссии с С. С. Алексеевым усложненное понимание действия права, предложенное данным автором, считает Р. Б. Головкин, поддерживалось немногими. Речь идет о конце 60-х и начале 70-х годов прошлого века. См.: Головкин Р. Б. Правовое и моральное регулирование частной жизни: свойства, стороны, охрана и защита. Владимир, 2005. С. 73.] Безусловно, такое деление безотносительно, ибо они могут действовать только в сочетании и дополнении друг друга. Не могут юридические технологии существовать вне правового опосредования, вне юридических конструкций и моделей.[20 - О связи юридических технологий см.: Власенко Н. А. Законодательная технология. Теория. Опыт. Практика. Иркутск. С. 6–10; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н. А. Власенко. М., 2011. С. 10–18.] Из этого, с нашей точки зрения, исходил и Б. И. Пугинский, отмечая, что «правовые средства – интегрированные образования, соединения действий, основанных на правовых установлениях и усмотрении субъектов».[21 - Пугинский Б. И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М., 1984. С. 100.] Как видим, автор, кроме правовых установлений и действий, уделял внимание правовому усмотрению, что справедливо, ибо усмотрение и в создании правовых средств, и в деле реализации может быть использовано достаточно продуктивно.