Правовые проблемы помилования в России

Ю. В. Саженков, В. И. Селиверстов

Правовые проблемы помилования в России

Авторы:

Ю. В. Саженков – кандидат юридических наук, генеральный директор ИД «Юриспруденция»

В. И. Селиверстов – доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, ректор Московского института права

Рецензенты:

П. Г. Пономарев – доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ

А. С. Михлин – доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ

© Ю. В. Саженков, В. И. Селиверстов, 2007

© Ю. В. Саженков, В. И. Селиверстов, 2008, с изменениями

© ИД «Юриспруденция», 2008

Предисловие

Представленное читателю научное исследование посвящено актуальной для современного состояния России теме. На протяжении последних десятилетий мы наблюдаем рост преступности, появление новых особо жестоких и бесчеловечных способов совершения преступлений, повышение организованности преступных группировок и многое другое, что порою порождает сомнения в способности справиться с этим злом.

На этом фоне появление исследовательских работ, посвященных проявлению гуманизма к преступникам, нередко вызывает определенную настороженность. Между тем проявление милосердия к лицу, совершившему преступление, свидетельствует не о слабости, а о силе государства и общества, базирующейся на известном еще нашим предкам постулате о том, что добро должно победить зло.

В издании исследуются политико-правовые, организационные, социально-психологические проблемы осуществления помилования в России на современном этапе. Для их решения использован зарубежный опыт помилования преступников, международные стандарты обращения с правонарушителями. Очень интересны конкретные социологические исследования авторов о путях повышения эффективности применения данного правового института.

Книга написана на базе обширного эмпирического материала, в том числе практики деятельности российского омбудсмена. Один из авторов работы долгое время трудился в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, где возглавлял Управление государственной защиты прав человека. Многие идеи, в том числе проект федерального закона «О помиловании», явились итогом этой правозащитной деятельности.

Особенность монографии заключается не только в том, что в ней поставлены правовые вопросы применения помилования и даны конкретные ясные решения спорных проблем, но и в том, что данная работа получила свое логическое завершение в рамках негосударственного образовательного учреждения «Московский институт права (МИП)». Это является еще одним доказательством того, что негосударственное образование становится необходимым инструментом решения важных политико-правовых и социальных проблем.

Представляя читателю исследование ректора Московского института права, доктора юридических наук, профессора В. И. Селиверстова и генерального директора издательского дома «Юриспруденция», кандидата юридических наук Ю. В. Саженкова, думаю, что эта книга будет полезна не только специалистам правоохранительных структур, но и сотрудникам государственных органов, политикам, правозащитникам, преподавателям, студентам, а также другим гражданам, которых волнует проблема применения наказания в России.

Президент объединенной Академииобразовательных учреждений,доктор информатики и менеджмента,профессор Международной Академииинтеграции науки и бизнесаЕ. В. Волков

Введение

Настоящая книга посвящена комплексному исследованию института помилования в единстве уголовно-правовых, уголовно-исполнительных и иных аспектов его правового закрепления. Она написана с учетом действия новых законодательных и подзаконных нормативных правовых актов в сфере применения помилования.

Для достижения цели в указанной монографии были поставлены и реализованы следующие задачи исследования:

– анализ юридической природы института помилования в Российской Федерации;

– определение соотношения помилования со смежными правовыми институтами;

– анализ международных стандартов и зарубежного опыта применения помилования;

– выяснение профессионального мнения о путях повышения эффективности применения помилования и совершенствовании его законодательной основы;

– раскрытие нормативных организационных основ применения помилования;

– выработка нормативного и доктринального определения помилования;

– анализ основных видов и подвидов помилования, закрепленных уголовным законодательством;

– рассмотрение правового регулирования института помилования в нормах уголовно-исполнительного законодательства;

– обоснование возможности и необходимости принятия комплексного федерального закона «О помиловании»;

– определение путей совершенствования правового регулирования применения помилования к осужденным, выработка конкретных предложений по совершенствованию норм уголовного, уголовно-исполнительного и иного законодательства Российской Федерации.

В работе использованы статистические данные Росстата о преступности, результатах судебной деятельности, составе осужденных и другие показатели социально-экономического развития России.

Ряд положений книги аргументируется результатами Всероссийской специальной переписи осужденных, проведенной в ноябре 1999 года, а также анализом материалов средств массовой информации.

Авторы монографии использовали данные, содержащиеся в отчетах о результатах деятельности комиссий по вопросам помилования, полученные в Администрации Президента Российской Федерации, а также в материалах трех Всероссийских научно-практических конференций (г. Великий Новгород, г. Саратов, г. Брянск), двух Всероссийских совещаний (г. Нижний Новгород, Горки-10 Московской области), двух российско-французских коллоквиумов (г. Владимир и г. Москва) с участием председателей комиссий по вопросам помилования на территории субъектов Российской Федерации.

Особо следует отметить, что многие выводы и предложения обоснованы результатами проведенного одним из авторов монографии опроса 124 экспертов, в числе которых были известные ученые, правозащитники, специалисты исправительных учреждений, ФСИН Минюста России, а также руководители и члены комиссий по вопросам помилования 38 субъектов Российской Федерации. Результаты опроса этих экспертов были выделены в отдельную группу и даны в сравнении с общими показателями экспертного опроса, что повысило достоверность его результатов.

Несомненно, основные выводы и предложения монографической работы представляют собой вклад в науку уголовного и науку уголовно-исполнительного права. Они могут быть учтены при совершенствовании действующего уголовного, уголовно-исполнительного и иного законодательства Российской Федерации.

Настоящая книга может быть использована в учебном процессе при преподавании курса уголовного права (темы: «Основания освобождения от отбывания наказания», «Помилование»), уголовно-исполнительного права (тема: «Правовое регулирование порядка освобождения от уголовного наказания»), а также в научно-исследовательской работе. Выводы и предложения могут быть востребованы при определении путей совершенствования деятельности комиссий по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации.

Помилование представляет из себя такой правовой институт, который волнует не только специалистов в области юриспруденции, но и правозащитников, руководителей государственных структур, общественных объединений, а также других граждан, кому интересна проблематика применения наказания в России.

Глава I. Помилование в Российской Федерации: постановка проблемы

Уже более десяти лет Россия проводит экономические, социальные и политические реформы. В связи с этим перед государством и гражданским обществом возникают новые задачи, требующие своего разрешения. В их числе обеспечение правопорядка в России и одной из важнейших его направлений – борьба с преступностью.

За последние годы регистрируемая преступность подвержена существенным колебаниям. В 2004 году число преступлений, зарегистрированных официальной статистикой, составило 2 млн 893,8 тыс., что на 5 % больше, чем за 2003 год. В 2005 году рост преступности продолжился: регистрируемая преступность увеличилась на 22,8 %, а число преступлений впервые превысило 3,5 миллиона. В 2006 году зарегистрировано 3 млн 855 тысяч преступлений, что на 8,5 % больше, чем в 2005 году.

Следует согласиться с известными криминологами в том, что регистрируемая преступность представляет только «надводную часть айсберга», общий же ее уровень, с учетом латентной, составляет от 10 до 15 млн преступлений в год.[1] Постепенно столь сложное положение с преступностью признают и официальные лица российского государства. Генеральный прокурор Российской Федерации на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в марте 2005 года сделал вывод о том, что уровень преступности в 2004 году составил не 2,9 млн, а 9–12 миллионов преступлений. Все это представляет реальную угрозу национальной безопасности государства, правам и свободам российских граждан.

В этих условиях все чаще звучат предложения о необходимости кардинального ужесточения мер воздействия, применяемых к лицам, совершившим преступления. Эти предложения выносятся известными учеными и практиками, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, руководителями правоохранительных структур России. В известной степени такая радикализация взглядов на проблемы борьбы с преступностью опирается на общественное мнение: регулярные вопросы населения свидетельствуют о том, что уровень тревоги жителей России за свою безопасность велик. Так, согласно данным опросов ВЦИОМ последних нескольких лет, на втором месте по степени угрозы для страны стоит проблема преступности – ее назвали главной бедой для России 35 % опрошенных лиц. В большей степени люди опасаются стать жертвой преступлений: 53 % – преступлений против жизни и здоровья своих родственников и 40 % – против себя лично, 25 % опрошенных опасаются преступлений против своей собственности.[2]

В то же время опыт нашего государства и зарубежных стран свидетельствует о том, что лишь усилением уголовной репрессии проблему преступности не решить. Необходима четко выверенная, социально обусловленная и понятная населению дифференциация воздействия на преступников, сочетающая в себе как меры уголовно-правового принуждения, так и меры уголовно-правового поощрения за позитивное поведение лиц, отбывающих наказание. В числе таких мер важное место занимает помилование осужденных.

Помилование представляет собой важную правовую проблему. Оно занимает особое место в числе видов смягчения наказания осужденных, поскольку применяется по решению Президента Российской Федерации. В этих аспектах помилование схоже с актами амнистии, принимаемыми Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Соответственно, по своей юридической природе институт помилования представляет собой комплексный правовой институт, регулируемый нормами ряда отраслей российского права. Указанная регламентация осуществляется Конституцией Российской Федерации, Уголовным кодексом Российской Федерации, Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 года 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 16.03.2007 г. 359), утвердившим Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации.

Сложность юридической природы института помилования, сочетающего в себе конституционно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-исполнительные и административно-правовые субинституты, всегда вызывала интерес юридической науки к теоретическим и прикладным проблемам помилования.

Проблема помилования в аспекте конституционных полномочий главы государства, а также в системе мер уголовно-правового поощрения исследовалась учеными Греции и Рима, западноевропейскими государствоведами и криминалистами. Большое внимание исследованию проявления милости к преступнику уделили дореволюционные специалисты государственного и уголовного права России (Фойницкий И. Я., Лазаревский Н. И., Сергиевский Н. Д., Таганцев Н. С. и др.). В советский период развития юриспруденции проблемы помилования находились в сфере научных интересов известных ученых: З. А. Астемирова, С. И. Зельдова, М. М. Карпушина, В. И. Курляндского, М. П. Мелентьева, П. С. Ромашкина и Н. А. Стручкова. По-прежнему активно исследуют проблемы, связанные с освобождением от отбывания наказания, в том числе и проблемы помилования, известные ученые-криминалисты Ю. М. Антонян, М. М. Бабаев, Н. И. Ветров, Ю. В. Голик, А. Я. Гришко, М. П. Журавлев, В. Е. Квашис, С. Г. Келина, Д. А. Корецкий, В. П. Малков, А. С. Михлин, П. Г. Пономарев, Ю. М. Ткачевский, О. В. Филимонов, В. Д. Филимонов, В. А. Уткин. На рубеже 90-х годов по проблемам помилования была защищена кандидатская диссертация К. М. Тищенко (1992 г.). Проблемам помилования и амнистии посвящена докторская работа И. А. Марогуловой (1999 г.). В рамках уголовно-правового института освобождения от отбывания наказания исследовала проблему помилования Л. В. Яковлева, защитившая в 2004 году диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук.

Помилование – это важная правоприменительная проблема.

Актуальность исследования института помилования возросла в связи с наблюдавшимися в последнее время колебаниями в практике применения этого вида смягчения участи осужденных. Период с 1992 по 2000 год характерен для Российской Федерации широким распространением практики помилования. Согласно статистическим данным, если в России в 1992 году из исправительных колоний в результате актов помилования было освобождено 2726 человек, то в 1995 году – 4988. В 1999 году таких лиц было уже 7418.[3]

Столь активное применение помилования фактически разделило специалистов, занимающихся вопросами помилования, на два противоположных лагеря. Одни (в основном правозащитники, представители творческих профессий, отдельные ученые) считали эту практику оправданной, приводя в качестве аргументов чрезмерную суровость норм УК РФ 1996 г., карательное правосознание российских судей и другие причины. В частности, С. Е. Вицин отмечал: «Институт и процедура помилования – это не уголовно-исполнительная, не уголовно-процессуальная процедура и не уголовно-правовая проблема, это проблема конституционная, поэтому искусственно ограничивать помилование нельзя».[4]

Сторонники противоположного взгляда на применение помилования подчеркивали его исключительный характер, приводя в качестве доказательств статистику и данные конкретных социологических исследований о достаточно высоком уровне рецидива преступных действий со стороны помилованных.

Избрание нового главы государства и последовавшие за этим на рубеже тысячелетия политические изменения, направленные на укрепление российской государственности, оказали влияние и на практику применения помилования. Ликвидация в 2001 году Комиссии по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации и передача ее функций (вопреки общей тенденции централизации власти) в субъекты Российской Федерации привела к снижению как общего числа поданных ходатайств о помиловании, так и к существенному сокращению числа лиц, к которым была применена эта мера милосердия. Так, в 2003 году было помиловано 187 человек, в том числе один указ касался помилования 97 человек. Это был указ о помиловании женщин, инициатором данного указа было Министерство юстиции РФ, что дало основание для появления взгляда о существовании так называемого коллективного помилования. В 2004 году было помиловано 72 осужденных, в 2005 году – 42. В 2006 году правовая база «Гарант» содержала сведения о 9 осужденных, к которым Президентом Российской Федерации было применено помилование.

Несложно подсчитать, что за семь лет (с 1999 по 2006 год) число помилованных сократилось в 824 раза.

Такое различие в применении данного института вызывает опасение в том, что помилование излишне политизировано. Недаром тенденция сокращения числа помилованных явственно обозначилась после ослабления влияния одних политических сил и прихода к механизмам государственной власти других.

Помилование представляет собой важную политическую проблему. При всем развитии, которое прошло человечество в целом и Россия в частности, идеологическая составляющая помилования осталась и по сей день. Институт помилования (в особенности с надлежащей практикой его применения) может способствовать повышению авторитета главы государства, демонстрируя его принципиальность и государственный прагматизм, с одной стороны, человеколюбие и милосердие, с другой. Но он может и дискредитировать его, а заодно и власть, которую он представляет. Особенно в тех случаях, когда решения главы государства не воспринимаются обществом. Не секрет, что существуют полярные мнения о практике помилования между различными политическими силами. Если либералы выступают за расширение применения этого института, то консерваторы и отчасти центристы – за применение помилования в качестве исключительной меры смягчения участи осужденных. Все это может использоваться и используется в политической борьбе, в том числе между различными идеологическими течениями и политическими партиями.

В свою очередь, это может усиливать или ослаблять противоречия между различными социальными группами и просто между людьми, особенно в вопросе помилования осужденных к смертной казни. Недаром Русская православная церковь в Основах социальной концепции констатировала, что наказание смертью вызывает неоднозначные чувства в народе, вопрос об отмене или неприменении смертной казни должен решаться обществом свободно, с учетом состояния в нем преступности, правоохранительной и судебной систем, а наипаче из соображений охраны жизни благонамеренных членов общества. В то же время церковь часто принимала на себя долг печалования перед светской властью об осужденных на казнь, прося для них милости и смягчения наказания.

Актуальным направлением для юридической науки является исследование законодательных основ применения помилования в аспекте определения оптимального соотношения норм федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. В этом контексте необходима научная экспертиза целесообразности законодательных форм и пределов ограничения компетенции Президента Российской Федерации в применении помилования. В этом же ключе важной задачей юридической науки является ответ на вопрос о необходимости регламентации оснований и порядка применения помилования в отдельном комплексном федеральном законе «О помиловании».

С учетом интереса государственных структур, ученых, представителей правозащитных общественных формирований, осужденных и иных граждан России является злободневным анализ законодательного закрепления оснований, видов и подвидов помилования, субъектов обращения с ходатайством о помиловании и гарантий реализации права на обращение с подобным ходатайством, определения компетенции государственных органов Российской Федерации и субъектов Федерации в решении вопросов применения помилования и других проблем.

Помилование представляет собой важную организационную проблему.

С ликвидацией в 2001 году центральной Комиссии по вопросам помилования и образованием аналогичных комиссий в каждом субъекте Российской Федерации высказывались сомнения в способности данной конструкции обеспечить единство политико-правовых подходов в применении помилования. Были опасения, что могут возобладать региональные интересы и под помилование подпадут разные по степени общественной опасности осужденные. В частности, региональные структуры могли бы с большей охотой рекомендовать к помилованию осужденных, которые не проживали до осуждения в данном субъекте РФ и после освобождения уехали бы к себе домой, тем самым не осложнили бы криминогенную обстановку. Следует сказать, что эти опасения не подтвердились, во всяком случае, авторы монографии не располагают такими данными. Зато появилась другая организационная проблема.

В администрации Президента РФ скопилось довольно большое число нерассмотренных ходатайств осужденных о помиловании. Согласно последним данным, с середины 2004 года осужденные и региональные комиссии по вопросам помилования вообще не получают ответов из администрации Президента Российской Федерации – ни положительных, ни отрицательных. Комиссии получают новые ходатайства осужденных, их рассматривают, отсылают в администрацию, что увеличивает общее число нерассмотренных материалов. Как будет показано далее, такая практика была характерна и для 2002–2003 годов: многие осужденные освобождались из исправительных учреждений, некоторые умирали, так и не дождавшись ответа на поданное ходатайство.

Приводит ли данная практика к нарушениям прав человека? Несомненно, поскольку речь идет о праве на получение ответа в разумные сроки. Пусть даже он будет и отрицательным. Президент имеет право осуществлять помилование, но Президент обязан дать ответ инициатору помилования о том, какое он принял решение. О том, как разрешить данную ситуацию, ответ дан в анализируемом далее в настоящей монографии проекте федерального закона «О помиловании».

Существует еще одна организационная проблема, связанная с необходимостью введения условного помилования и, соответственно, с определением организационных механизмов контроля за поведением лиц, помилованных под условием несовершения нового преступления.

В российской науке продолжительное время обсуждается вопрос о необходимости создания специализированной службы, которая бы контролировала поведение лиц, осужденных условно (ст. 73 УК РФ) или освобожденных от дальнейшего отбывания наказания под условием несовершения нового преступления (ст. 79 УК РФ) и тем самым способствовала бы предупреждению новых преступлений с их стороны. Аналог данной службы в зарубежных государствах называется службой пробации. Эта служба могла бы осуществлять контроль за поведением лиц, помилованных под условием несовершения нового преступления. Тем самым была бы гарантирована и эффективность применения помилования.

В середине 2005 года Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обратился к Президенту Российской Федерации В. В. Путину с предложением о создании службы пробации. Учитывая важность данной инициативы, приведем обращение Уполномоченного текстуально. (Оно опубликовано на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации www.ombudsmanrf.ru).

«Уважаемый Владимир Владимирович!

На основе анализа поступающих ко мне обращений граждан считаю важной реализацию содержащейся в Вашем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации позиции о принципиально новых подходах к организации борьбы с преступностью.

Отрадно отметить, что Россия отошла от абсолютизации наказания в виде лишения свободы. В результате почти две трети осуждаются к мерам уголовно-правового воздействия, не связанным с изоляцией осужденных от общества. По этому же пути идут и зарубежные страны, где, в отличие от России, широкое применение альтернативных мер воздействия дополняется установлением постпенитенциарного контроля за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, оказанием этим лицам значимой социальной помощи со стороны государства и общественных институтов, продуманной системной работы по профилактике рецидивных преступлений и по ресоциализации бывших преступников в общество.

Еще одно отличие заключается в том, что вся эта работа проводится в большинстве стран мира самостоятельной и развитой службой пробации.

В настоящее время прообраз службы пробации в Российской Федерации есть, им являются уголовно-исполнительные инспекции в составе Федеральной службы исполнения наказаний, которые исполняют наказания в виде обязательных работ, лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью и исправительных работ. На них также возложены задачи поконтролю за поведением условно осужденных, осужденных беременных женщин и женщин, имеющих малолетних детей, которым судом отсрочено отбывание.

Вместе с тем, назначение традиционно понимаемой службы пробации гораздо шире. Она преследует иные, отличные от наказания цели, направленные, в первую очередь, на профилактику повторных преступлений и социальную реабилитацию лиц, попавших в сферу ее деятельности. Поэтому служба пробации не входит в системы органов внутренних дел и уголовно-исполнительных учреждений, в основе функционирования которых имеется карательная составляющая. Именно по этой причине в службу пробации включаются элементы ювенальной юстиции, прежде всего, надзор за поведением несовершеннолетних правонарушителей.