Муниципальное право России

Смежными являются также нормы об ответственности субъектов муниципально-правовых отношений. Это касается соотношения муниципального права с административным и гражданским правом.

Муниципальное право тесно связано с гражданским в силу того, что муниципальные образования являются участниками гражданского оборота. При этом от их имени выступают органы местного самоуправления – как юридические лица.

Связующим звеном муниципального и гражданского права и их науки является муниципальная собственность, научные исследования относительно которой проводятся и той, и другой наукой.

То же самое можно сказать о взаимодействии науки муниципального и земельного права. Органы местного самоуправления имеют непосредственное соприкосновение с управлением определенной частью земельных ресурсов. В силу этого обе отрасли права и их наука занимаются научным исследованием земельных отношений.

Соотношение науки муниципального права и науки финансового права обусловлено равным их отношением к исследованиям в области бюджетно-финансовой деятельности органов местного самоуправления. Это касается как материального, так и процессуального права.

5. Источниками науки муниципального права являются: практическая деятельность, выраженная в формах непосредственной и представительной демократии местного самоуправления; в результатах осуществления местного самоуправления и в способах достижения этих результатов; нормативные акты органов государственной власти и местного самоуправления; теоретическая, научная и учебная литература отечественных и зарубежных ученых; судебная практика по проблемам местного самоуправления; комплексные исследования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, сформулированные в научных и практических обзорах, информациях, справках, аналитических служебных записках, материалы научно-практических конференций по проблемам местного самоуправления.

§ 1. Источники муниципального права

Под источниками муниципального права понимается система нормативных правовых актов общего и специального характера, содержащих нормы муниципального права, а также совокупность правовых обычаев, традиций и юридических прецедентов, применяемых при осуществлении местного самоуправления.

Общие источники – Конституция РФ; Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.

Общий характер названных источников объясняется тем, что в них изложены основополагающие нормы-принципы о местной публичной власти. Более подробная система норм муниципального права закреплена в нормативных актах специального характера.

Специальные источники – это федеральные законы, касающиеся становления и развития муниципальной власти; указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

В состав специальных включаются также нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (законы о местном самоуправлении и т. д.), а также принимаемые в системе местного самоуправления. Обычаи, как правило, имеют локальный характер. Их можно отнести к источникам уровня только муниципального образования.

Классификацию источников муниципального права можно проводить также по уровням. В настоящее время сложилось четыре уровня:

1) нормативные правовые акты Российской Федерации, которые подразделяются на две части. Первую часть составляет Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме. Именно в этом заключается особый характер данного источника муниципального права. Вторую часть составляют нормативные акты законодательного органа РФ, Президента РФ и Правительства РФ. К данной группе можно отнести юридический прецедент;

2) нормативные правовые акты субъектов РФ составляют вторую группу источников;

3) международные правовые акты составляют третью группу источников;

4) нормативные акты, принятые в системе местного самоуправления, а также обычаи составляют четвертую группу.

Нормативные правовые акты Российской Федерации

Основополагающим источником муниципального права является Конституция РФ, установившая нормы-принципы о местном самоуправлении. Конституция РФ содержит значительное число норм-принципов муниципального права. При сравнении этого числа с числом норм других отраслей права можно увидеть, что нормы муниципального права стоят на втором месте после норм конституционного права. Они закреплены в гл. I Конституции, т. е. в главе об основах конституционного строя, в ч. 2 ст. 32, ст. 33, 72, гл. 8.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя России. Глава 8 Конституции РФ является одной из специальных глав, потому что она посвящена только местному самоуправлению. В ней закреплены исключительно нормы муниципального права, имеющие свое функциональное предназначение.

Поскольку Конституция РФ обладает высшей юридической силой и нормы муниципального права занимают значительное место, можно судить о степени значимости и самостоятельности муниципального права в России. Как уже было отмечено, Конституция РФ относится к нормативным источникам общего характера. Ее нормы устанавливают наиболее общие положения.

Более детальное развитие нормы муниципального права получают в специальном законодательстве. К ним можно отнести Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его новую редакцию от 6 октября 2003 г. № 131.

К специальным законам в области муниципального права можно отнести также Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Источниками муниципального права являются также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон РФ «Об образовании», Федеральные законы «О недрах», «Об участии в международном информационном обмене», Бюджетный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» и др.

Источниками муниципального права были Указы Президента РФ: от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»; от 15 октября 1999 г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; от 29 мая 1997 г. «О совете по местному самоуправлению в Российской Федерации»; от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» и др. Многие из этих указов уже утратили свою силу, но тем не менее на первом этапе становления муниципального права они сыграли определенную роль. На их основе были разработаны и приняты федеральные законы и законы субъектов РФ, сформировавших систему муниципального права.

К источникам муниципального права относятся постановления Правительства РФ. Их число ограничено по сравнению с законами и указами Президента РФ.

Источниками муниципального права являются нормативные акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти.

Источниками муниципального права являются также постановления палат Федерального Собрания РФ. Их число также ограничено. К ним можно отнести постановление Государственной Думы Федерального Собрания от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление»[5].

Естественными источниками муниципального права можно считать сложившиеся в истории традиции и обычаи, на основе которых формируются нормы по организации, например, общинного самоуправления, казачьего самоуправления. Не исключается возможность повторения исторической эпохи земского самоуправления. В соответствии с традициями и обычаями иногда устанавливается наименование органов местного самоуправления, определяется регламент их деятельности.

Такой подход способствует сближению интересов местной власти и населения, реанимирует принцип построения местного самоуправления снизу – по инициативе самих жителей. При этом формируемые на основе традиций и обычаев нормы муниципального права в большей мере соответствуют фактической жизни, и степень их реализации намного выше, чем у тех, которые навязываются сверху без учета местных традиций и обычаев.

Источником права может выступать юридический прецедент[6]. К прецедентам можно было бы отнести решения высших судебных инстанций по вопросам местного самоуправления, связанным с конституционностью решений, принимаемых в системе местного самоуправления. Вероятность необходимости введения прецедента как источника муниципального права продиктована сегодня наличием массовых нарушений законодательства органами государственной власти и местного самоуправления при осуществлении функций и полномочий.

Судебные решения могли бы стать дополнительным средством обеспечения исполнения законов.

Международные правовые акты

В состав источников муниципального права включаются также международные правовые акты, о чем свидетельствует ст. 15 Конституции РФ. Норма данной статьи прямо устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Это означает, что если Российская Федерация присоединилась к таким документам, то она обязана их соблюдать. К таким документам можно отнести Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, Европейскую хартию местного самоуправления и др., к которым Россия присоединилась.

Конституция РФ устанавливает соотношение юридической силы национального законодательства и международных договоров Российской Федерации.

Международному договору Российской Федерации отдается приоритет перед национальным законодательством. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15). Аналогичные правила применяются также и в частном праве.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

Значительную часть нормативных правовых актов о местном самоуправлении, принимаемых органами государственной власти, составляют законы субъектов Российской Федерации. К ним относятся: конституции республик; уставы краев, областей, автономной области, автономных округов; законы о местном самоуправлении и др.

Подзаконные акты, как правило, издают исполнительно-распорядительные органы субъектов Российской Федерации. К ним можно отнести решения правительств и руководителей республик, администраций или глав администраций субъектов о выделении субсидий, субвенций на покрытие расходов в связи с недостаточностью собственных средств муниципального образования, направлении денежных средств и иных материальных ресурсов на ликвидацию последствий стихийных бедствий и т. д.

Подзаконные акты могут быть изданы также законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления

Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления, составляют подзаконную основу правовой базы муниципальной власти.

В юридической литературе имеются различные точки зрения относительно структуры источников права, принимаемых в пределах муниципального образования. Например, коллективы авторов учебника «Муниципальное право» под редакцией А. М. Никитина[7] и под редакцией Н. С. Бондаря[8] не называют в качестве источников муниципального права решения, принимаемые на референдумах, собраниях, сходах граждан.

О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев[9], Н. В. Постовой[10] считают, что такие решения составляют основу источников права, зарождающихся в недрах муниципального образования, и обладают высшей юридической силой среди актов, издаваемых в системе местного самоуправления.

К таким нормативным актам можно отнести уставы муниципальных образований.

С учетом изложенного нормативные акты, принимаемые в системе местного самоуправления, можно классифицировать по субъектам, их издавшим, а также по функциональному признаку.

По субъектам издания они подразделяются на решения, принимаемые:

1) населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;

2) представительными органами местного самоуправления;

3) исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления общей и специальной компетенции;

4) выборными должностными лицами местного самоуправления и назначаемыми на должность по контракту.

По функциональному признаку они подразделяются на акты:

1) организационно-процессуального характера (регламенты, инструкции);

2) структурно-управленческого характера (положения об органах местного самоуправления и их подразделениях);

3) финансового обеспечения (бюджеты, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе);

4) территориальной организации муниципальной власти;

5) хозяйственной деятельности органов местного самоуправления;

6) социально-культурной деятельности органов местного самоуправления и т. д.

Функциональные признаки этим не ограничиваются. Их число зависит от инфраструктуры муниципального образования.

Очевидно, что нормы муниципального права и отношения, которые они регулируют, выстраиваются в определенную систему не только на уровне законов, но и нормативных актов, принимаемых в системе местного самоуправления. Следовательно, институты муниципального права можно разделить по уровням: формируемые в федеральном законодательстве; законодательстве субъектов РФ; нормативных актах местного самоуправления.

§ 2. Муниципальное право и местное самоуправление

Соотношение муниципального права и местного самоуправления

В юридической литературе можно встретить иногда утверждения о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления, либо местное самоуправление – это муниципальное право. Но ни одно из этих утверждений не имеет достаточно глубоких обоснований.

Можно ли, например, поставить знак равенства между понятиями «муниципальное право» и «местное самоуправление»? По нашему мнению, нельзя. И вот почему.

1. Местное самоуправление – это местная публичная власть, осуществляемая в формах непосредственной и представительной демократии.

Муниципальное право – это совокупность норм. Естественно, что публичная власть не может быть равна совокупности норм права. Это совершенно разные явления.

2. Местное самоуправление как публичная власть является первичным по отношению к муниципальному праву, ибо оно зарождается тогда, когда о праве еще не было какого-либо представления. Местное самоуправление порождено фактической жизнью людей, в естественных условиях становления общества, когда еще не было государства, издающего законы.

3. Местное самоуправление само по себе изначально не имеет институтов права. Право имеет институты, сформированные из естественно сложившихся отношений в системе местного самоуправления и создаваемых государством норм для регулирования таких отношений, т. е. вначале зарождаются отношения, затем нормы права. Государство как продукт развития общества издает нормы, которые начинают регулировать уже сложившиеся муниципальные отношения. В результате происходит слияние естественно сложившихся отношений с регулирующими их нормами муниципального права.

Таким образом, институты муниципального права являются совместным творением местного самоуправления и государства, но никак ни того, ни другого в отдельности.

4. Не совсем точным является утверждение о том, что муниципальное право – это право местного самоуправления.

Как мы уже отметили, институты муниципального права есть результат слияния творчества государства и местного самоуправления: от местного самоуправления – отношения, от государства – нормы права.

Однако в системе местного самоуправления и в государственный период, и после зарождения государства распространенным явлением было и есть принятие собственных нормативных актов. Следовательно, муниципальное право – это совместное творчество государства и местной публичной власти.

Глава III. История местного самоуправления в России

В результате освоения данной главы обучающийся должен:

знать

• исторические этапы становления и разбития местного самоуправления в России;

• существующие модели местного самоуправления как в Российской Федерации, так и в зарубежной муниципальной практике;

• основные направления и тенденции развития и совершенствования местного самоуправления современной России;

уметь

• ориентироваться в исторических источниках муниципального права;

• анализировать формально-юридические, социально-правовые, экономические основания, мотивы, цели и результаты проводимых реформ местного самоуправления;

• прогнозировать дальнейшее развитие местного самоуправления в России;

владеть

• навыками работы с историко-правовыми документами;

• пользования историко-правовым и компаративистским методами исследования.

Местное самоуправление Древней Руси

Зарождение общинного местного самоуправления. Историю местного самоуправления на территории нашей страны можно разделить на два длительных по времени периода.

Первый период охватывает время становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.

Самоуправление вообще существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается тогда, когда появляются союзы общин, объединившиеся на основе экономических и политических интересов, на определенной территории и образовавшие вертикальное соподчинение власти, например, в Греции, Риме, Сербии и т. д. Впервые правовое оформление оно получило в Риме в I веке до нашей эры. У славян община зарождается со времен разложения родового строя и переселения их с побережья Дуная на русские земли. Славяне стали переселяться с Дуная тогда, когда их родовой быт был сильно потрясен и даже расстроен римлянами и греками, которые постепенно занимали их земли, строили там свои города. Переселение происходило по принуждению. Близкое и продолжительное соседство славян с греками и римлянами на Дунае развило в них потребность общественного устройства[11].

И. Д. Беляев утверждает, что «славяне уже пришли на Русь, находясь в известной степени развития», что «общественное устройство у них не было родовое, а общинное»[12]. Общины же представляли собой по сущности и форме самоуправляющиеся единицы, которые формировались самим народом. В. Д. Иванов считает, что у славян община была формой только территориальной организации. С этим нельзя, по-видимому, согласиться, учитывая процесс становления территориальной общины. Об этом будет сказано несколько позднее. К. С. Аксаков доказывает, что община постоянно была основой русского общественного устройства[13]. Соседство с Римом, Грецией, Сербией, где самоуправление в виде общин появилось и действовало значительно раньше, безусловно, оказало влияние на славянские племена. О влиянии Греции и Рима на славянские народы отмечает С. М. Соловьев[14].

Таким образом, общины как самоуправляющиеся единицы, по утверждению русских ученых, появились в результате разложения родового строя и переселения славян с побережья Дуная. В основу формирования общинного самоуправления были положены производственный и территориальный факторы.

Экономическая и территориальная основы общинного самоуправления. Объединение славян в общины было обусловлено экономическими интересами[15] и стремлением организовать защиту от нападения неприятеля[16].

Следует обратить внимание на то, что в основу деятельности общин было положено производственное, трудовое начало. Люди осознавали, что без создания продукта или товара первой необходимости, без приобретения его путем промысла, без строительства жилья существование невозможно.

Изначально община имела не столько территориальный признак, сколько производственный. Затем развитие производственных общин как форм самоуправления постепенно приводит их к свободному объединению по интересам на определенной компактной территории. Такова, например, эволюция купеческих общин, объединявших в одно целое людей различных племен. Купцы составляли свои общины (сотни), которые имели своих выборных старост (сотских) и жили улицами или слободами.

Свои общины имели «черные люди», к которым относились ремесленники и разнорабочие, земледельцы и сельские промышленники, а также торговцы, не записанные в купеческие общины. «Черные люди» в городах жили также по интересам улицами, в селах на землях общин, объединенных смежными экономическими интересами.

Развитие собственного общинного производства подтверждается широкими внешнеэкономическими связями славян с народами других стран. Производственные товары и продукты славянские купцы доставляли в Византию, Болгарию, Литву, Грецию[17] и т. д. О торговле кривичей с Византией свидетельствует Император Константин Порфирородный (X век н. э.). Он отмечает, что в Константинополь ежегодно приходили купеческие лодки из Смоленска в июне месяце, или около этого времени[18]. О торговле славян воском, медом, мехами, кожами, железом детально рассказывает Валентин Иванов[19].

Объединение людей на производственной основе по интересам стало отправной точкой зарождения производственного общинного самоуправления. С развитием производства совершенствовалось и общинное управление, улучшались быт и жизнь людей, повышался уровень цивилизации. Конечно же, это измерялось не годами, а целыми столетиями.

Наиболее распространенной на Руси была сельская община. Но со временем жизнь потребовала формирования городских общин. Это, по-видимому, диктовалось нарастающим процессом разделения труда и необходимостью обеспечения защиты от неприятеля.

Переселение в чужую землю, занятую финскими и латышскими племенами, заставило славян строить города и жить общинами.

Уличи и тиверцы, жившие по побережью Черного моря, от Нижнего Дуная до Днепра, по утверждению баварского географа, относящемуся ко второй половине IX века, построили соответственно 318 и 148 городов[20]. Города имели также дулебы, волыняне, древляне, поляне, северяне, кривичи, новгородцы, половцы, т. е. общинное устройство имело широкое распространение на Руси до 988 года[21]. Б. А. Рыбаков утверждает, что города появились на Руси в VII и VIII веках[22]. Ключевский считает, что они появились в VIII веке[23].

Сами общины представляли собой такую форму осуществления власти и управления, которая по организации, структуре, форме и содержанию представляла ячейку самоуправления.

Структура местного самоуправления в данный период носила производственно-территориальный характер. Производственные, купеческие общины, общины «черных людей», сформированные на основе экономических интересов, размещались в различных частях города.

В Новгороде и Пскове в качестве таких частей были концы и улицы. Другие города и пригороды имели только уличное деление.

В более поздние времена части территориальных общин стали называться в зависимости от того, какой вид деятельности был сконцентрирован на данной компактной территории. Например, в Новгороде были Гончарский конец и Плотницкий конец, являвшиеся административными единицами. Это свидетельствует о том, что здесь концентрировалось развитие ремесленного и строительного дел.

Итак, местное самоуправление проявлялось в форме производственных и территориальных общин. Говоря о производственно-территориальном характере общин, Б. Чичерин замечает, что община – это корпорация, составленная из корпораций различного характера по интересам. С одной стороны, в Новгороде существовали территориальные общины: концы, улицы, с другой стороны, «сословные союзы суть ремесленные цехи, купеческие гильдии или товарищества»[24].

Все люди, объединившиеся в общины на основе трудовой деятельности, собственности и несения повинностей, принимали непосредственное участие в управлении общественными делами. Они были зависимы от общества, организуясь в определенные формы. К. М. Коркунов считает, что организация самоуправления устанавливает зависимость от общества[25]. История общинного самоуправления подтверждает это. Участие в управлении принимали только члены общин.