Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка

Произвольное обращение с землей отдельных ведомств приносила (и приносит) обществу такой же вред, как и нежелание считаться с интересами общества некоторых нынешних частных собственников. Поэтому задача совершенствования земельного законодательства возникает не только в связи с появлением частной собственности на землю и легализации земельного рынка. Она стояла и раньше. Другое дело, что в новых условиях это законодательство должно быть разработано более тщательно и лучше учитывать особенности каждого данного региона или даже местности. Отсюда особая актуальность тех исследований, которые направлены на выполнение этой задачи.

Не менее важна и теоретическая их направленность, затрагивающая проблему соотношения между объемом прав земельных собственников, с одной стороны, и полномочиями государства как суверена по вмешательству в эти права – с другой. Без удовлетворительного решения данной проблемы невозможно правильно сконструировать в законе ни содержание права частной собственности на землю, ни те ограничения, которым должен подчиняться собственник, ни пределы государственного контроля за сделками с землей.

Глава I. Экономические предпосылки частной собственности на землю: роль государства

1. Интенсивность земледелия и частная собственность на землю

В течение многих исторических периодов собственность на землю привлекает внимание общества главным образом с точки зрения того, кому достаются доход от земли, земельная рента. Политическая экономия учит, что в отличие от других видов имущества земля способна приносить ренту, при коммерческом использовании – избыток дохода над средней прибылью. В сельском хозяйстве этой способностью обладают многие земли, стоящие по своей продуктивности выше, чем худшие земли (которые иногда называются еще маргинальными). Те лица, которым достается рента, фактически являются собственниками земли, даже если они носят какой-то другой земельный титул. Рента может доставаться и государству, например в форме арендной платы за землю, сдаваемую им в аренду. В такой ситуации государство является и собственником сдаваемой в аренду земли. Если же государство только облагает земледельца, то в этом случае оно действует не как собственник земли, а как суверен (политическая единица), которому достается только доля ренты.

Получение собственником ренты в сельском хозяйстве обусловлено таким важным обстоятельством, как ограниченность земель лучшего качества. Если же в стране имеются свободные земли высокого качества и если доступ к ним открыт, то нет условий для образования ренты. Наличие таких земель обычно связано с дешевизной продуктов сельского хозяйства и влечет за собой так называемые экстенсивные (малозатратные) методы ведения сельского хозяйства. Наблюдая такое положение в некоторых колонизуемых европейцами странах в начале XIX в., Д. Рикардо писал: «При первом заселении страны… ренты не существует. Ведь никто не станет платить за пользование землей, раз есть налицо масса еще не обращенной в собственность земли, которой поэтому может располагать всякий, кто захочет обрабатывать ее»[23].

Во многих странах, включая Россию, при относительно большом запасе свободных земель, годных для сельского хозяйства, не было необходимости проводить дорогостоящие мероприятия по повышению плодородия почв. В ряде случаев не было необходимости даже поддерживать ее естественное плодородие. Если земля выпахивалась и сокращала урожайность, то ее можно было перевести в залежь, перелог, взамен распахать другие земли, а через несколько лет вновь вернуться на брошенную пашню. Но такая система земледелия возможна лишь при низкой плотности населения. Когда же земли не хватает (как это постепенно стало ощущаться во многих странах Европы), то хозяйство приходилось вести на небольших площадях, вкладывать в землю больше труда и средств, добиваясь более высоких урожаев с единицы площади. Такая система земледелия требует дополнительных затрат труда и средств и предполагает достаточно высокий уровень цен на продукцию сельского хозяйства. (Последнее происходило также в России по мере роста городского населения, а также вместе с прокладкой железных дорог.) С правовой же стороны интенсификация сельского хозяйства невозможна без укрепления права земледельца на ту землю, которую он защищает от природных невзгод, и повышения урожайности, которой он добивается с помощью капитальных вложений.

«Ничейная земля» – знак ее низкой ценности. Как только ценность земли повышается, актуальным становится вопрос об упорядочении прав собственности (или иных прав) на нее.

В пределах России процесс освоения новых земель в разных ее частях происходил крайне неравномерно[24]. Малоземельные крестьяне вынуждены были распахивать выгонные земли, тогда как в ряде помещичьих имений, особенно в степной полосе, преобладала залежная система полеводства. Об этом свидетельствовал один из видных аграрников старой России А. С. Ермолов. Об экстенсивном использовании помещичьих земель свидетельствует тот факт, что при раскладке земских повинностей на десятину крестьянских земель их падало существенно больше, чем на десятину помещичьих. Земства объясняли такое неравенство тем, что доход от крестьянской десятины был намного больше, чем от десятины помещичьей. Наблюдался «перепад» в доходности тех помещичьих земель, которые они сдавали в аренду крестьянам, и теми землями, которые оставались в их руках. Таким образом, существовал резерв продолжения экстенсивного земледелия, и этот резерв заключался в слабом использовании помещичьих (и вообще некрестьянских) земель[25].

Вовлечение этих земель даже в ту относительно невысокую культуру земледелия, которая была характерна для крестьянских хозяйств, отодвигало момент, когда неизбежными оказывались мероприятия по интенсификации крестьянского хозяйства. Именно так частично произошло после Октября 1917 г., когда крестьянство центральной России получило существенную прирезку в виде помещичьих земель. Но до тех пор крестьянство могло рассматривать помещичьи (а также некоторые другие слабо используемые) земли как своего рода резервные, а потому подлежащие переделу. Оно нередко отвергало доктрину частной собственности на землю как мешающую такому переделу.

Тем не менее ряд исследователей, включая упомянутого Ермолова, настаивали на том, что крестьяне в центральных губерниях нуждались не столько в расширении своих владений за счет помещиков, сколько в интенсификации использования тех земель, которыми они уже располагали[26].

Процесс интенсификации земледелия в разных частях России происходил, но весьма неравномерно, поскольку экономические условия для этого в разных регионах были неодинаковы. В малоземельных районах основным препятствием было то, что сельское население с трудом находило (или вовсе не находило) средства, требуемые для повышения культуры земледелия. Правда, некоторые группы крестьян покупали помещичьи земли (нередко с помощью Крестьянского банка), но хозяйство на купленных землях мало чем отличалось от приемов земледелия на надельных землях. Некоторое содействие в улучшении этих приемов крестьяне получали от земских учреждений. В 1913 г. на государственном уровне обсуждался вопрос о выделении кредита на нужды мелиорации земель в размере 150 млн руб. (так называемые Романовский фонд, получивший свое название в честь 300-летия дома Романовых). «Вливания» в сельское хозяйство были и от частного капитала[27]. Но все это слабо помогало. Следует иметь в виду, что в своей массе крестьяне-общинники не могли закладывать свои земли, ибо собственником земли считались не они, а та земельная община, куда они входили.

В этой части многие исследователи земельных отношений недооценивают результаты столыпинской аграрной реформы. Обычно к положительным сторонам ее относят возможность крестьянина выйти из общины и закрепить за собой землю в частную собственность в виде отруба (или хутора). Тем самым такое лицо получало полноценный стимул к проведению мероприятий по защите и улучшению своей земли; у него появлялась возможность вводить улучшенные севообороты[28].

Но это только одна сторона дела, ведь многие общинники требовали выделить положенную им землю с единственным намерением продать ее. Можно полагать, что такие лица уже заранее сговаривались с потенциальными покупателями. П. М. Коловангин приводит данные о том, что полученные ими отруба продали около половины выделившихся из общины крестьян (к 1915 г. эта цифра составила не менее 0,6 млн хозяйств). С социальной стороны это не привело ни к каким потрясениям, так как многие из продавцов уже закрепились или предполагали закрепиться в городе;[29] часть же из них (возможно) перешла на положение батраков. С экономической точки зрения переход бедняцких наделов в руки их более состоятельных соседей представлял явный прогресс, ибо прежние пустыри (или кое-как обрабатываемая пашня) были вовлечены пусть не в передовую, но все-таки в более высокую культуру.

Взгляды на «ничейность» земли, популярные в России после трех революций начала XX в., не отвечали ни экономической необходимости, ни исторической тенденции. Исчерпание свободных земель, повышение ценности земли и необходимость установления на этой базе полноценных отношений собственности – все это противоречило доктрине «ничейности» земли. Как известно, после некоторой декретной «заминки» с определением права собственности на землю, которая произошла после Октября 1917 г., в отечественном законодательстве утвердилась концепция государственной собственности на землю. В частности, такая формула была законодательно закреплена в первом Земельном кодексе РСФСР 1922 г.[30]

Но при этом государство рассматривалось не как «обычный» собственник, а скорее как верховный распорядитель земли, принадлежащей истинному собственнику – народу[31]. О праве государства извлекать из принадлежащей ему земли экономический доход – земельную ренту Земельный кодекс умалчивал. Установленный же в земледельческих районах так называемый единый сельскохозяйственный налог был сравнительно невелик и позволял крестьянскому населению получать от лучших земель дополнительный доход, весомая часть которого (за вычетом этого налога) оставалась в крестьянском хозяйстве.

О существовании такого дохода можно судить по нормам того же Земельного кодекса, который разрешал ослабленным крестьянским хозяйствам сдавать свою землю в аренду и обращать получаемую арендную плату в свою пользу.

В 1920-е годы в советской аграрной литературе велась дискуссия на тему, существует ли в крестьянском хозяйстве земельная рента. Инициаторов дискуссии смущало то обстоятельство, что провозглашенное в законе трудовое пользование землей приносило (или могло приносить) ее владельцам нетрудовые доходы. Если это было так (а оно так и было), то земельный строй Советской России оказывался не вполне справедливым. Поэтому многие участники дискуссии предпочитали закрывать глаза на действительность и провозглашали, что крестьянское хозяйство даже на лучшей земле не получает ренты.

Действительно, в денежном выражении земельная рента проявляет себя в крестьянском хозяйстве не всегда. Если хозяйство не продает своей продукции, то избытки получаемого дохода получают натуральную форму. Но от этого рента не перестает быть рентой. Если же хозяйство выходит со своей продукцией на рынок или сдает свою землю в аренду за деньги, то оно получает ренту как бы в чистом виде[32].

Хотя собственником всей земли признавалось государство, права на землю крестьянского населения мало чем отличались от прав собственников. Так, государство не сдавало формально принадлежащую ему землю в аренду крестьянам, следовательно, земельная рента (как упоминалось) во многом доставалась им же. Крестьяне могли частично распоряжаться своей землей, сдавать ее в аренду. Государство поощряло организацию крестьянских мелиоративных товариществ – хотя (по идее) такие товарищества могут объединять только собственников земли. В случае изъятия крестьянской земли для государственных надобностей, потревоженные земледельцы имели право получать компенсацию в натуре, т. е. им предоставлялась другая, по возможности равноценная, земля[33].

Земельные отношения в сельском хозяйстве стихийно двигались в сторону частной собственности; этот процесс прервали только чрезвычайные меры по хлебозаготовкам в конце 1920-х годов и последующая коллективизация сельского хозяйства.

Что касается самого государства, образовавшегося после Октября 1917 г., то оно, по крайней мере на бумаге, отказывалось признавать частную собственность на землю. Это видно из Декрета о социализации земли, принятого в 1918 г., в котором содержалась формула об «избытке дохода» (получаемого за счет более высокого плодородия земли или удобного ее расположения относительно рынков сбыта), который должен был поступать «на общественные нужды» в распоряжение органов советской власти. Эта формула давала государству (или местным властям?) право на изъятие земельной ренты; по существу она провозглашала государственную собственность на землю (другое дело, насколько государство фактически пользовалось этим своим правом). Примечательно, что подлежащий изъятию избыток от эксплуатации земли должен был поступать в распоряжение государства наравне со всеми другими видами доходов; для него не было установлено какого-либо особого режима расходования.

Но если в 1920-е годы государство не пользовалось «в полной мере» своим правом собственности на землю, то положение резко изменилось в годы коллективизации сельского хозяйства и в дальнейшем, когда крестьянские земли отрезались, нарезались, объединялись и разъединялись по усмотрению государства без какой-либо компенсации их владельцев. Государство стало присваивать земельную ренту, получаемую на сельскохозяйственных землях, хотя производило это в скрытом виде – через систему обязательных поставок, налагаемых на колхозы. По этой системе колхозы прямо не платили за занимаемую ими землю, но обязаны были сдавать (иногда этот термин конкурировал с термином «продавать») государству определенные объемы своей продукции по установленным государством ценам в зависимости от площадей закрепленных за ними сельскохозяйственных земель. Поскольку эти цены были существенно ниже тех оптовых цен, которые колхозы могли бы выручить за свою продукцию при ее свободной продаже, именно таким путем государство получало доходы от принадлежащих ему сельскохозяйственных земель[34].

Надо сказать, что сам размер земельной ренты, принадлежащий (следуемый) государству с тех или иных земель, никто официально не подсчитывал. Этому способствовало то обстоятельство, что легально (а равно идеологически) она вообще не существовала[35]. Поэтому вполне вероятно, что через систему обязательных поставок колхозы вносили государству не только «нормальную» ренту, но и значительные суммы сверх нее.

О том, как тщательно государство в СССР охраняло в те годы свои собственнические земельные права (позволявшие извлекать из земли ренту), можно судить по той строгости, с какой велся государственный земельный учет. Главное направление этого учета были сельскохозяйственные земли, которые в ведомственных документах именовались иногда «облагаемыми». Поскольку объем обязательных (и аналогичных им) поставок колхозной продукции был «привязан» к сельскохозяйственным землям, действовал принцип неуменьшааемости этих земель. Он означал, что независимо от происходящих в натуре перемен, ведущих к уменьшению площади облагаемых земель, учетная их цифра оставалась постоянной до тех пор, пока она не будет изменена решением самых высоких инстанций. Соответственно, не подлежал сокращению объем продукции, подлежащий сдаче (продаже) государствую.

Если ревизия сельскохозяйственных площадей, производимая органами землеустройства, обнаруживала физическое уменьшение площадей сельхозугодий в каком-то колхозе, то ему предлагалось восполнить их убыль путем освоения новых земель (из-под леса, путем осушения болот и т. д.). Если у хозяйства не было резервных площадей для освоения, такое предложение могло быть адресовано районным властям, с тем чтобы они выдали задание на освоение новых земель подходящему хозяйству.

Государство отказалось от получения земельной ренты от колхозов только в 1993 г., когда президентский указ отменил обязательные поставки и аналогичные им системы заготовок продукции сельского хозяйства[36]. К тому времени разворачивалась приватизация сельскохозяйственных земель, которая была юридически несовместима с порядком присвоения государством земельной ренты. Отказываясь от получения земельной ренты, государство тем самым фактически отказывалось от своего права собственности на землю, которое переходило к колхозникам и некоторым другим категориям сельского населения.

2. Первичность и вторичность прав на землю

Во многих странах право частной собственности на землю возникает как производная от государственной собственности. Если земля была присвоена частным лицом как никому ранее не принадлежавшая (res nullius), то обычно требуется государственный акт, утверждающий создавшееся положение. Во всех случаях это право оказывается в зависимости от воли государства. Иными словами, право вторично, даже если бы фактические отношения по овладению землей и по ее присвоению частным лицом предшествовали возникновению его права. Понятно, что вторичными являются также права на землю индивида в результате сделки, поскольку он получает землю от лица, уже имевшего право на нее.

Вторичность права частной собственности не снижает его авторитета. Например, никто не требует от американских фермеров поделиться принадлежащей им землей на том основании, что в свое время эта земля досталась от государства их предкам или иным правопредшественникам практически даром. Опыт показывает, что частные собственники обычно заботятся лишь о документальном оформлении своих прав, поскольку в глазах общества само это право (если оно доказано документами или иным способом) является достаточно прочным.

Здесь уместна аналогия с наследственным правом. Хотя наследник является вторичным собственником в отношении наследственной массы, и даже если он не помогал наживать ее в свое время, переход наследства к нему как к правопреемнику обычно признается общественным мнением. Правда, законы многих стран устанавливают налоги на наследство, указывая тем самым как бы на неполноценность права наследника, но тем не менее не ставят под сомнение само право наследства.

Со временем зависимость прав на землю частных лиц от воли государства все больше затушевывается. Земля переходит по наследству, меняет своих собственников в результате обмена, купли-продажи, дарения и других актов. Правовые истоки владения землей уходят в глубь времен, и титул на землю каждого ее нынешнего собственника зависит не столько от этих истоков, сколько от титула того, от кого он ее непосредственно приобрел.

Но в период становления частной собственности в современной России дело обстоит другим образом. Как показывает опыт, некоторые новоявленные собственники сельскохозяйственных земель медлят с организацией производства на своей земле, а то и вовсе не думают об этом. Цель некоторых лиц, приобретших бесплатную землю, заключается в том, чтобы, получив право собственности на нее, выгодно продать ее впоследствии. Понятно, что общественное мнение настороженно относится к таким собственникам, а закон стремится побудить их использовать землю по назначению. Правда, весомая площадь частных земель остается неиспользованной в силу хозяйственной слабости ее новых собственников. Все это дает основание для вывода, что частная собственность на землю в России делает только первые шаги.

Между тем некоторые правовые акты как бы опережают события, утверждая не только право частной собственности на землю, но и его (якобы) первенство по отношению к другим видам собственности. Так, в ст. 8 Конституции РФ записано: «В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Выставление здесь на первый план частной собственности можно понять таким образом, что именно она нуждается в защите прежде всего. Однако больше настораживают факты неправомерного наступления на государственные, а не на частные владения. Если же формула закона означает, что частная собственность приобрела в глазах общества больший вес, чем государственная, то следует признать (как это сделал проф. В. В. Петров), что желаемое выдается за действительность[37]. На самом же деле право частной собственности на землю еще «не встало на ноги». Более того, ее концепция как социального инструмента нуждается в дополнительном обосновании. Об этом говорит положение в современном сельском хозяйстве.

Как известно, основная масса сельскохозяйственных земель в России продолжает оставаться в руках бывших колхозов и совхозов. (именно они выиграли в первую очередь в результате отмены обязательных поставок и других форм принудительного изъятия производимой ими продукции). Но земельный титул этих хозяйств продолжает оставаться недостаточно определенным, хотя по ряду признаков они приближаются к коллективным собственникам земли и других средств производства. В этом смысле в законодательстве образовался явный пробел. Признавая частную собственность на землю, законодатель видит ее в так называемой долевой собственности бывших колхозников и работников совхозов, в семейной или личной собственности крестьян-фермеров. Допускается добровольное объединение семейных наделов в земельные товарищества. В то же время закон не признает уже «готовых» форм коллективной собственности, которую для настоящего времени надо рассматривать как основную разновидность частной собственности на землю в сельской местности.

Для многих сельских жителей, даже если бы они желали организовать индивидуальные хозяйства, их нынешнее пребывание в составе бывших колхозов и совхозов является вынужденным, поскольку они не имеют средств производства, необходимых для индивидуального хозяйства. Для них работа в составе крупных коллективных хозяйств является как бы временным явлением. Но при этом никто не знает, как скоро они потребуют выделить им их земельные доли вместе с имущественными паями. Тем самым коллективные хозяйства, куда входят такие лица, оказались «в подвешенном состоянии», ибо их земельные и другие имущественные права зависят от воли других лиц. Это не может не сказываться и на их текущей деятельности, и на их развитии.

Поэтому следовало бы узаконить фактически сложившуюся коллективную собственность на землю бывших колхозов и совхозов. Их права на землю должны отражать два «среза» земельных отношений: во-первых, их текущие права на землю, а во-вторых, их права и обязанности в случае поступления требования на выдел индивидуальных земельных участков со стороны тех, кто имеет на это право. Указанный выдел (если он последует) должен быть обставлен таким образом, чтобы его негативное влияние на организацию территории хозяйства было минимальным. Для этого необходимо, чтобы соответствующие индивидуальные требования были действительны не в любой момент (как это подразумевается действующими нормативными актами), а ограничены во времени. Здесь уместна аналогия с агарным законодательством времен Столыпина, которое допускало индивидуальные требования о выделе лица из земельной общины, с образованием отруба, либо в момент, когда происходил общий передел земли, либо по требованию не менее пятой части всех домохозяев.

Не исключен вариант, при котором коллективное хозяйство имело бы право выкупать земельные доли выделяющихся членов таким образом, чтобы выплачивать последним полагающуюся им денежную компенсацию в рассрочку.

3. Аренда земли у государства

Исторически у многих государств, включая Россию, был вариант передавать сельскохозяйственные земли в частные руки не в собственность, а на правах аренды. Такой опыт существовал, но он мало оправдал себя. Например, в старой России соответствующие правила содержались в Уставе о казенных оброчных статьях и в Уставе о сельском хозяйстве. Однако результаты не давали повода для оптимизма (так как не наблюдался высокий уровень ведения хозяйства на арендованной земле), да и масштаб этой операции был относительно невелик. Мало обнадеживающим является также опыт некоторых других стран, в которых государство выступает в роли предпринимателя – рыночного партнера для представителей частного сектора.

В США Федеральное бюро земельных фондов, входящее в главное ресурсное ведомство – МВД, сдает в аренду скотоводам сухие пастбища в горных и пустынных районах страны[38]. Бюро взимает плату из расчета выпаса одной условной головы скота в течение месяца. Но эта плата не рыночная. По закону ставка платежа должна лишь следовать за расходами Бюро на обводнение пастбищ, на их огораживание, подсев трав и т. п. Конкуренции за право выпаса практически не допускается. Преимущество на пригон скота имеют соседние ранчо, а также те, кто пользовался пастбищами традиционно. Кроме того, при местных управлениях Бюро действуют советы скотоводов, которые обладают политическим весом и добиваются проведения в этих управлениях своих интересов. Практически, от сдачи в аренду пастбищ Бюро несет убытки, которые лишь частично покрываются другими его доходами (от предоставления частному сектору для разработки месторождений некоторых полезных ископаемых, от вырубки леса и др.), а частично – дотациями из государственного бюджета. Что касается сдачи в аренду государственных пахотных земель, то о такой практике ничего не известно, возможно, ее и нет.