Преступления против избирательных прав и права на участие в референдуме

Эти нарушения свидетельствуют о несовершенстве порядка организации и проведения выборов в XVII в. Соблюдение законности на выборах во многом зависело от того, как складывались взаимоотношения местной общины и должностных лиц.

Как отмечал П. И. Люблинский, в рассматриваемый период в Российском государстве «не могло быть и речи о преступлениях против избирательного права как о самостоятельном виде преступных деяний: выборный режим господствовал лишь в тесном кругу общин, не нуждавшихся в поддержке уголовного закона, и государственная власть редко вмешивалась в порядок производства выборов; в кругах же более широких властвовала царская воля и усмотрение воевод»[37].

Во второй половине XVII в., с появлением абсолютистских тенденций и усилением самодержавия, роль выборного представительства уменьшается. Прекращается созыв земских соборов, вместо которых при царе собираются узкие совещания отдельных сословий по ратным, земским и церковным вопросам[38].

На соборных совещаниях 1645 и 1682 гг. выборы сменились процедурой утверждения законного наследника на престоле. В этот период сословно-представительная монархия постепенно перерастает в абсолютистскую. Все реже созываются земские соборы, вместо которых проходили совещания правительства с представителями отдельных сословий при царе, все чаще принцип выборности заменялся принципом должностного делегирования. Тем не менее земские соборы и избирательная практика XVI–XVII вв. способствовали повышению роли сословий в управлении государственными делами. По замечанию В. О. Ключевского, «ближайшие предшественники Петра, московские цари новой династии, родоначальник которой сел на московский престол не по отцову завещанию, а по всенародному избранию, конечно, не могли видеть в управляемом ими государстве только свою вотчину, как смотрели на него государи прежней династии…»[39].

Новые этапы формирования избирательного права и процесса периода империи были связаны с масштабными преобразованиями российской государственности, осуществляемыми в XVIII в. под руководством Екатерины II: выборами в Комиссию для сочинения проекта нового уложения (1767 г.), выборами органов дворянского и городского самоуправления, основанными на юридических нормах изданных в 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства»[40] и «Грамоты на права и выгоды городам Российской империи»[41].

Придя к власти, Екатерина II занялась усовершенствованием российской правовой системы. Авторитетные мыслители Нового времени, труды которых были известны Екатерине II, предполагали активное участие «народа» в выработке законов, допускали принятие важных правовых актов путем народного волеизъявления. Например, Ж.-Ж. Руссо писал о том, что «суверен может действовать лишь тогда, когда народ в собраньи»[42]. Ш. Л. Монтескье полагал, что основной функцией представительного собрания должно являться законотворчество: «Представительное собрание следует также избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения, – задача, которую оно не в состоянии хорошо выполнить, – но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые уже им созданы, – дело, которое оно – и даже только оно – может очень хорошо выполнить»[43]. Екатерина II разделяла мнение о том, что законы должны быть основаны на желаниях и нуждах тех, кому предназначается их исполнение. Выборное законодательство 1766 г. трактовало выборный процесс не только как право сословий, но и как их обязанность. В Указе от 14 декабря 1766 г. говорилось: «Повелеваем прислать… изо всех уездов и городов Нашей империи в первостоличный Наш город Москву депутатов»[44].

Анализ отечественных правовых памятников свидетельствует о том, что уголовное законодательство об ответственности за преступления против избирательных прав сформировалось не сразу и восходит своими корнями к концу XVIII в.

Для данного периода характерно зарождение «уголовного избирательного права, когда уже развившаяся государственная власть стала вызывать для службы себе людей из народа и средством для такого привлечения служилых сделала выборы. Только при таких условиях интерес правильности выборов и устранения произвола из этой сферы мог стать близким центральной государственной власти и вызвать с ее стороны соответствующую деятельность, направленную к его защите. Угроза за злоупотребления при выборах, получивших публичное значение, еще не вылилась в эту эпоху в форму уголовной кары, а явилась выражением государева неудовольствия или угрозой неопределенными взысканиями „по всей строгости“, специальной санкции не устанавливается, но запрещение налагается под страхом „государева гнева“»[45].

Так, в Указе от 14 декабря 1766 г. подчеркивалось, что избирательный процесс должен осуществляться так, чтобы не вызвать нарушения общественного порядка: «Всем и каждому крайне остерегаться, дабы никому никаких приметок и притеснений учинено не было: равномерно наикрепчайше запрещается употреблять при сем ненавистную мзду и лихоимство, под опасением Нашего неминуемого гнева»[46]. Указом от 25 ноября 1778 г. предписывалось губернаторам «не быть при выборах, но оставить им полную волю»[47], Указом от 16 августа 1802 г. запрещалось губернаторам вмешиваться в выборы и «домогаться по желанию своему одних избрания, других удаления»[48].

XIX век – эпоха развития сословных представительных институтов. Выдающийся философ права П. В. Новгородцев, отмечая влияние политических лозунгов и реформ, которые постепенно выдвигались жизнью (представительство, парламентаризм, всеобщее избирательное право, референдум, социальные реформы), на основные принципы политики XIX в., видел в новых общественных формах залог дальнейшего политического развития, определяя цель общественного прогресса как стремление к свободному объединению лиц на почве признания за ними их естественных прав[49]. М. П. Чубинский отмечал, что для уголовной политики период 20–70-х годов XIX в. является переходным. В то время как юридическая работа являлась весьма продуктивной в области истории и догмы, материал для дальнейшего развития уголовной политики вырабатывался вне юридической сферы; уголовная этиология получила прочный и все более разрастающийся базис[50].

В рассматриваемый период впервые на законодательном уровне вводится уголовная ответственность за преступления, посягающие на установленный государством порядок проведения сословных, а затем и земских выборов. В Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в раздел IX «О преступлениях и проступках против законов о состояниях» была включена глава четвертая «О злоупотреблениях особых по состоянию присвоенных прав»[51]. Отделение первое указанной главы «О нарушениях правил, установленных для выборов и других собраний дворянских, городских и сельских» содержало ряд составов преступлений, посвященных охране избирательных прав.

В ст. 1884 Уложения устанавливалась ответственность для тех лиц, кто при проведении выборов в дворянские, городские или сельские общества склоняет кого-либо к поданию голоса в свою пользу или в пользу или против другого лица. По конструкции состав является формальным, что вытекает из диспозиции статьи. Исходя из характера предусмотренного деяния, умысел может быть только прямым. Субъект рассматриваемого преступления – общий. Следует отметить, что ст. 1884 Уложения, направленная на охрану свободного осуществления активного избирательного права (т. е. права голосовать), имеет много общего с составом воспрепятствования осуществлению избирательных прав, предусмотренным ст. 141 УК РФ. В то же время законодатель XIX в. отнес подкуп, подарки, обещания или угрозы к числу альтернативно обязательных признаков основного состава преступления, в то время как в действующем УК РФ подкуп и угроза применения насилия имеют статус квалифицирующих признаков. Особенностью ст. 1884 Уложения является криминализация действий не только подкупающего, но и того лица, кто принимает деньги или подарок для подания голоса в чью-либо пользу или против кого-либо, или же требует или просит их, злоупотребляя своим правом голоса.

Кроме того, в ст. 1885 и 1893 Уложения предусматривалась ответственность за незаконное участие в выборах или незаконное лишение права участвовать в выборах. Преступное деяние определялось как «допущение в (дворянские или городские) собрания и к выборам лиц, которые по закону не имеют права участвовать в действиях сих собраний или же избирать или быть избираемыми к должностям, а равно и за устранение тех, которые имеют право присутствовать в собраниях и участвовать в действиях оных и в выборах или быть избираемыми». Субъект преступления в рассматриваемых составах – специальный. Уголовной ответственности подлежал предводитель дворянства (ст. 1885) или городской голова (ст. 1893). Как следует из содержания ст. 1885, 1893, указанные преступления могли быть совершены с умышленной («с умыслом, из каких-либо личных видов») или неосторожной формой вины («произойти от какой-либо ошибки», как не вполне точно выражается закон). В зависимости от формы вины по-разному решался вопрос о размере и виде наказания.

Характерное в целом для Уложения отсутствие достаточно четкого разграничения уголовной, административной и дисциплинарной ответственности[52] было присуще и Отделению первому главы IV «О нарушениях правил, установленных для выборов и других собраний дворянских, городских и сельских». Так, согласно ст. 1886 и 1894 Уложения, уголовному наказанию подлежал тот, кто из присутствующих соответственно в Дворянском собрании или на заседаниях городского или сельского общества причинит там беспорядок, шум или замешательство. Статья 1887 Уложения предусматривала ответственность для тех лиц, кто во время занятий Дворянского собрания заведет там разговор о предметах посторонних, к суждениям собрания не принадлежащих. Статьи 1891, 1896 Уложения устанавливали ответственность для тех, кто опаздывал или покидал Дворянское собрание, заседание городского или сельского общества до окончания времени его работы. Наряду с другими указанные составы были направлены на обеспечение порядка деятельности дворянских, городских и сельских обществ.

Как отмечал П. И. Люблинский, глава Уложения, относящаяся к обеспечению избирательных прав, говорила о нарушении не политических прав, как это было принято в уголовном законодательстве других государств, а прав и преимуществ, т. е. исключительных, сословных прав, дарованных Высочайшею властью разным в государстве состояниям, из чего следовало, что важность указанных нарушений определялась не их общественным, а личным значением как особых правомочий[53]. Карательная мера была предусмотрена законом «для сохранения достоинства» упомянутых в этих статьях сословных и общественных собраний, а также для ограждения от избрания в них «неспособных или не заслуживающих полного доверия лиц»[54].

Вместе с тем ст. 1884, 1885, 1893 Уложения о наказаниях 1845 г. явились первыми в истории российского уголовного права нормами, устанавливающими ответственность за нарушения в сфере выборов. Именно с этого момента берет свое начало развитие отечественного уголовного законодательства об ответственности за посягательства на избирательные права граждан[55].

Дальнейшее развитие рассматриваемых норм произошло в середине 60-х годов XIX в., когда в связи с проведением реформы полиции 1862 г., судебной и земской реформ 1864 г. были внесены изменения в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. и под охрану уголовного закона были взяты выборы не только дворянских, городских и сельских обществ, но и земские выборы. В связи с сокращением общего числа статей Уложения была изменена их нумерация. Статьи 1424–1440 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, предусматривающие ответственность за нарушения установленного порядка выборов, были объединены в главу четвертую «О нарушениях правил, установленных для выборов и других собраний дворянских, городских и сельских, а также земских»[56]. Среди преступных деяний указывались «противозаконные действия на выборах для склонения голосов в чью-либо пользу» (ст. 1425); «допущение к выборам лиц, не имеющих права участвовать в оных и устранение имеющих на то право»: в дворянских собраниях (ст. 1426), собраниях городского общества (ст. 1434). К преступлениям в сфере избирательных правоотношений были отнесены неявка избранника дворянским обществом к отправлению должности (ст. 1433), отказ избранного на должность городскую или сельскую без особых законных на то причин (ст. 1438), а также просрочка отпуска лицами, занимающими должности по городским выборам (ст. 1439 по продолжению 1906 г.)[57].

В дальнейшем нормы о преступлениях против избирательных прав уточнялись не только по мере совершенствования законодательной техники, но и, прежде всего, в связи со значительными изменениями, произошедшими в политической системе Российского государства. Как отмечалось в юридической литературе начала XX в., главное преобразование было обусловлено введением самостоятельного избирательного института, заменой прежде существовавшего сословного избирательного права на цензовое. Система выборов по сословиям в своем первоначальном виде имела глубокий смысл: политические интересы лица сливались с интересами его сословия. В начале XX в. обособленность сословий исчезла и обществом осознавалась необходимость перестройки существующей избирательной системы[58].

С предоставлением избирателям возможности участвовать во всеобщих выборах при формировании органов государственной власти произошло изменение содержания избирательного права. При этом, как отмечал П. И. Люблинский, центр тяжести уголовной угрозы изменился, возникла необходимость охраны нормами уголовного закона самостоятельности института выборов и его свободы от административного воздействия[59]. СВ. Познышев по этому поводу писал: «Предоставляя гражданам избирательное право, законодательство должно устранить злоупотребления им, а также охранить его от посягательств. С этой целью оно должно преследовать насилие над избирательными собраниями, нарушение свободной подачи голосов отдельными гражданами, а также подлоги в результатах выборов»[60].

Избирательное законодательство эпохи становления российского парламентаризма определяло порядок правовой защиты соблюдения законности при выборах депутатов высших представительных органов. 8 марта 1906 г. был издан именной высочайший Указ «О временных правилах об ограждении свободы и правильности предстоящих выборов в Государственный Совет и Государственную Думу, а также о беспрепятственной деятельности сих установлений»[61]. Данный акт устанавливал уголовную ответственность за действия, нарушающие предусмотренные правила подготовки и проведения выборов.

Следует учитывать, что подготовка к выборам проходила в ситуации, когда в стране шел процесс революционной борьбы. Экстремистские революционные группы совершали террористические акты, преследующие цель запугать власти, парализовать их деятельность. Предстоящие собрания избирателей и выборщиков вполне могли стать объектом террористических акций[62]. В связи с этим Указ от 8 марта 1906 г. определял наказания за «воспрепятствование занятиям предвыборных собраний, собраний по выборам в Государственный Совет или Государственную Думу и выборных комиссий угрозами, насилием над личностью, злоупотреблением властью, повреждением помещения, предназначенного для собрания, а также искусственным заражением в нем воздуха» в виде (если не подлежит за совершенные действия более строгому наказанию) лишения всех особенных, лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ и отдачею в исправительные арестантские отделения от полутора до двух лет. То же преступление, совершенное несколькими вооруженными лицами, предусматривало более строгое наказание – от четырех до шести лет арестантских рот[63].

В 1906 г. раздел IV Уложения о наказаниях уголовных и исправительных был дополнен главой восьмой (ст. 3281-3289) «О нарушении свободы и правильности выборов в Государственный Совет и Государственную Думу, а также беспрепятственной деятельности сих установлений». Как отмечает Л. Г. Мачковский, данная глава, содержавшая статьи, посвященные обеспечению избирательных прав, может быть оценена как весьма полная и в достаточной мере проработанная система, не лишенная вместе с тем элементов казуистичности[64].

Статья 3281 Уложения устанавливала ответственность за воспрепятствование избирателю или выборщику свободно осуществлять право выборов в Государственный Совет или Государственную Думу. Законодателем впервые был введен запрет на воспрепятствование осуществлению избирательного права. При этом уголовный закон брал под свою охрану лишь активное избирательное право, что следует из содержания диспозиции статьи: потерпевшим мог быть избиратель или выборщик. Указание этих двух категорий определялось тем, что, согласно действовавшему избирательному законодательству, выборы для одних категорий избирателей были прямыми, для других – многостепенными, связанными с избранием выборщиков[65]. Криминообразующими признаками воспрепятствования свободному осуществлению права выборов признавались угроза, насилие над личностью, злоупотребление властью или отлучение от общения.

Квалифицирующие признаки касались описания объективной стороны – совершения преступления несколькими лицами, а также субъекта преступления – «служащего в правительственном или общественном установлении при исполнении служебных обязанностей по наблюдению за правильностью выборов».

В части третьей устанавливалась ответственность специального субъекта, в качестве которого было названо лицо, «пользующееся правами государственной службы», если преступное деяние «учинено им при исполнении служебных обязанностей». При этом суду предоставлялось право «присоединить к тюремному заключению удаление от должности».

В связи с этим представляет особый интерес установление тех органов и лиц, которые имели непосредственное отношение к подготовке и проведению выборов. Как писал А. Рейснер, «органами, заведующими выборами, в России являются, прежде всего, общая полиция и администрация, в помощь которой образованы особые смешанные уездные и губернские по делам о выборах комиссии, составленные из чинов администрации, судебного ведомства и органов самоуправления. Составление избирательных списков предоставлено органам земского и городского самоуправления»[66].

Статья 3282 устанавливала ответственность за «возбуждение к противодействию выборам в Государственный Совет или Государственную Думу или к массовому воздержанию от участия в сих выборах». Фактически данной нормой устанавливалась ответственность за незаконную агитационную деятельность. Следует отметить, что это был единственный случай криминализации указанного деяния в истории развития отечественного законодательства о нарушении избирательных прав[67].

Исходя из опыта земских и городских выборов, законодатель предусмотрел наказание за подкуп избирателей, выделив указанный состав в отдельную статью. При этом содержание данного понятия было изменено по сравнению с тем, что действовало в первоначальной редакции Уложения 1845 г. Под подкупом в ст. 3283 Уложения понималось склонение посредством угощения, подарка или обещания личной выгоды избирателя или выборщика к подаче при выборах в Государственный Совет или Государственную Думу голоса в пользу свою или другого лица.

Наказание в виде тюремного заключения на срок от двух до восьми месяцев предусматривалось не только для виновного в склонении к подкупу, но и для избирателя или выборщика, согласившегося за угощение, подарок или личную выгоду подать голос в пользу какого-либо лица. Кроме того, виновные могли быть лишены судом избирательного права на предстоящих выборах в Государственный Совет или Государственную Думу.

Статья 3284 предусматривала ответственность за воспрепятствование занятиям предвыборных собраний, собраний по выборам в Государственный Совет или Государственную Думу и выборных комиссий. Обязательными признаками указанного преступления являлись угрозы, насилие над личностью, злоупотребление властью, повреждение помещения, предназначенного для собрания, а также искусственное заражение в нем воздуха. Данная норма является прообразом состава воспрепятствования работе избирательных комиссий, предусмотренного ст. 141 УК РФ. Отличие заключается в том, что такие конститутивные признаки состава преступления, как угрозы, насилие, злоупотребление властью, современным законодателем рассматриваются в качестве квалифицирующих.

В связи со значительными ограничениями активного избирательного права, фактическим введением четырехстепенных выборов законодателем устанавливалась уголовная ответственность за незаконное участие в выборах (ст. 3285). Как отмечает И. В. Зайцев, законодательство различало следующие виды правонарушений, связанных с избирательным процессом: голосование, произведенное лицом, не имеющим избирательного права, неоднократное голосование в рамках одного избирательного съезда или голосование в нескольких избирательных участках, голосование за другое лицо при отсутствии на это полномочий[68].

Каждый из составов преступлений, предусмотренных ст. 3281-3289, сконструирован по типу формального, основанием криминализации выступали совершенные деяния. Признаком субъективной стороны преступлений являлся прямой умысел, причем в большинстве статей форма вины не называлась прямо, а вытекала из содержания статьи. Непосредственное указание на умысел содержалось в составах умышленных злоупотреблений при отбирании или счете голосов (ст. 3286) и умышленного повреждения избирательных списков, выборных записок или производств, а также их подложного составления (ст. 3287).

Помимо рассмотренной выше ст. 3281, указание на специальный субъект содержалось в следующих составах:

– незаконное участие в выборах (виновным признавалось «лицо, заведомо не имеющее или утратившее право участия в выборах в Государственный Совет или Государственную Думу», ст. 3285);

– воспрепятствование занятиям предвыборных собраний, собраний по выборам и выборных комиссий (виновным являлось лицо, совершившее указанные деяния путем злоупотребления властью, ст. 3284);

– недопущение члена Государственного Совета или Государственной Думы к выполнению обязанностей (виновным являлось лицо, совершившее указанные деяния путем злоупотребления властью, ст. 3288).

За всю историю развития норм российского уголовного права, посвященных защите избирательных правоотношений, перечень деяний, рассматриваемых в качестве преступлений в сфере выборов, был наиболее широким именно в указанной главе восьмой раздела IV Уложения о наказаниях уголовных и исправительных[69]. Многие идеи, заложенные в статьях Уложения, посвященных охране избирательных прав, были восприняты современным российским законодателем и нашли отражение в нормах Уголовного кодекса 1996 г. (с последующими изменениями).

§ 2. Ответственность за преступления против избирательных прав и права на участие в референдуме по советскому и постсоветскому уголовному законодательству

Из широкого перечня преступлений против установленного порядка проведения выборов, имевшегося в дореволюционном российском уголовном законодательстве, первый советский Уголовный кодекс РСФСР 1922 г. воспроизвел лишь одну норму, предусматривающую ответственность за участие в выборах лица, не имеющего на то законного права, с той лишь разницей, что теперь речь шла о выборах в Советы (ст. 104 УК РСФСР)[70]. Законодателем был взят на вооружение принцип, выработанный Г. В. Плехановым еще в период становления социал-демократии. Принцип «salus populi suprema lex» в переводе на язык революционера означал «salus revolutiae suprema lex» и применительно к процессу организации выборов отражал необходимость ограничения принципа всеобщего избирательного права. Б. А. Кистяковский, анализируя текст протоколов Второго очередного съезда РСДРП, обращал внимание на предложенный Г. В. Плехановым тезис о том, что революционный пролетариат мог бы ограничить политические права высших классов подобно тому, как высшие классы ограничивали когда-то его политические права[71].

Наряду с другими преступлениями против политических прав граждан, законодатель включил данную норму во второй раздел главы I УК РСФСР, отнеся ее к преступлениям против порядка управления[72]. В доктрине советского уголовного права указанное деяние рассматривалось как посягательство на избирательную систему социалистического государства[73].

Советское государство достаточно высоко оценивало степень общественной опасности деяния, связанного с незаконным участием в выборах, и путем установления мер уголовной ответственности стремилось повлиять не только на социальный состав участвующих в выборах лиц, но и, прежде всего, на результаты выборов.

В первые годы Советской власти широко использовались неказуистически сформулированные уголовно-правовые нормы, применялась аналогия уголовного закона, в связи с чем нормативные акты содержали лишь общие ориентиры для правоприменителя.