Постатейный комментарий к Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»

Николай Сенников

Постатейный комментарий к Федеральному закону «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»

© Н. М. Сенников, 2004

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004

Предисловие

С середины 90-х годов ХХ в. произошло серьезное изменение правового положения профессиональных союзов России, которое влияет на практику применения Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (Ф3 о профсоюзах). Основные нормативные правовые акты, принятые в эти годы и повлиявшие на правовой статус профессиональных союзов, это – Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г., Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, часть первая, от 31 июля 1998 г., часть вторая, от 5 августа 2000 г., Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г., Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. Кроме того, важное значение для правильного применения и толкования ФЗ о профсоюзах имеют руководящие постановления пленумов Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ, а также постановления Конституционного Суда РФ.

Трудовой кодекс РФ в основу регулирования отношений в сфере труда положил принцип социального партнерства. В соответствии с его нормами профессиональные союзы во взаимоотношениях с работодателями (их объединениями) и государством представляют и защищают интересы своих членов, а в случаях, предусмотренных Кодексом, – интересы работников независимо от их членства в профсоюзе. В современных условиях роль коллективного договора и соглашений в регулировании социально-трудовых отношений необычайно высока – около 50 статей ТК РФ содержат непосредственные отсылки к актам социального партнерства. Уровень защищенности работников сегодня во многом определяется качеством правовых актов, принимаемых на локальном уровне, работодателями и профсоюзами. Изменение правового положения субъектов трудовых отношений – работников и работодателей, а также профсоюзов и государства, противоречия и пробелы в законодательстве приводят к необходимости системного толкования законодательных актов различной отраслевой принадлежности. Профессиональные союзы являются многоотраслевым субъектом права, в связи с чем общественные отношения с их участием кроме отраслевого законодательства должны регулироваться законом общего характера, каковым является Федеральный закон о профсоюзах. В настоящее время применение этого закона крайне затруднено по причине того, что со дня принятия в него не вносилось значительных изменений, отражающих общую правовую реформу.

Одно из главных направлений адаптации трудового законодательства к условиям рыночной экономики – изменение юридической формы участия профессиональных союзов в управлении трудом в организации. Если для КЗоТ 1971 г. основной формой являлось согласование управленческих решений работодателя с выборным профсоюзным органом (ВПО) в организации, то ТК РФ 2001 г. в качестве главной юридической формы участия профсоюзов закрепляет учет мнения ВПО. Наряду с этим Кодекс четко регламентирует саму процедуру учета мнения.

Согласно трудовому законодательству интересы работников в трудовых отношениях в организации могут представлять не только профсоюзы, но и иные представительные органы. В этой связи важное значение имеет уяснение того, каким образом согласуются права профсоюзов, предусмотренные комментируемым законом, и права иных представительных органов работников, регламентируемые ТК РФ.

Высшими судебными органами России был принят целый ряд фундаментальных актов, затрагивающих правовое положение профессиональных союзов. Среди них: Постановление КС РФ от 24.01.2002 г. по делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», Определение КС РФ от 04.12.2003 г. (по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 374 ТК РФ), постановления пленумов ВС от 10.10.2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права международных договоров Российской Федерации», от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации». Подробный анализ указанных судебных актов применительно к комментируемому закону приводится в соответствующих разделах комментария. Необходимо особо отметить, что Постановление Пленума ВС РФ № 5 от 10.10.2003 г. позволяет использовать в судебной практике решения международных судебных органов. Это крайне важно для профсоюзов, поскольку российское законодательство в части регламентации прав и свобод профсоюзов нередко бывает непоследовательным и противоречивым.

Согласно ФЗ о профсоюзах они вправе проходить государственную регистрацию и таким образом приобретать статус юридических лиц. Наличие этого статуса позволяет профсоюзам участвовать в гражданском обороте в качестве полноценных субъектов права, что в свою очередь налагает на них дополнительные обязанности, например, соблюдение налогового законодательства. Профсоюзы являются вторым после государства субъектом по объему имеющегося в их собственности имущества. К нему относятся не только денежные средства в виде поступлений от членских взносов, но и разнообразное недвижимое имущество: здания, земельные участки, типографии, учебные заведения, дворцы спорта и т. д. Нередко правовой статус объектов недвижимости, находящихся в распоряжении профсоюзов носит спорный характер, что порождает многочисленные экономические споры с участием профсоюзов, которые рассматриваются арбитражными судами. На сегодняшний день имеется обширнейшая судебная практика по спорам профсоюзов с государственными органами (прежде всего налоговыми и органами управления имуществом), с юридическими лицами (прежде всего с работодателями в связи с задержкой или отказом в перечислении профсоюзных взносов), с иными общественными организациями. Именно по этой причине представляется весьма актуальной практической задачей издание настоящего комментария ФЗ о профсоюзах с учетом названных выше нормативных правовых актов и судебной практики.

Комментарий состоит из трех частей. В первой части приведен текст ФЗ о профсоюзах с постатейными комментариями, во второй части представлены материалы судебной практики, а также образцы некоторых документов, в третьей части приведен образец типового трудового договора с освобожденным руководителем профсоюзной организации. Комментарий снабжен списком рекомендуемой литературы.

Принятые сокращения

I. А. Нормативные правовые акты

АПК РФ – Арбитражно-процессуальный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3012.

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

ЖК РФ – Жилищный кодекс РСФСР // Ведомости ВС РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883.

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

НК РФ. Ч. I – Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть I // СЗ РФ. № 31. 03.08.1998. Ст. 3824.

НК РФ. Ч. II – Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть II // СЗ РФ. 07.08.2000. № 32. Ст. 3340.

ТК РФ – Трудовой кодекс Российской Федерации от 31 декабря 2001 г. // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

УК РФ – Уголовный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. Ст. 2954.

Закон о бухучете – Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. «О бухгалтерском учете» // СЗ РФ. 25.11.1996. № 48. Ст. 5369.

Закон о государственной службе – Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

Закон о занятости – Федеральный закон от 20 апреля 1996 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.

Закон о коллективных договорах и соглашениях – Закон РФ от 11 марта 1992 г. «О коллективных договорах и соглашениях» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4558.

Закон о некоммерческих организациях – Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 145.

Закон о пожарной безопасности – Федеральный закон от 21.12.1994 г. «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

Закон о порядке разрешения коллективных трудовых споров – Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4557.

Закон о профсоюзах – Федеральный закон от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 148.

Закон о регистрации юридических лиц – Федеральный закон от 8 августа 2001 г. (в ред. Федерального закона от 23.06.2003 № 76-ФЗ) «О регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 13.08.2001. № 33 (часть I). Ст. 3431.

Закон о РТК – Федеральный закон от 1 мая 1999 г. «О Российской Трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» // СЗ РФ. 03.05.1999. № 18. Ст. 2218.

Закон о системе государственной службы – Федеральный закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.

Закон о службе в таможенных органах – Федеральный закон «О службе в таможенных органах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.

Закон о страховании от несчастных случаев и профзаболеваний – Федеральный закон от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.

Закон о трудовых пенсиях – Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» // СЗ РФ. № 52 (1 ч.). Ст. 4920.

Закон о фельдъегерской связи – Федеральный закон от 17.12.1994 г. «О федеральной фельдъегерской связи» // СЗ РФ. 1994. № 34. Ст. 3547.

Закон об избирательных правах – Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

Закон об индивидуальном пенсионном учете – Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» // СЗ РФ. 01.04.1996. № 14. Ст. 1401; СЗ РФ. 06.01.2003. № 1. Ст. 13.

Закон об общественных объединениях – Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 22.05.1995. № 21. Ст. 1930.

Закон об объединениях работодателей – Федеральный закон от 27 ноября 2002 г. «Об объединениях работодателей» // СЗ РФ. № 48. Ст. 4741.

Закон об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний – Федеральный закон от 24 июля 1998 года «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.

Закон об основах обязательного социального страхования – Федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.

Закон об охране труда – Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3702.

I. В. Официальные органы

ВАС – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации

ГД РФ – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации Минтруд РФ – Министерство труда и социального развития Российской Федерации

МНС РФ – Министерство по налогам и сборам Российской Федерации

РТК – Российская Трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений

ФАС – Федеральный арбитражный суд

I. С. Официальные издания

БМТ РФ – Бюллетень Минтруда РФ.

БНА – Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Ведомости СНД и ВС РФ – Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации.

РГ – Российская газета.

САПП РФ – Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации.

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации.

I. D. Иные сокращения

ВПО – выборный профсоюзный орган

ЛНА – локальный нормативный акт организации

МСУ – местное самоуправление

ОТС – Отраслевое тарифное соглашение

ПОР – представительный орган работников п. – пункт ст. – статья

ФЗ – федеральный закон

II. Правовая информация в интернете

www.duma.gov.ru – Государственная Дума РФ

www.supcourt.ru – Верховный Суд РФ

www.ks.rfnet.ru – Конституционный Суд РФ

www.arbitr.ru – Высший Арбитражный Суд РФ

www.fnpr.ru – Федерация Независимых Профсоюзов России www.minjust.ru – Министерство юстиции РФ

www.mintrud.ru – Минтруд РФ

www.nalog.krd.ru – Налоговый портал www.rospensia.ru – Информация о пенсиях в РФ

www.systema.ru – Научно-технический центр Правовой системы Правительства РФ (Собрание законодательства РФ, Бюллетень нормативных актов федеральных органов государственной власти) www.mosjust.ru – Управление юстиции г. Москвы www.assembly.spb.ru – Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга www.hrights.ru – Институт прав человека www.legal.ru – Юридическая помощь и законы в открытом доступе www.echr.ru – Европейская конвенция о защите прав человека (Европейский Суд по правам человека) www.ilo.ru – Международная организация труда (МОТ) (Московское отделение) www.ombudsman.gov.ru – Уполномоченный по правам человека в РФ

Российская Федерация. Федеральный закон о профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности

Принят

Государственной Думой

8 декабря 1995 года

(в ред. Федеральных законов от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от 25.07.2002 № 116-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ

от 24.01.2002 № 3-П)

Глава I. Общие положения

Статья 1. Предмет регулирования и цели настоящего Федерального закона

Предметом регулирования настоящего Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций (далее – профсоюзы).

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы создания профсоюзов, их права и гарантии деятельности, регулирует отношения профсоюзов с органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, их объединениями (союзами, ассоциациями), другими общественными объединениями, юридическими лицами и гражданами.[1]

Профессиональные союзы России являются участниками многочисленных общественных отношений: трудовых и непосредственно с ними связанных, гражданских, административных, жилищных, гражданско-процессуальных, внутрисоюзных и т. д. Не все взаимоотношения профсоюзов с субъектами различных общественных отношений регулируются нормами права, а только те, которые признаются государством наиболее важными. В частности, большинство внутрипрофсоюзных отношений, т. е. отношений профсоюзных организаций между собой и со своими членами профсоюза, регулируются внутрисоюзными (корпоративными) нормами, которые не относятся к правовым. В то же время наиболее важные отношения профсоюзов как с внешними субъектами (работодателями, государством), так и внутренними (профсоюзными организациями и отдельными членами профсоюза) регулируются правовыми нормами различной отраслевой принадлежности. Именно по этой причине профсоюзы относятся к многоотраслевым субъектам права, т. е. таким, которые имеют права и обязанности в общественных отношениях различной отраслевой принадлежности. В силу сказанного в правовом статусе профсоюзов есть несколько составляющих, определяющихся нормами различных отраслей законодательства. Комментируемый закон является общим законом, устанавливающим права и обязанности профсоюзов в различных сферах жизнедеятельности. Статья 1 Закона в качестве критерия отнесения того или иного вида общественного отношения к предмету регулирования закона о профсоюзах считает тот факт, что они (отношения) возникают в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций.

Основным системообразующим законодательным актом, лежащим в основе правового регулирования общественных отношений с участием профсоюзов, является Конституция РФ, относящая право на объединение к основным правам и свободам человека и гражданина, которым посвящена ее 2-я глава. В ст. 30 Конституции устанавливается право каждого на объединение, включая право на создание профессиональных союзов для защиты своих интересов. Как следует из формулировки данной конституционной нормы, законодатель, декларируя общее право граждан на объединение, среди всех видов общественных объединений особо выделяет именно профессиональные союзы. Это сделано в связи с тем, что сегодня профсоюзы являются одним из институциональных элементов современного общества, играющим важную стабилизирующую роль социального регулятора.

Законодатель в Конституции не только закрепил право на объединение в профессиональные союзы, но и сформулировал цель этого объединения – защита интересов своих членов. Конституция Советского Союза 1977 г. устанавливала, что профессиональные союзы в соответствии со своими уставами участвуют в управлении государственными и общественными делами, в решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов. Правозащитная функция профсоюзов в советское время была второстепенной, в то время как сегодня согласно Конституции РФ защита прав своих членов является целью создания профсоюзов, следовательно, не только их правом, но и обязанностью.

Право на объединение установлено ст. 30 Конституции РФ, которая помещена в гл. 2, посвященную правам и свободам человека и гражданина, что придает этому праву особую значимость. Как показывает опыт развития профсоюзного движения в мире, реализация права на объединение в полном объеме возможна лишь в том случае, когда в государстве установлены и свободно реализуются основные демократические, правовые принципы.

Конституционное закрепление права на объединение в профсоюзы не является исключительным и свойственным только России и чем-то необычным для законодательной практики как зарубежных стран, так и международного права. Например, право на объединение в профсоюзы закрепляется конституциями Франции, Италии, Испании, Японии и т. д., а также Конвенцией МОТ № 87.

Статья 2. Право на объединение в профсоюзы

1. Профсоюз – добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

Все профсоюзы пользуются равными правами.

2. Каждый, достигший возраста 14 лет и осуществляющий трудовую (профессиональную) деятельность, имеет право по своему выбору создавать профсоюзы для защиты своих интересов, вступать в них, заниматься профсоюзной деятельностью и выходить из профсоюзов.

Это право реализуется свободно, без предварительного разрешения.

3. Граждане Российской Федерации, проживающие вне ее территории, могут состоять в российских профсоюзах.

4. Иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории Российской Федерации, могут состоять в российских профсоюзах, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.

5. Профсоюзы имеют право создавать свои объединения (ассоциации) по отраслевому, территориальному или иному учитывающему профессиональную специфику признаку – общероссийские объединения (ассоциации) профсоюзов, межрегиональные объединения (ассоциации) профсоюзов, территориальные объединения (ассоциации) организаций профсоюзов. Профсоюзы, их объединения (ассоциации) имеют право сотрудничать с профсоюзами других государств, вступать в международные профсоюзные и другие объединения и организации, заключать с ними договоры, соглашения.

Настоящая статья раскрывает право на объединение, установленное Конституцией РФ. Применяя законодательство о профсоюзах, необходимо помнить, что согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Право на объединение отнесено международным законодательством к основным правам и свободам человека и регламентируется в ряде международных актов среди важнейших из них: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., Конвенции Международной организации труда (МОТ) № 87 1948 г. «О свободе ассоциации и защите права на организацию» и № 98 от 1949 г. «О применении принципа права на организацию и на ведение коллективных переговоров», Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и т. д. (см. комментарий к ст. 6). Основное содержание международных актов, провозглашающих свободу ассоциаций, заключается в том, что право на объединение одинаково гарантируется как работникам, так и работодателям; запрещается всякое вмешательство государства, способное ограничить право на объединение; устанавливается свобода организации, не требующая никакого предварительного разрешения со стороны государства; гарантируется свобода деятельности организаций работников и работодателей и невмешательство их в дела друг друга (см. постатейные материалы).

Часть 1 п. 1 комментируемой статьи определяет профсоюз как один из видов общественных объединений. Отсюда следует, что на профессиональные союзы распространяет свое действие Закон об общественных объединениях. Статья 3 этого Закона, раскрывающая содержание права на объединение, устанавливает, что оно включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов. Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном законом об общественных объединениях, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица. Регистрация профессиональных союзов имеет определенные особенности, которые раскрываются в ст. 8 Закона о профсоюзах.

Закон об общественных объединениях специально предусматривает, что включение в учредительные и программные документы общественных объединений положений о защите идей социальной справедливости не может рассматриваться как разжигание социальной розни (ст. 16).