Пенсионное право России

Виктор Аракчеев

Пенсионное право России

© В. С. Аракчеев, 2003

© Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003

Введение

Россия – страна, почти каждый четвертый житель которой является пенсионером. По одной лишь этой причине вопросы, связанные с улучшением пенсионного обеспечения, следует с полным основанием относить к числу наиболее значимых общегосударственных задач, без решения которых государство, в Конституции которого закреплено, что оно является государством социальным, таковым быть признано не может. Проблема пенсионного обеспечения в нашей стране имеет общегосударственный характер еще и потому, что нынешнее поколение пенсионеров в своем подавляющем большинстве в отличие от современной молодежи и людей среднего возраста работало исключительно на государство и его интересы и утратило заработок как единственный источник средств к существованию по объективным причинам: в силу возраста, состояния здоровья, потери способности к определенным видам профессионального труда.

Стало быть, общегосударственная задача по пенсионному обеспечению граждан является одновременно и обязанностью государства, реализация которой носит не только морально-нравственный, но и юридический характер. Юридической эта обязанность является и в силу того, что работающие граждане производят отчисления страховых взносов на свое будущее пенсионное обеспечение, в связи с чем аккумулированные в Пенсионный фонд средства представляют собой не что иное, как долговое обязательство государства перед застрахованными лицами.

Наиболее наглядным показателем качества исполнения государством этой задачи-обязанности является уровень пенсионного обеспечения (размеры пенсий), который, как известно, для большинства пенсионеров даже не поднимается до уровня прожиточного минимума и который по каким-то причинам рассчитывается по заниженным по сравнению с другими возрастными категориями граждан показателям. В целом материальное положение пенсионеров в нашей стране можно с полным основанием охарактеризовать как крайне неудовлетворительное, и таковым оно является уже на протяжении длительного времени. Пенсия человеку в России дается большим трудом, а прожить на нее он в состоянии с еще большим трудом. В связи с этим будет уместным привести оценку пенсионного обеспечения в СССР в период «развитого социализма» данную Г. Р. Климовым на основе сопоставления с социальным обеспечением послевоенной побежденной Германии, выплачивающей странам-победителям огромные суммы в виде репараций и контрибуций. «Позже, – пишет он, – когда мы ближе ознакомились с условиями в Германии, мы убедились, что социальное обеспечение в Германии в форме пенсий или ренты, как бы оно ни казалось малым, все же обеспечивает людям закат своей жизни в достойных человека условиях. Пенсии в СССР по старости являются абсолютно эфемерным понятием. Человек может прожить только работая до смерти или получая помощь от своих детей. А чем могут помочь дети, когда они сами ничего не имеют!.. С пенсиями для инвалидов та же история, что и с пенсиями по старости. И умереть не умрешь – и жить не будешь…».[1] Добавим к этому, что не лучше обстоит дело и с размером пенсий членам семьи, потерявшей кормильца, с пенсионным обеспечением ряда категорий служащих, искусственно переведенных государством в разряд «наемных» работников в сфере образования, здравоохранения, что также снизило уровень гарантий прав соответствующих категорий граждан на достойное пенсионное обеспечение. К сказанному следует добавить, что начатая в середине 80-х годов XX в. перестройка социально-экономического и политического строя, государственного устройства, переход к рыночной экономике, схоластичная приватизация важнейших объектов государственной собственности, на которых была занята значительная часть работающего населения страны, еще более усугубили положение пенсионеров в нашей стране. Можно с уверенностью констатировать, что в результате этих преобразований улучшилось материальное положение лишь одной категории пенсионеров – бывших служащих государственного аппарата различного уровня, военнослужащих и лиц, к ним приравненных по условиям пенсионирования.

Однако относительно благополучное пенсионное обеспечение служащих на общем фоне крайне низкого уровня пенсионирования подавляющей части населения страны не меняет, в принципе, качественной оценки пенсионной системы современной России в целом, что, конечно же, приводит к необходимости ее изменения. И эти изменения первоначально были изложены в трех программных документах Правительства РФ, а затем нашли свое нормативно-правовое закрепление в блоке пенсионных законов. С принятием новых пенсионных законов в России начата реформа ее пенсионной системы, суть которой сводится к переходу от распределительной к накопительной системе, а цель – к значительному увеличению средств, которые выплачиваются работниками и работодателями в виде страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и фиксируются на их именных лицевых счетах.

Как следует из программных документов Правительства и содержания действующих пенсионных законов, положительные результаты реформы должны быть получены в относительно отдаленном будущем, т. е. лишь в перспективе, а в настоящий момент государство гарантирует только сохранение (через механизм конвертации) ранее приобретенных прав, в связи с чем материальное положение нынешнего поколения пенсионеров остается прежним, более того, оно постепенно ухудшается в связи с тем, что заложенный в Законе о трудовых пенсиях[2] механизм индексации пенсий не в состоянии нейтрализовать существующие темпы инфляции. Однако этому поколению пенсионеров нужно настоящее, иначе вряд ли оно может рассчитывать на будущее, тем более отдаленное на десятилетия. Показательной в этом отношении является индексация пенсий на 6 % (т. е. 30 рублей в месяц), проведенная в марте 2003 г., которая была воспринята большинством пенсионеров как оскорбительная в связи с тем, что цены на коммунальные услуги, в части стоимости отопления, возросли на 30–50 %. Но если заложенный в Законе (п. 6 ст. 17) механизм индексации не нейтрализует последствия инфляции в настоящем, то нет гарантии его эффективности и в будущем.

Стало быть, можно констатировать, что проводимая реформа пенсионной системы не дала ожидаемого результата в настоящем, т. е. не улучшила материального положения пенсионеров, а в какой-то степени, ухудшила его по сравнению с ранее действовавшим законодательством. Так, по Закону от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации»[3] юридическое значение для назначения пенсий по возрасту и инвалидности, за выслугу лет (при определенных дополнительных условиях) имел общий трудовой стаж, в который включались не только периоды трудовой деятельности, но и иные периоды социально значимого поведения (общественно полезной деятельности), кроме того, этот стаж мог исчисляться в льготном (кратном) порядке. В настоящее время для установления пенсий юридическое значение имеет страховой стаж, в который включаются за незначительным исключением (ст. 11 Закона о трудовых пенсиях) преимущественно периоды работы, в течение которых уплачивались страховые взносы, причем эти периоды не подлежат кратному (льготному) исчислению. В результате многие лица, работающие в настоящее время в экстремальных условиях, будут лишены возможности досрочного выхода на государственную пенсию, а предполагаемое в ближайшее время введение института профессиональных пенсий не будет обеспечивать того уровня гарантий государства, который был закреплен в утратившем силу законодательстве.

Даже из этих приведенных частных примеров следует, что авторы пенсионной реформы либо далеко не искренни в благих пожеланиях, либо недостаточно «вооружены» знанием современной теории пенсионного права, не обладают должными знаниями его истории, а по этой причине не были в состоянии спрогнозировать надлежащее развитие соответствующих правоотношений. Свидетельств последнему достаточно, и они хорошо просматриваются даже при общем обзоре новейшего законодательства. Так, ни в одном из нормативных актов не содержится статей с указанием целей и задач пенсионного обеспечения, принципов, на которых оно базируется, статьи (за исключением Закона об обязательном пенсионном страховании[4]), в которой бы в концентрированном виде были изложены основные права и обязанности субъектов непосредственно пенсионных правоотношений, основания ответственности государства и Пенсионного фонда РФ; чрезмерно усложненным, не доступным для понимания рядовых пенсионеров представляется порядок исчисления пенсий, не оптимальной является структура соответствующих законов, фактически закрепляется социально несправедливый сословный подход к условиям и уровню пенсионного обеспечения служащих и наемных работников, практически неограниченными являются полномочия субъектов Федерации и муниципалитетов в вопросах пенсионного обеспечения, что уже приводит к явной диспропорции в размерах пенсий федеральных государственных служащих и служащих ниже рангом. В новых пенсионных законах даже отсутствует такая отправная категория, как основание пенсионного обеспечения, в результате создается впечатление, что граждане РФ не имеют основания, т. е. права на пенсию, ибо это право – безосновательно им предоставляется, что государство не обременено корреспондирующей этому праву обязанностью.

Автор настоящей работы предпринял попытку проанализировать состояние действующего пенсионного законодательства, в том числе на основе его сопоставления с утратившими силу нормативно-правовыми источниками, дать оценку нововведениям, вносит свои предложения по устранению определенных пробелов и коллизий, в связи с чем выражает надежду, что данное исследование может оказать помощь и быть полезным для студентов, аспирантов, научных работников, интересующихся проблемами права социального обеспечения, практиков, а также представителей нормотворческих органов.

Понятие пенсии как вида социального обеспечения

В любом исследовании существует отправная точка – с нее оно начинается, на ней оно сосредоточивается, с нею, так или иначе, связываются другие элементы объекта познания в целом. Таковой в исследовании пенсионного права и его системы является понятие «пенсия», которое, как это ни парадоксально, в законодательстве, несмотря на его достаточно длительную историю его существования и развития, нашло свое легальное закрепление лишь с принятием федеральных законов от 15 и 17 декабря 2001 г. Произошло это по различным причинам. Одной из них является недооценка законодателем важности этого вопроса[5], другой – сложившееся в общественном сознании представление о пенсии как об определенной сумме денежных средств, которая выплачивается гражданам, утратившим или не приобретшим способности к самообеспечению, за счет государства и общества, в связи с чем особой необходимости в нормативно-правовом закреплении соответствующего понятия, по мнению законодателя, не существовало. Объясняется это также относительной «молодостью» науки права социального обеспечения, которая еще не успела создать собственный тщательно отработанный понятийный аппарат, с тем чтобы готовые, апробированные и ставшие общепризнанными конструкции рекомендовать нормотворцу для их закрепления в праве.

Но тем не менее какой бы из названных причин, а вероятнее всего их совокупностью, не объяснялся этот факт, можно констатировать, что законодатель длительное время самоустранялся от выработки легального определения понятия «пенсия». Его не было в пенсионном законодательстве досоциалистического этапа развития права социального обеспечения, не было оно выработано и за более чем семидесятилетний период социалистических преобразований. Справедливости ради отметим, что в ст. 3 Закона «О негосударственных пенсионных фондах» от 7 мая 1998 г. приводится определение пенсий, выплачиваемых из средств этих фондов, согласно которому таковыми являются «денежные средства, регулярно выплачиваемые в соответствии с условиями пенсионного договора»[6]. В приведенном определении содержится указание на два характерных для любого вида пенсий признака, но признать его полным и универсальным, т. е. могущим быть использованным в качестве отправной категории пенсионного права России в целом, как будет показано несколько ниже, оснований не было. Любая дефиниция должна нести в себе не часть, а весь комплекс признаков, отражающих сущность и содержание воспроизводимого в ней явления, в противном случае она не сможет дать о нем полного представления. И такая дефиниция в действующем законодательстве нашла свое нормативное закрепление, причем, как будет показано ниже, закон пошел по пути закрепления не единого, общего понятия, содержащего признаки, характеризующие любой вид и разновидности пенсий, а двух, не совпадающих по своему содержанию определений применительно к трудовым пенсиям и пенсиям по системе государственного обеспечения.

Легальное закрепление понятия пенсий поставило на повестку дня ряд требующих своего разрешения вопросов, в числе которых, в частности, можно выделить следующие. Во-первых, насколько оно соответствует сложившемуся на протяжении длительного времени представлению о сущности пенсий в общественном и индивидуальном сознании, и вообще – должно ли оно им соответствовать как в целом, так и в отдельных элементах? Во-вторых, насколько в нем нашли отражение достижения отечественной правовой науки? В-третьих, насколько целесообразным и оправданным является закрепление не единого, обобщенного понятия, а двух, отличающихся друг от друга определений, и к каким последствиям такая позиция нормотворца может привести? И, наконец, в-четвертых, насколько соответствует конкретный механизм правового регулирования отдельных видов пенсионирования элементам, образующим легальное понятие пенсий? Разумеется, на настоящий момент дать исчерпывающий ответ на поставленные и ряд других вопросов достаточно сложно, для этого требуется определенный правоприменительный материал, анализ пока еще отсутствующих теоретических исследований и др. Но тем не менее мы предпримем попытку это сделать в настоящем разделе и в других разделах нашего исследования, в связи с чем считаем возможным первоначально ограничиться лишь воспроизведением понятий пенсий, содержащихся в новейшем законодательстве. К такому способу исследования нас побуждает и требование целесообразности изложения материала, позволяющее избежать в дальнейшем излишнего цитирования соответствующих правовых дефиниций.

Итак, согласно ст. 2 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. «пенсия по государственному пенсионному обеспечению – ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию». По Закону от 17 декабря 2001 г. трудовой пенсией признается «ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц, право на которую определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными настоящим Федеральным законом».

По нашему мнению, ценность приведенных выше определений – не в отточенности соответствующих формулировок, не в их логическом построении, не в использованной в них терминологии, не в стремлении законодателя закрепить в них исчерпывающий перечень оснований и условий пенсионного обеспечения и др. Главной ценностью является, прежде всего, сам факт их нормативно-правового закрепления. С принятием соответствующих юридических норм законодателем сделан шаг первостепенного значения, состоящего в том, что впервые на протяжении длительной истории своего существования огромный массив правовых предписаний, сложившийся и обособившийся от норм, регулирующих иные виды общественных отношений, наконец-то приобрел свою конструирующую основу, тот остов, на котором строится вся правовая политика в деле пенсионного обеспечения. Одновременно этот шаг лишний раз свидетельствует о повышении заинтересованности государства в более тщательном, качественном урегулировании отношений по пенсионному обеспечению. Государственный интерес, в свою очередь, является одним из важнейших системообразующих факторов, о которых шла речь при рассмотрении вопроса о месте пенсионного права в системе права России. Таким образом, новые пенсионные законы в какой-то степени сняли с повестки дня давно созревший и, безусловно, наболевший вопрос о понятии пенсии и тем самым открыли возможность для дальнейшего совершенствования всего юридического инструментария в рассматриваемой сфере правового регулирования.

В отличие от нормотворческих органов в юридической литературе вопрос о понятии пенсий поднимался многократно, и к чести ученых советского периода следует отметить, что ими был внесен существенный вклад в научное осмысление этой правовой категории и предложен не только ряд определений пенсий, но и достаточно обстоятельно охарактеризованы составляющие ее элементы. Собственно, с уверенностью можно констатировать, что теоретические «наработки» ученых того времени легли в основу современного легального определения пенсии, поэтому, давая оценку позициям ученых, мы параллельно с этим будем анализировать понятия пенсий, закрепленные в действующем законодательстве. Так, например, В. С. Андреев, который по праву может быть отнесен к числу основоположников права социального обеспечения, в конце 60-х годов определял пенсию как «ежемесячные выплаты из фондов для нетрудоспособных, назначаемые гражданам в случае старости, инвалидности, потери кормильца и выслуги лет в связи с определенным видом общественно полезной деятельности в прошлом, в размерах, как правило, соизмеримых с прошлым заработком»[7]. А. Д. Зайкин, также внесший заметный вклад в становление права социального обеспечения в качестве самостоятельной правовой отрасли[8], следующим образом определяет пенсию – это ежемесячная социально-алиментарная выплата, назначаемая лицам, потерявшим кормильца, и иным категориям граждан в связи с прошлой общественно полезной деятельностью, в размере, как правило, соизмеримом с оплатой по труду, и являющаяся основным источником средств к существованию. В. Ш. Шайхатдинов на основе признаков, вытекающих из содержания действующего законодательства, предлагает следующее определение: «пенсия – ежемесячная выплата, производимая государством из Пенсионного фонда при наступлении у гражданина пенсионного возраста, инвалидности, в случае потери кормильца, выслуги лет и при наличии других условий, установленных законодательством. Пенсия назначается с учетом трудового вклада гражданина и социального фактора, выплачивается вместо оплаты по труду, взамен ее или в дополнение к ней, исчисляется из заработка и является источником средств существования пенсионера»[9]. «Пенсия – это ежемесячная денежная выплата, назначаемая нетрудоспособным гражданам при достижении ими определенного пенсионного возраста, при установлении инвалидности, в случае смерти кормильца, а также в связи с длительной профессиональной деятельностью»[10].

В юридической литературе существует, наряду с выработкой дефиниции, и другой способ определения сущности и содержания пенсии, который сводится к перечислению ее наиболее характерных признаков и их анализу[11]. Но так или иначе и в первом, и во втором подходе к выработке понятия «пенсия» ни один автор не обходит вниманием характеристику тех элементов, из которых складывается соответствующее определение. Мы используем обобщенный вариант указанных приемов определения понятия «пенсия» и начнем с характеристики наиболее важных, на наш взгляд, ее отличительных признаков с одновременным пояснением причин, по которым далеко не все из перечисленных в литературе элементов этого понятия будут подлежать соответствующему анализу.

Слово «пенсия» – латинского происхождения и в буквальном переводе означает платеж[12]. Поэтому большинство исследователей, беря за основу это исходное начало и уточняя его, определяют пенсию как ежемесячную, т. е. регулярную, периодическую выплату, предоставляемую гражданам в денежной форме. Но достаточно ли такого уточнения для того, чтобы выявить специфику пенсии как вида платежа, платы или оплаты? Этот вопрос вполне естествен и вызван тем, что если пенсию рассматривать в качестве платежа, каковым она и является, то, в свою очередь, далеко не каждый платеж (плата), соответственно, является пенсией. Иными словами, следует выяснить, в каком смысле, под каким углом зрения, по какой причине и основанию пенсию принято считать разновидностью платежных обязательств? Отметим также, что указанный признак пенсии закреплен в обоих из приведенных выше легальных ее определений.

Платежи в обществе с товарно-денежными отношениями, в государствах, экономика которых основана или ориентирована на рынок, играют огромную роль и с полным основанием могут расцениваться в качестве не только ведущего, но и универсального средства взаимодействия соответствующих субъектов. Их используют повсеместно и в различных сферах, в связи с чем они отличаются большим многообразием: платежи совершаются в различных формах (денежной, натуральной, смешанной, правовой и неправовой), между различными субъектами (физическими и юридическими лицами), в самых различных сферах: экономической, политической, этической и т. д. Платежом являются и расчеты по гражданско-правовым сделкам, и заработная плата наемных работников, таковым является и эмоциональное отношение субъекта к другим лицам, а также меры ответственности, в том числе и за противозаконные действия (поведение). Поэтому с тем чтобы определиться в природе пенсий как своеобразного вида платежа, выделить их из числа других, необходимо сопоставить их с наиболее близкими по внешним признакам платежами, такими, как оплата труда наемных работников, оплата услуг, товаров и работ по гражданско-правовым обязательствам, пособия по праву социального обеспечения. Но при этом следует учесть, что такому сопоставлению уже было уделено значительное внимание в юридической литературе, особенно в период обоснования права социального обеспечения в качестве самостоятельной отрасли права[13]. Поэтому нам бы хотелось при анализе названного признака пенсий уточнить лишь то, что по каким-то причинам выпало из поля зрения исследователей.

Любой платеж, в какой бы форме, каким бы образом и по какому бы основанию он не производился, является следствием и реализацией встречной обязанности (моральной и юридической) должного субъекта по отношению к одному или нескольким субъектам, имеющим основания требовать, просить, настаивать или просто ожидать его осуществления. Если пенсия является видом платежа, исходящего от государства, которое признало за собой эту обязанность (ст. 39 Конституции РФ), то с неизбежностью возникает проблема определения природы этой обязанности и ее оснований: является ли она морально-нравственной и, как следствие, ее реализация может рассматриваться в качестве благотворительной деятельности государства, либо же она – обязанность юридическая, исполнение которой должно быть обеспечено специальными средствами, в том числе и мерами ответственности правового характера. Рассмотрение вопроса под таким углом зрения имеет особое значение в современный период, так как государство уже перестроило свою позицию в отношениях пенсионного обеспечения граждан и соответствующая обязанность в действующей Конституции уже закреплена не прямо, как это было сделано в ст. 120 Конституции СССР 1936 г. и ст. 43 Конституции СССР 1977 г. Она лишь вытекает из содержания соответствующего этой обязанности субъективного права гражданина, которому гарантируется, как закреплено в ч. 1 ст. 39 Конституции РФ, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и др., т. е. без прямого указания на то, что эта гарантия исходит непосредственно от государства. Причем такой подход имеет место лишь по отношению к трудовым пенсиям, но не к пенсиям по системе государственного пенсионного обеспечения, которые определяются как ежемесячные государственные выплаты. Но тем не менее, несмотря на определенное снижение уровня гарантий со стороны государства, оно признает себя обязанным по отношению к пенсионерам из числа застрахованных лиц, и эта обязанность является юридической, хотя, конечно же, пенсионное обеспечение всегда содержало в себе элемент благотворительности и попечительства.