Правотворческий процесс

Правотворческий процесс – это не только особая форма государственной деятельности по разработке и установлению правовых норм, но и творческий процесс, строящийся на следующих основополагающих принципах: конституционность; демократизм; законность; гласность; профессионализм; планирование; техническое совершенство принимаемых актов; научность. Остановимся на этих принципах подробнее.

Принцип конституционности правотворческого процесса означает, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего, на Конституции.

Принцип демократизма применяется в установлении и неуклонном осуществлении свободного, подлинно демократического порядка подготовки и утверждения нормативных актов, что обеспечивает активное и эффективное участие депутатов, широкой общественности в правотворчестве, максимальный учет в новых нормативных решениях общественного мнения, потребностей социально-экономического развития страны и интересов различных слоев населения.

Принцип законности при осуществлении правотворческого процесса проявляется в отношении как процедуры принятия нормативного правового акта, так и его содержания. Полновластие представительных, исполнительных органов, издающих правовые акты и осуществляющих контроль за правотворчеством других органов, должно реализоваться строго в рамках их компетенции, на основе закона и в полном соответствии с ним. Содержание нормативного акта должно соответствовать принципам правового государства и гражданского общества, началам гуманизма, общепринятым нормам и принципам международного права.

Принцип гласности состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов.

Многими учеными в качестве одного из основополагающих принципов правотворческого процесса называется принцип профессионализма. Дело в том, что правоприменительная практика зачастую сталкивается с негативными последствиями, вызванными некачественной подготовкой и принятием нормативных правовых актов. В первую очередь это касается законотворческой деятельности палат Парламента. Учитывая, что депутаты Палаты представителей работают в Парламенте на профессиональной основе, необходимо научить их законодательному процессу. Кроме того, велика и роль науки в реализации этого принципа, так как именно она помогает найти наиболее приемлемые правовые формы, имеет возможность провести научный эксперимент.

Планирование правотворческой деятельности имеет важное значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных направлениях. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование, ликвидировать поспешность в правотворчестве, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести комплекс подготовительных мероприятий, включая консультации с ведущими учебными и научными учреждениями.

Техническое совершенство принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники.

Научность означает, что процесс правотворчества должен быть научно обоснован, формироваться на основе достоверной информации и научных методах. Этот принцип основан на идее о том, что в правотворчестве должны учитываться передовые разработки юридической науки, а также результаты правоприменения.

1.6. Субъекты правотворчества. Правотворчество государственных организаций

В теории и правотворческой практике важно четко определить, кто является субъектом правотворчества и как выглядит система субъектов правотворчества. На стадии правотворчества происходит дифференциация его субъектов. Все существующие и потенциально возможные легитимные субъекты правотворчества можно подразделить на следующие виды: официальные; официозные; юридические; научные; политические; общественные объединения; личностные (персональные). Данная классификация как бы определяет степень и уровень причастности, активности и ответственности каждой из перечисленных групп в правотворческом процессе за своевременную и качественную обязательную или альтернативную разработку проектов соответствующих источников права [1,с. 25].

Официальными субъектами правотворчества являются те, кому законом предоставлено право «устанавливать соответствующие источники права или же проявлять законодательную инициативу, а также те, кто осуществляет контроль и надзор за результатами правоустановления». К их числу относятся все представительные и исполнительные органы государственной власти, поскольку они вправе устанавливать нормативные правовые акты; все суды, ибо они обязаны в процессе своей правоприменительной деятельности ставить вопросы об устранении пробелов в законодательстве или отмене норм, противоречащих закону; органы прокуратуры, осуществляющие надзор за законностью устанавливаемых источников права; Комитет государственного контроля [1, с. 25].

В Республике Беларусь основными субъектами правотворческой деятельности являются Глава государства – Президент, Парламент – Национальное собрание, Правительство – Совет Министров, республиканские органы государственного управления, местные Советы депутатов и их исполнительно-распорядительные органы. Согласно ст. 13 и 14 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативные правовые акты Президента Республики Беларусь, если иное не предусмотрено Главой государства, издаются в форме декретов и указов, имеющих обязательную силу на всей территории Республики Беларусь.

Декреты Президента Республики Беларусь издаются по любым вопросам, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь. Декреты Президента Республики Беларусь могут быть двух видов: декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий, и временные декреты. Не допускается делегирование полномочий Президенту Республики Беларусь на издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции Республики Беларусь, ее толкование; изменение и дополнение программных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Парламента; ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту Республики Беларусь не может разрешать ему изменение этого закона, а также предоставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу.

В силу особой необходимости Президент Республики Беларусь по своей инициативе либо по предложению Правительства Республики Беларусь может издавать временные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства Республики Беларусь, они скрепляются подписью Премьер-министра Республики Беларусь. Временные декреты должны быть в трехдневный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь. Эти декреты сохраняют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат.

Основная законотворческая деятельность в стране осуществляется высшим представительным и законодательным органом – Национальным собранием (Парламентом) Республики Беларусь. Решения Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь принимаются в форме законов и постановлений. Законом Республики Беларусь регулируются наиболее важные общественные отношения. Вступившие в силу законы Республики Беларусь обязательны для применения на всей территории Республики Беларусь, если иное не установлено в самом законе. Постановления Палаты представителей принимаются по вопросам распорядительного и контрольного характера. Решения Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь принимаются в форме постановлений. В случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, палаты Парламента – Национального собрания Республики Беларусь вправе принимать постановления, имеющие нормативный характер.

Практическая реализация законодательных установлений осуществляется органами исполнительной власти и носит подзаконный характер. Определяющую роль в осуществлении подзаконного нормотворчества играют Совет Министров (Правительство) Республики Беларусь и республиканские органы государственного управления (министерства, государственные комитеты и др.). Совет Министров Республики Беларусь на основе и во исполнение Конституции Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, законов Республики Беларусь принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты в форме постановлений. Принимаемые Советом Министров Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (положения, уставы, правила и т. п.) утверждаются постановлениями Совета Министров Республики Беларусь. Постановления Совета Министров Республики Беларусь принимаются по вопросам, отнесенным к компетенции Совета Министров Республики Беларусь Конституцией и иными законодательными актами Республики Беларусь. Совет Министров Республики Беларусь принимает нормативные правовые акты по вопросам, которые не могут быть решены министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, областными и Минским городским исполнительными комитетами самостоятельно или совместно с иными министерствами, другими республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами. Постановления Совета Министров Республики Беларусь могут быть отменены актами Президента Республики Беларусь.

«Особое место среди актов управления занимают нормативно-правовые акты, издание которых во всех случаях влечет установление, закрепление или отмену юридических норм, направленных на регулирование управленческих, имущественных, земельных и иных отношений. Являясь самыми многочисленными источниками права, они обеспечивают конкретизацию законов в сфере управления, которая обусловлена территориально-географическим многообразием страны, пробельностью законодательных актов, недостаточно высоким профессионализмом государственных и муниципальных служащих. Не менее значимо и то, что по сравнению с законами нормативные акты управления способны обеспечить более оперативное реагирование на динамику потребностей правового регулирования, которая объективно предполагает наличие в системе средств нормативно-правового регулирования не только законодательных, но и подзаконных актов. Именно за счет издания последних органы и должностные лица исполнительной власти в состоянии добиваться адекватного учета происходящих в сфере управления изменений» [18, с. 4].

Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления могут приниматься (издаваться) только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь, законами Республики Беларусь, положениями о соответствующих органах, а также нормативными правовыми актами Совета Министров Республики Беларусь. Нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления принимаются (издаются) в форме постановлений и приказов. Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан или носящие межведомственный характер, принимаются министерствами, иными республиканскими органами государственного управления коллегиально в форме постановлений. Нормативные правовые акты Национального банка Республики Беларусь могут приниматься только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь, Банковским кодексом Республики Беларусь и иными законодательными актами Республики Беларусь. Принимаемые (издаваемые) министерствами, иными республиканскими органами государственного управления, Национальным банком Республики Беларусь иные нормативные правовые акты (инструкции, положения, уставы, правила) утверждаются постановлениями или приказами.

При принятии (издании) министерствами, иными республиканскими органами государственного управления нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнение какого акта Президента Республики Беларусь, закона Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь принимается (издается) данный акт. При принятии Национальным банком Республики Беларусь нормативного правового акта обязательно указание в нем, на основании и во исполнение какого законодательного акта Республики Беларусь принимается данный акт.

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти, Национального банка Республики Беларусь могут быть отменены Президентом Республики Беларусь, нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь, – Советом Министров Республики Беларусь. Принятые (изданные) нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь. Субъектами правотворческой деятельности, осуществляемой в границах административно-территориальных единиц, являются местные Советы депутатов и их исполнительно-распорядительные органы. Местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты в форме решений. Решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются вышестоящими Советами депутатов и Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь. Президент Республики Беларусь вправе приостанавливать не соответствующие законодательству Республики Беларусь решения местных Советов депутатов. Решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству Республики Беларусь, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь. Принятые нормативные правовые акты областных, Минского городского Советов депутатов и областных, Минского городского исполнительных комитетов подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь, а нормативные правовые акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня – обязательной юридической экспертизе, проводимой соответствующим управлением юстиции областного исполнительного комитета.

1.7. Правотворчество негосударственных образований. Непосредственное правотворчество населения

Помимо правотворчества, осуществляемого государственными органами и организациями, активное участие в правотворческой деятельности могут принимать негосударственные субъекты, прежде всего общественные объединения и трудовые коллективы субъектов хозяйствования, независимо от форм собственности. Правотворчество общественных объединений (организаций) выражается в выработке и принятии уставов, в которых определяются права и обязанности объединения или организации, порядок их деятельности, реорганизации и ликвидации. Локальные правовые акты издаются также их руководителями. Такие правовые решения имеют силу постольку, поскольку соответствуют действующим нормативным правовым актам, изданным государством, и принимаются в пределах полномочий учредителей и руководства объединения. В отличие от правотворческих функций государственных органов, правотворческая деятельность общественных объединений, как правило, исключает самостоятельное принятие ими норм права.

Правотворчество субъектов хозяйствования состоит в издании корпоративных норм, направленных на регулирование вопросов внутрихозяйственной деятельности (например, учета и списания материальных ценностей), а также на детализацию, конкретизацию законодательных предписаний (например, правила внутреннего трудового распорядка). Правотворчество субъектов хозяйствования выражается в уставах предприятий, которые являются актами учредительного характера, а также в положениях, правилах, должностных инструкциях и др.

Правотворчество субъектов хозяйствования (государственных и коммерческих предприятий, учреждений, организаций) направлено на развитие норм трудового права, которые распространяют свое действие только на отношения, складывающиеся исключительно в рамках того предприятия, учреждения или организации, где они приняты. Как справедливо отмечает Ю.Г. Арзомасов, «становление новой правовой системы без ведомственного нормотворчества невозможно, поскольку из законов, которые должны регулировать наиболее важные общественные отношения, нельзя делать подробные инструкции, регламентирующие отдельные детали поведения субъектов. В связи с этим актуальной проблемой теоретического и практического плана является разработка современной модели концепции ведомственного нормотворчества, которая не имела бы ничего общего с тоталитарным типом ведомственного нормотворчества» [19, с. 11].

Правотворчество субъектов хозяйствования осуществляется, как правило, в виде нормативных соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания. Таким нормативным соглашением, в частности, может являться коллективный договор. Коллективный договор – правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и производственные отношения между работодателем и трудовым коллективом на предприятии, в учреждении, организации. Он заключается, с одной стороны, трудовым коллективом в лице одного или нескольких профсоюзов, иных уполномоченных трудовым коллективом представительных органов, с другой стороны – работодателем непосредственно или уполномоченными им представителями. В коллективном договоре могут быть предусмотрены дополнительные по сравнению с действующим законодательством и соглашениями гарантии, социально-бытовые льготы: форма, система и размер заработной платы, условия и охрана труда работников, добровольное и обязательное медицинское и социальное страхование, рабочее время и время отдыха и др. Благодаря коллективным договорам и соглашениям предоставляется возможность работодателям и работникам самостоятельно устанавливать права и обязанности, ограничивать вмешательство государства в частноправовую сферу. Однако государство не устраняется полностью из этой сферы и вправе применять принудительные меры к лицам, не выполняющим своих обязательств по коллективным договорам и соглашениям.

1.8. Способы правотворчества

Правотворчество осуществляется двумя способами: путем непосредственной правоустановительной деятельности государства и путем санкционирования – признания государством обычая, корпоративной нормы нормой права. В первом случае нормы создаются компетентными государственными органами и закрепляются в источниках писаного права. Во втором случае речь идет о придании государством обязательной юридической силы нормам, принятым в рамках негосударственных организаций, и обычаям. Разновидностью правотворчества является референдум – непосредственное («народное») правотворчество. Иногда его выделяют как отдельный способ правотворчества.

1.9. Непосредственная правоустановительная деятельность

Непосредственное, или «народное правотворчество», «прямой порядок принятия правовых актов» позволяет населению без посредников участвовать в решении наиболее важных вопросов государственного или местного значения. Речь идет прежде всего о референдуме как конституционном способе принятия законов, а также о принятии других решений государственного значения. Всенародное голосование населения на референдуме является высшей формой прямого выражения воли народа; решения, принятые на референдуме, носят общеобязательный характер, обладают высшей юридической силой, не нуждаются в дополнительном утверждении и могут быть отменены только другим референдумом. Процедура проведения референдума регулируется обычно нормами конституции, а также специальными законами (такие законы действуют, например, в Российской Федерации, Австрии, Швейцарии и др.).

Прямое правотворчество имеет следующие признаки:

• проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности);

• в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, другого закона или иного решения;

• итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;

• подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечить полное и свободное народное волеизъявление [20, с. 408].

Различается несколько видов референдума:

• по способу проведения – обязательные и факультативные (альтернативные);

• по предмету обсуждения – конституционные и законодательные;

• в зависимости от территории, на которой проводится референдум, – республиканские (общегосударственные) и местные;

• по обязательности решения, принятого на референдуме, – императивные (результат референдума является окончательным и обязательным) и консультативные (выявляется общественное мнение по тому или иному вопросу. Это мнение может быть учтено органами государственной власти при принятии какого-либо законодательного акта или иного решения).

В Республике Беларусь референдум является способом принятия гражданами Республики Беларусь решений по важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Вопросы организации и проведения референдумов регламентируются положениями Конституции Республики Беларусь и Избирательного кодекса Республики Беларусь. Конституцией Республики Беларусь (ст. 73) предусмотрено проведение республиканских и местных референдумов. Референдумы проводятся путем всеобщего, свободного, равного и тайного голосования. В референдумах участвуют граждане Республики Беларусь, обладающие избирательным правом (ст. 76).

Конституция Республики Беларусь не содержит конкретного перечня вопросов государственной жизни, которые могут быть предметом республиканского референдума. В соответствии со ст. 140 Конституции Республики Беларусь изменения и дополнения в данный акт могут быть проведены через референдум. Разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем референдума. На референдуме можно не только принять, изменить, дополнить Конституцию, но также принять закон или иное решение.

В соответствии со ст. 112 Избирательного кодекса Республики Беларусь на республиканский референдум могут выноситься важнейшие вопросы государственной и общественной жизни и не могут выноситься вопросы, способные вызвать нарушение территориальной целостности Республики Беларусь; связанные с избранием и освобождением Президента, назначением (избранием, освобождением) должностных лиц, назначение (избрание, освобождение) которых относится к компетенции Президента и палат Национального собрания; о принятии и изменении бюджета, установлении, изменении и отмене налогов; об амнистии, помиловании.

Референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, внесенных в списки, имеющих право участвовать в референдуме. Решение считается принятым референдумом, если за него в целом по республике проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Решение о принятии, изменении и дополнении Конституции Республики Беларусь считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования.

Решение, принятое референдумом, подписывается Президентом Республики Беларусь и подлежит немедленному и обязательному официальному опубликованию после его подписания; вступает в силу через 10 дней после его официального опубликования, если в нем не установлен иной срок. Датой принятия решения референдумом считается день референдума.

На местный референдум: 1) могут выноситься вопросы, имеющие важнейшее значение для населения соответствующих административно-территориальных единиц и отнесенные к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов; 2) не выносятся вопросы, которые не могут выноситься на республиканский референдум, вопросы, имеющие значение для республики в целом, а также вопросы, связанные с назначением на должность, утверждением в должности или освобождением от должности, относящиеся к компетенции местного исполнительного и распорядительного органа либо его руководителя.

Согласно ст. 126 Избирательного кодекса Республики Беларусь право инициативы на проведение местного референдума принадлежит местным представительным органам и гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующей области, района, города, района в городе, поселка, сельсовета. Инициатива граждан выражается в виде предложения, внесенного не менее 10 % граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на соответствующей территории. Если граждане выступают с инициативой о проведении местного референдума, ими образуется инициативная группа из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в следующем количестве: в области и городе Минске – не менее 50 человек; в районе, городе, районе в городе – не менее 20 человек; в поселке, сельсовете – не менее 10 человек.